国有建设用地使用权出让合同纠纷

1. 国有土地使用权出让合同纠纷是行政纠纷还是民事纠纷

您好，国有土地使用权出让纠纷要根据合同双方的当事人确定纠纷的性质。专

如果双方是个人或企业属间土地使用权转让的，则属于民事纠纷。

如果合同一方是代表国家的如土地局，市政动迁等，则属于行政纠纷。

相关法律规定：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第十五条土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

第十六条土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。

如能给出详细信息，则可作出更为周详的回答。

2. 国有土地使用权出让合同纠纷的救济途径

国有土地使用权出让中，出让方和受让方签订国有土地使用权出让合同，土地管理部门作为国家所有权的代表以民事主体身份收取土地出让金，同时又作为国家土地管理的行政机关，以行政主体身份对合同的履行实施监督管理权、处罚权等。这个过程中，民事法律关系和行政法律关系交织在一起。当前在我国，行政合同的概念仅限于理论探讨，在法律上还没有明确化。国有土地使用权出让合同履行发生争议时，土地管理部门在执法实践中自行摸索，各自采取不同的解决办法。由于判例的影响，司法实践中，大量的此类合同纠纷由民庭受理，适用民事诉讼的有关规则来审查土地管理部门的行政行为，更使土地管理部门无所适从。

国有土地出让合同的性质是行政合同对兼有民事与行政法律关系的合同，其属性应以居于主导、核心地位的那一种法律关系来认定。如果以行政法律关系为主导，则是行政合同；如以民事法律关系为主导，则是民事合同。毋庸置疑，国有土地使用权出让合同必然具有契约性，即具有合同的性质。合同双方法律地位平等，按照平等、自愿、有偿的原则，遵循要约、承诺的有关规定签订合同，合同的履行也要遵循适当、全面、及时的原则。但是在国有土地使用权出让合同中，作为签约的一方，土地管理部门不以通常形式的民事主体而存在，而保持其原有公权力主体的身份以及单方对合同行使公权力的强制性特权。无论是在合同的签订中还是履行中，作为出让方的土地管理部门始终居于主导地位，出让方与受让方之间管理与被管理的行政法律关系始终处于主导核心地位。具体表现如下：

土地出让的目的是为了实现行政管理目标

土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的目的是为了贯彻国家有关土地管理的法规及政策，行使土地管理职权，按照市场方式配置土地资源，取得最佳土地利用效益，而非单纯追求经济利益。合同本身是出让方进行土地管理和执行土地政策的一种方式。根据《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，依法出让土地是土地管理部门法定的行政职权，不行使出让权或越权行使，土地管理部门应负行政责任，而非民事后果。

合同双方的权利义务不对等

作为出让方的土地管理机关在合同中仅负有交付土地的义务，享有收取出让金的权利，并且享有监督检查权、处罚权、单方解除合同权等行政权力，这些都是民事合同中民事主体所不能享有的特权，并且土地管理机关不得放弃这些权力，否则构成不作为。而出让合同中的受让方除负有缴纳出让金的义务外，还负有按照合同约定的时间、条件开发利用土地，不得闲置、不得改变用途等义务。民法中的契约自由在出让合同中受到极大的限制。

另外，合同的性质还可以通过签订合同的基础行为的性质来认定。如商品买卖合同，签订这种合同的基础行为是商品买卖，而商品买卖行为是民事法律行为，所以商品买卖合同也自然而然是民事合同。同样的道理，国有土地使用权出让合同的性质也可以通过国有土地使用权出让这种行为的性质来认定。国有土地使用权出让的性质在《行政许可法》中有明确的规定。《行政许可法》第十二条规定，“下列事项可以设定行政许可．．．．．．（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项．．．．．．”。《行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

由此可见，国有土地出让是行政许可行为，而且是一种双方行政行为。国有土地使用权出让合同是行政合同，应适用行政法规则。导入民事合同规则，是对行政法规则作出的修正。国有土地使用权出让合同是行政权力和契约精神的有效结合，是市场经济条件下，国家以合同方式来行使管理和配置土地的行政职权的一种手段，相对于单方行政行为而言，这种方式更灵活、更柔和，更符合现代民主行政的精神。

国有土地出让合同纠纷的救济途径

实践中，因土地管理部门违约而引起纠纷的情况比较少见，更多的是因受让方违约，土地管理部门对其进行制裁而引起的纠纷。出让方和受让方因合同的有关条款发生争议时，应寻求何种途径解决纠纷，《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均未作出规定，最高人民法院2005年6月18日公布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）也回避了这一问题。

国有土地使用权出让合同纠纷不适用于仲裁机构仲裁

根据《仲裁法》第二条规定，民事仲裁仅适用于解决“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”，而国有土地使用权出让合同并非平等的民事主体之间的合同，其一方当事人的行为具有一定的行政属性，因此，国有土地使用权出让合同的纠纷不在《仲裁法》的适用范围之内。

国有土地使用权出让合同纠纷不适用于寻求民事诉讼救济

首先，依民事诉讼审理对保障行政机关依法行使职权不利。这有多方面表现：一方面，在民事诉讼中法庭认为国有土地使用权出让合同的双方当事人地位是平等的，土地管理部门是以民事主体的身份与相对人签订合同，因而法庭可能会否认土地管理部门在合同行为中的制裁权、处罚权、提前解除合同权等行政优先权。因此，土地管理部门正当行使行政优先权的行为可能被法庭认定为是非法利用行政权的行为，从而认定是违法的，这对于土地管理部门依法行使职权不利。

另一方面，民事诉讼不适用行政诉讼中的起诉不停止执行原则，这会导致合同因提起诉讼而被迫停止执行，影响行政职能的有效运转和实现。例如，土地管理部门因受让方闲置土地而解除合同，收回其土地使用权时，若适用民事诉讼规则，则在诉讼期间，土地依然被闲置而不能被有效利用。

其次，民事诉讼的规则也不利于保护相对人的合法权益。民事诉讼的举证规则是“谁主张、谁举证”，提出主张而举不出证据证明者则承担不利的法律后果。土地出让方可以在不与受让方协商的条件下单方面作出行政决定，改变合同的正常形态，而对于出让方的行为是否合法、合理，受让方没有足够的举证能力，从而可能会使自己的合法权益得不到保障。

最后，监督制约行政权是行政诉讼区别于民事诉讼的重要功能，依民事诉讼规则审理国有土地使用权出让合同纠纷，不利于司法权对行政权的监督制约。适用民事诉讼审判程序，法庭仅仅能审查合同本身，注重合同的订立、履行情况，而忽略对行政行为的审查，从而使违法的行政行为可能得不到纠正，无法实现司法权对行政权的制约。

国有土地使用权出让合同纠纷宜寻求行政诉讼救济

（以上回答发布于2013-09-13，当前相关购房政策请以实际为准）

更多房产资讯，政策解读，专家解读，点击查看

3. 没签土地出让合同时发生争议的，该怎么打官司

您好！一般属于行政诉讼。最高法院认为，“修改后的《行政诉讼法》第十二条第（版十一）项有将此类纠权纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该行政诉讼法直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的《行政诉讼法》及其司法解释作出判断。”本书作者在写作中也关注到新修订的《行政诉讼法》实施后，已有高院裁判文书依据上述规定认定国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼的受案范围。
土地行政主管部门通过拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。在仅签署成交确认书但未签订土地出让合同时发生争议的，竞得人应当提起行政诉讼。

4. 什么是建设用地使用权合同纠纷

依据《物权法》，建设用地使用权是指权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，权利人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，但新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权。建设用地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同。依据《物权法》第137条的规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或划拨等方式。建设用地使用权的出让可以采用拍卖、招标或协议等方式，但工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竟价的方式出让、采取出让方式设立建设用地使用权，应当订立书面合同，合同一般包括下列条款：当事人的名称和住所;土地界址、面积;建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间;土地用途;使用期限;出让金等费用及其支付方式;解决争议的方法。建设用地使用权转让合同是指建设用地使用权人将建设用地使用权转让给受让人，受让人支付价款的合同《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，将出售、交换和赠与等土地使用权的转移方式都统称为“转让”，而《物权法》则将“转让”与互换、出资、赠与等并列，单指买卖建设用地使用权转让合同应当采用书面形式，使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。建设用地使用权的转让，应当向登记机构申请变更登记。

5. 国有土地出让合同纠纷是民事案件还是行政案件

您好，国有土地使用权出让纠纷要根据合同双方的当事人确定纠纷的性版质。

如果双方权是个人或企业间土地使用权转让的，则属于民事纠纷。

如果合同一方是代表国家的如土地局，市政动迁等，则属于行政纠纷。

相关法律规定：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第十五条土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

第十六条土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。

如能给出详细信息，则可作出更为周详的回答。

6. 最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释

第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。第三条经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。
当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。第四条土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。第五条受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。第六条受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。

^^二、土地使用权转让合同纠纷第七条本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。第八条土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。第九条转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。第十条土地使用权人作为转让方就同一出让土地使用权订立数个转让合同，在转让合同有效的情况下，受让方均要求履行合同的，按照以下情形分别处理：
（一）已经办理土地使用权变更登记手续的受让方，请求转让方履行交付土地等合同义务的，应予支持；
（二）均未办理土地使用权变更登记手续，已先行合法占有投资开发土地的受让方请求转让方履行土地使用权变更登记等合同义务的，应予支持；
（三）均未办理土地使用权变更登记手续，又未合法占有投资开发土地，先行支付土地转让款的受让方请求转让方履行交付土地和办理土地使用权变更登记等合同义务的，应予支持；
（四）合同均未履行，依法成立在先的合同受让方请求履行合同的，应予支持。
未能取得土地使用权的受让方请求解除合同、赔偿损失的，按照《中华人民共和国合同法》的有关规定处理。第十一条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。第十二条土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。第十三条土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。

^^三、合作开发房地产合同纠纷第十四条本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。第十五条合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。
当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。第十六条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。

7. 建设用地使用权出让有哪些法律风险

建设用地使用权出让法律风险及防范

取得建设用地是房地产开发最为重要的条件，有人将房地产开发的土地与建筑物形象的比喻为“面粉”和“包子”的关系，个人认为非常贴切。由此可见建设用地在房地产开发过程中的重要地位。建设用地使用权的取得不符合法律规定势必会对整个房地产开发产生致命的影响。今天我将和大家一起分享房地产开发中建设用地使用权出让中的法律风险及防范。

一、建设用地使用权取得的方式

（一）出让：1、招拍挂取得；2、协议取得；

（二）划拨用地；

（三）转让：1、资产转让；2、股权转让；3、直接转让土地

（四）合作开发

以上土地取得方式中，（一）、（二）类属于土地一级市场范畴，（三）、（四）类属于土地二级市场范畴。

二、建设用地使用权出让的法律风险

（一）无效的法律风险

1、未经法律授权的主体签订的国有土地使用权出让合同的法律风险

根据我国法律规定：出让国有土地使用权的适格主体为市、县级人民政府土地管理部门。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条第二款 土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

问题：区级人民政府、省级人民政府、直辖市人民政府土地管理部门、开发区管委会有无土地使用权出让主体资格？

根据上述法律及司法解释的规定：只有市、县级人民政府土地管理部门享有法定的土地出让权，法律、法规从未赋予过省级人民政府、区级人民政府土地管理部门行使土地出让权。土地出让权本质上属于行政专属权利，法无授权不得行使。

直辖市人民政府土地管理部门在这里应当属于市级人民政府范畴，具有土地出让权利。如果将直辖市人民政府归为省级人民政府，下辖区级人民政府也无土地出让权，必将导致直辖市范围内的很多土地无法出让，这并不是房地产管理法及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例立法的应有之义。

最高人民法院通过司法解释明确规定：开发区管委会作为土地出让方与受让方签订的土地出让合同，应当认定无效。解释施行前，开发区管委会与受让方签订的土地使用权出让合同，起诉前经市、县级人民政府土地管理部门追认的，可以认定有效。因此：开发区作为出让主体签订的土地出让合同原则上无效，但满足两个条件后可以认定有效（1）开发区管委会与受让人签订的土地出让合同的时间是在解释施行前；（2）起诉前经市县级土地管理部门追认。

最高人民法院对省级人民、区级人民政府土地部门作为出让方与受让方签订的土地出让合同的效力虽没有明确规定，但根据其对开发区签订土地出让合同的态度可以推定：解释施行后，无土地出让权的主体与受让人签订的建设用地使用权出让合同应当一律认定无效。

2、2002年《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》施行后， 以协议方式出让经营性建设用地的法律风险

《中华人民共和国城市房地产管理法》第13条确立了土地使用权可以采取招标、拍卖或协议三种方式。

《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》第四条规定 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。 前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。

至此，我国国有土地使用权出让有招标、拍卖、协议和挂牌四种方式。

《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》各类经营性用地及经营性用地之外的土地有两个以上的意向用地者的，必须以招拍挂方式出让。该规定势必限制了以协议方式出让经营性用地。

2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。也就是说，在2004年8月31日之前，各省区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。831大限

问题：《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》施行后，以协议方式出让经营性建设用地的合同是否有效？

个人认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》为法律，《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》为部门规章，规章的内容与法律规定相抵触，应当适用法律的规定，同时，根据《合同法》解释一的规定：违反法律、行政法规的强制性规定合同才无效。《招拍挂出让国有建设用地使用权规定》施行后，通过协议方式签订的经营性建设用地出让合同虽然违反部门规章，或者也可以说是违反国家政策，但未达到违反法律行政法规的强制性规定的程度。所以，违反该政策并不导致合同无效。但违反该政策可予以行政制裁，即合同有效但因存在违反国家的政策而不能实际履行，合同双方均可申请解除合同，根据双方各自的过错程度承担相应的法律责任。

2009年《中华人民共和国物权法》施行后，将经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让国有土地上升为法律的强制性规定。今后，未通过招拍挂而以协议方式签订的经营性建设地用地的土地出让合同应当被认定为无效合同。

【风险防范】在签订国有土地出让合同时注意取得土地是否符合法律规定的方式，否则可能无效。尤其是在BT项目中政府部门以土地换项目的情况。

3、出让合同中缺乏土地规划条件的法律风险及防范

规划条件是土地出让的前提条件之一，非经规划，土地不得出让。《中华人民共和国城乡规划法》第39条规定：规划条件未纳入国有土地使用权的出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。该条规定明确规定因缺乏规划条件而致使土地出让合同无效，同时没有任何补救办法。因此出让合同中没有关于出让土地的规划条件必将导致出让合同无效。

《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条 出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。

出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。

第六条 规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。

【风险防范】国有土地使用权人在与土地出让部门签订土地使用权出让合同时应当注意确认对方的主体身份，出让主体为市县级人民政府土地管理部门以外的任何主体均可能导致合同无效。【风险防范】审查土地出让合同中应当严格把握合同中是否有关于出让土地规划条件的条款，没有该条件的合同应慎重签订。

【风险防范】土地受让人受让建设用地后，应当按照约定履行合同义务，遵守出让合同约定及法律、行政法规的相关规定，变更土地用途应当同时取得规划主管部门及市县级土地管理部门的双重同意，否则可能导致合同被解除而土地开发无法继续的法律风险。

二、受让方违约，出让方解除合同、收回土地的法律风险

1、受让方变更土地用途，未经出让和和规划部门的双重同意

土地用途是建设用地使用权出让合同的基本内容，确保土地用途不变是土地受让人应当履行的基本义务，也是土地出让人监督受让人如何利用土地的重中之重。土地用途的审批权限在于政府规划部门。

问题：土地受让人取的了建设用地使用权后经规划部门同意变更土地用途后，是否可以直接按照规划部门同意变更后的土地用途利用土地？

《城市房地产管理法》第18条规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市县级人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。

所以，建设用地使用权人取得了土地使用权后要变更土地用途需同时满足两个条件：1、取得规划行政主管部门的同意；2、取得出让方的同意，并签订补充协议或重新签订出让合同，调整土地出让金。

2、未按土地出让合同的约定按时足额缴纳土地使用权出让金；

3、改变土地规划条件；

4、未按时开发导致土地闲置等 情形的可能被土地出让人收回土地。

以上第（1）（2）、（3）种收回为解除合同后收回，从法律规定的表述来看，该三种通过解除合同后被收回土地的，除非出让合同约定不退还出让金的，否则应该退还出让金，由出让人承担违约责任。第（4）中为行政强制无偿收回，带有行政处罚性质。

《城市房地产管理法》第16条规定：土地使用者必须按照出让合同的约定支付土地使用权出让金，未按照出让合同约定支付出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以要求违约赔偿。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条规定：受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，出让方请求解除合同的，应予支持。

《城市房地产管理法》第二十五条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

【 风险防范】变更用途需经双重同意；按时交纳土地出让金，资金周转困难应及时申请缓交取得出让人同意；改变规划条件应当申请；囤地有风险、及时开发，因国家机关原因或不可抗力应注意保留证据

（三）出让方违约的法律风险

土地使用权人支付土地出让金后，经常会面临政府因规划调整、征地拆迁安置未完成等情况而无法按时交出土地或已经交付的土地存在高压线、地下管网及周边化工厂等搬迁未能解决，未能达到三通一平、五通一平的熟地条件，土地使用权人接收土地后势必会产生高昂的费用或者根本没办法开发利用土地。土地出让方不按照出让合同约定的时间及条件交付达到开发建设条件的土地，当然构成违约，虽然土地受让方可以通过诉讼途径追索损失，但“撕破脸皮后”土地受让人作为开发企业难以保证在今后的开发过程中不被土地出让方“穿小鞋”，整个开发过程将“举步维艰”。所以实践中，很少发生土地受让人起诉出让人要求承担违约责任的情况。

【风险防范】鉴于土地出让方“惹不起”，受让人应在获取出让土地前应做好尽职调查及现场勘察工作。

三、国有土地使用权出让合同纠纷的法律性质（民事还是行政？）

关于国有土地使用权出让合同的是民事合同还是行政合同？相应的纠纷是民事纠纷还是行政纠纷？理论界和实务界争议颇多。有人认为是民事合同，产生的纠纷应当是民事争议。有人认为是行政合同，产生的争议，应当通过行政诉讼解决。个人觉得各种观点都有一定的道理，所以，本人在此持折中观点。即：既不能简单的把一个国有土地出让合同纠纷当成完全的民事合同纠纷，也不能简单的把国有土地出让合同纠纷当成完全的行政合同纠纷。应当就合同争议的具体内容具体评价。

民事：如土地受让人未按约支付土地使用权出让金或改变土地用途属于违反合同的违约行为，土地出让人可以基于双方通过自愿、平等、公平竞价为取得建设用地使用权而签订的合同解除合同，收回土地，同时出让人还可以要求受让人承担违约责任。这完全符合民事合同及纠纷的基本形式；

行政：如土地受让人因未按期进行或完成土地开发，导致土地闲置的，土地出让人可以根据法律规定无偿收回土地。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款规定：未按照合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。从该条规定可以看出，国家对于闲置土地的行为采取的是具体的行政处罚措施对行政相对人的利用土地的违法行为予以处罚。同时，《闲置土地处理办法》规定：满两年为动工开发的，市县国土资源主管部门应报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

个人观点：对于国有土地使用权出让合同纠纷要看纠纷的具体内容，有些纠纷应当通过民事诉讼途径解决；有些纠纷明显属于具体行政行为，应当通过行政诉讼途径解决，不能一概而论。

司法机关态度：按民事纠纷处理。

1、最高人民法院将国有土地使用权出让合同纠纷纳入民事案件案由的合同纠纷中予以规定并在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中将国有土地使用权出让合同纠纷定性为民事审判。（根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。）

2、最高法将国有土地使用权出让合同纠纷归为民事案件合同纠纷案由中予以立案处理。

8. 土地出让合同纠纷是行政诉讼还是民事合同

您好！一般属于行政诉讼。最高法院认为，“修改后的《行政诉讼法》第十二条专第（十一）项有将此属类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该行政诉讼法直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的《行政诉讼法》及其司法解释作出判断。”本书作者在写作中也关注到新修订的《行政诉讼法》实施后，已有高院裁判文书依据上述规定认定国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼的受案范围。
土地行政主管部门通过拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。在仅签署成交确认书但未签订土地出让合同时发生争议的，竞得人应当提起行政诉讼。
如能提供更多信息，则可给出更为周详的法律意见。