1. 政府，是服务还是掌舵——论登哈特新公共服务理论
它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论。新公共服务理论对我国政府职能的转变和改进以及对公民社会的建设具有重要的影响。针对新公共管理理论和新公共服务理论，能否提出一种新的多元的公共行政观，值得我们思考和探索。关键词：新公共管理 新公共服务 公民权 公共利益 公民社会作者简介：陆晓锋，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理系，06级本科。 一、导言 “人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。 江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7] 在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。 我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。 国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。二、新公共服务理论产生的背景 登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。 作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。三、新公共服务理论的来源和内涵 “任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23] 还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25] 总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。 所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]7.重视人,而不只是重视生产率。[32]
2. H·乔治·弗雷德里克森是谁
乔治.弗雷德里克森是美国新公共行政学思想的代表人物之一。
弗雷德里克森著有《公共行政的精神》一书，该书是一主要阐述公共行政学的重要著作。作为“新公共行政”的代表人物，弗雷德里克森的正义观具有非常典型的特征：他认为“社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使“社会公平成为公共行政的精神”。
弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰·罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰·罗尔斯的《一种正义理论》可以提供指导。
弗氏认为，尽管罗尔斯意图为所有社会提供一种正义的理论，他的方法却特别适应于我们这样一个庞大的、复杂的社会。罗尔斯认为，社会结构和社会政策应该这样建构：它们允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体。罗尔斯是通过以下方式得出这个结论的。他认为，如果将我们当中的任何人至于一种“原始状态”而没有意识到我们在社会中所处的特定地位（其他事情除外），我们将选择这个原则作为建构社会结构和政策的指导。我们之所以选择这个原则，是因为如果我们最终成为社会的弱势群体，我们将希望社会按照这种方式建构起来。罗尔斯利用我们自己的理性自利的本性，诱导我们与社会弱势群体站在同一立场并同情他们。
在美国，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政的叙事从未真正被广大学者和实践者们当成是该领域合法化的叙事而接受。新公共行政被一些人看成是进行范式转换的伟大尝试：一次失败的尝试。”[5]不过，近年来的登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”，在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点，新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。以弗雷德里克森为代表的新公共行政提出的“社会公平”观念，在公共行政学界起到了重要影响，但是，在美国公共行政实践界就没有那么大的影响了，而在大西洋彼岸的欧陆各国的行政改革中，却得到了高度的回响。这是一个非常值得注意的现象...
参考资料：新公共服务 2005年索引
3. 公共服务理论
公共服务的理念起源于19世纪后半叶资本主义社会的阶级冲突与斗争，最早提出公共服务的是19世纪后半期德国社会政策学派的代表人物瓦格纳（AdolfWagner）。1912年法国公法学家莱昂·狄骥明确界定了公共服务的实施主体是“那些事实上掌握着权力的人”。19世纪末期英国改良主义经济学家霍布森提出了“最大社会福利”思想，界定了公共服务的价值目标，他认为国家必须干预经济生活，以便把个人利益与社会利益调和起来，使“最大多数人的最大幸福”得以实现。
21世纪初期，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。这一理论包括了六个方面的基本内涵：一是政府的职能服务；二是追求的目标是公共利益而不是副产品；三是行政作为在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；四是服务于公民，而不是服务于顾客；五是强调责任政府，责任并不简单；六是重视人，而不只重视生产率。
公共服务属于公共产品的范畴。按照公共产品的概念，公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，是以一定的信息、技术或文化等形式表现出来的一种公共产品。公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织（即企业）从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。
4. 罗森布洛姆 公共行政思想
照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度。韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，把权威与组织性质相结合，把行政管理与效率问题紧密结合在一起，强调在知识和技能的基础上的管理。韦伯理论的这些基本理念为管理途径在组织层面上提供了理论上的支持。随着社会历史条件的变化和理论的推进，管理主义视角又发展出两种派别：传统管理途径和新公共管理途径。
1、传统管理途径。采用制度和法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为一般性标准管理主义的运用。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。企业化公共行政的主张，逐渐发展出一套公共服务如何运作的正统或古典的观点。依此观点，管理者，而非政客，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门“至高的善”或“行政价值链条中的原点”。传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
2、公共管理途径。其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程。新公共管理理论对管理持有的理念是管理的自由化和市场化。
按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，新公共管理大量的依靠市场机制去引导公共项目。新公共管理的这些理念，在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓—一企业家政府理论。企业家政府理论基本内核的十条政府体制改革原则，不但包含了具体操作层面的新的政府管理运作方法，而且在本质上蕴含了一套新的价值观，这种价值观主要取自市场经济和企业管理的理念。新公共管理途径的偏重于成本——效益、顾客的回应性。
(三)公共行政在管理基础上的完政回归
笔者认为，当代公共行政在新公共管理理论的影响下，在实践层面过于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同时也由于行政权的膨胀而面临着宪法的危机，此时急需对原有理论范式的调整。在理论层面公共行政在分别经历了以宪政和管理为主的途径后，在当代公共行政研究的范式更多地是这两种范式的结合，即无论是登哈特的新公共服务理论还是奥斯特罗姆的民主制行政模式都是在原有基础理论上(新公共服务理论是在新公共管理基础上，民主制行政是在官僚制基础上)对自由、公正、平等、公民权等基本民主的民主价值理念的回归。
1、罗伯特·登哈特的新公共服务理论。新公共服务理论是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务的主要观点：(1)政府的职能是服务。而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论观点的核心要素：民主、公民、公民权、公共利益、服务。从原有的那些经济理论和自我利益为主导的模式转换到以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。新公共服务理论以重视民主、公民权和为公共利益服务为理论框架，不只是最新的管理时尚或者管理技巧。它是对价值观的根本改造。新公共服务理论主张以义务和责任，这些公民美德为基础，避免人性的自私自利的产生，运用参与和包容的方法建立公民意识、责任意识和信任，塑造出积极的公民意识和良好的公共服务精神。构建以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
新公共服务理论是对传统公共行政理论和新公共理论基础上的一种扬弃，在某种程度上讲，可以将其视为对传统的政治与行政问题上的回归。新公共服务理论的基本主张一方面关注政治所关注的基本价值如民主、平等、公民权等问题，另一方面也关注行政的操作层面与理论层面。即在重视前述价值的基础上将行政管理提升到了更高一层的境界一以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
2、奥斯特罗姆的民主制行政体制和官僚制体制的并列。奥斯特罗姆教授的核心观点是公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。奥斯特罗姆教授认为在美国建国时期，就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和麦迪逊所著的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制。这一政府体制中所有的政府单位都根据自治的原则设计，奥斯特罗姆教授在其《美国公共行政的思想危机》著作中将这些原则设计概括为九条。而这些原则在本质上体现了人民主权、宪法至上、分权制衡、有限政府与分权政府等宪政的最基本价值观。
奥斯特罗姆教授认为美国的实验代表了在民主制行政体制发展方面具有重大意义的历史性出发点。“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列”。“现代政治经济学家以及早期民主理论的著作中生长出来的范式内含有民主制行政科学”。奥斯特罗姆教授认为，对于美国公共行政的理论和实践，存在两种公共行政理论，至于哪种理论更适合，需要根据现实的社会历史条件的，即在动荡的世界中霍布斯设想的宪法适合于军事国家的有限运转，在和平与发展时期汉密尔顿和麦迪逊所设想的人类社会，能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府也是适用的，而在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施。这样的宪政体制能够使民主制行政持续成为普遍的公共行政形式，与官僚制相对。
(四)公共行政研究范式的多元视角——罗森布鲁姆的多元行政观
罗森布鲁姆多元行政观开启了公共行政研究范式的多元化视角。按照罗森布洛姆的观点公共行政的研究途径应该采取政治、法律和管理三种不同的视角。笔者认为这种多元的研究视角根源于权力的分立。罗森布鲁姆认为公共行政的研究三条分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述，每一种途径均包含在特定的政治文化之中，反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；至于法律的途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪政权利的承诺(保卫自由等)以及法治。
正因为公共行政是一个复杂的学科领域，罗森布鲁姆在对公共行政研究途径的划分上体现出了管理、政治和法律至少三种途径。这三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。三种不同的研究途径在冲突互补中发展，形成了更加符合当代公共行政发展的多元行政观模式。虽然这种多元行政化视角是根植于美国特有的政治文化、政治体制和公共行政发展的实践，但是其蕴含的深层次价值理念确同样为美国之外的其他国家的公共行政理论与实践的发展具有重要的理论意义和现实意义。
纵观公共行政发展的脉络，不同学派、不同理论因研究侧重点的不同而形成了对公共行政研究的不同范式，诸范式齐头并进，共同发展。不同范式各有特点，这些不同的范式之所以没有进行整合，就是因为在社会科学领域任何一种范式都是有所偏颇的，也正是因为这种偏颇而显示出其自身价值之所在，在这种竞存状态中相互借鉴和发展。在对公共行政的实践研究中，我们应该坚持这样一种态度，即任何一种理论都是对现实的抽象，同时又不能穷尽所有的社会现实，理论应该在实践中广泛吸收其他理论中合理的成份而推进自身的发展。当前一段时期，我国社会处于多元化阶段，这种多元化的发展现实决定了公共行政研究需要多元化范式理论竞存以推动公共行政实践的发展。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在普适性的准则。因此，基于我国特殊的行政生态，以开放的思想对待多种范式竞存的状态，有选择地吸收，探索适合我国公共行政实践的范式，是我国公共行政与公共管理发展的现实选择。 [1] 2
5. 西方语境下的治理理论是什么
西方治理理论综述
（一） 治理的涵义
1、治理的内涵
以“governance"(“治理”)为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。”
在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。
2、治理的目标
简单地说，治理的目标就是实现“善治”。善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。）——这是一个“政治——行政”的治理框架。
治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。——这是一个“社会——政治”的治理框架。
在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。
3、治理兴起的主要原因
西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。
治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。
治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。——公民社会的成长
经济全球化直接推动了公共治理模式的产生。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生。
治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方而它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方而，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战，公民要求更多地参与管理。
4、治理与相关概念的区别
（1）“治理”与“统治”（传统公共行政）的区别
首先，传统官僚制在理论上先入为主地认为存在一个具有终极权威的权力中心，它通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务，以纠正市场在公共经济中的失灵。其次，传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构，在横向关系上以“鸽笼式”的部门划分塑造专业化的分工体系，两者相互耦合而出一幅“精密仪器”的图象。再次，传统的官僚制以“非人格化”、“中性”和“缺乏激情”的文官作为公共服务提供的规划者、组织者和承办者，以文官的声音而非使用者的愿望、要求和利益作为反馈的回路。
Government refers to the structure and function of public institutions. Governance is the way government gets its job done. Traditionally, government itself managed most service delivery. Toward the end of the twentieth century, however, government relied increasingly on nongovernmental partners to do its work, through processes that relied less on authority for control. We have advanced theories about government, how it works and how we can make it work better. Our theory for understanding the relationship between government and the nongovernmental partners who plays a critical role in executing government policy, on the other hand, is underdeveloped. (Donald F. Kettl: The Transformation of Governance: Public Administration For Twenty-First Century America. Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, hpreface xi)
（2）“治理”与“新公共管理”的区别
20世纪70年代末以来，一场声势浩大的政府改革浪潮—“新公共管理"运动在世界范围内展开，成为公共部门改革的主导性范式。但是，着重应用市场方式的“新公共管理”存在忽视社会合意性、民主价值等嫌疑，这使它招致多方面的诘难。关注国家一社会关系调整和市民社会价值的治理理沦的兴起，则为修正公共行政中的管理主义弊端提供了理沦资源和实践途径。
Such network management involves negotiation and coordination, and it is therefore very different from the new public management. The relationship between the public and private sector is businesslike in NMP, and the public sector relies on central administrative control. NMP upholds and sharpens even further the distinction between politics and administration, which characterizes the hierarchic model. On the contrary, governance in policy networks recognizes that politics take place in networks too; the relationship between public and private is blurred and government is not the single dominant actor that can unilaterally impose its will(ibid.: 39). ‘Hierarchical, central top-down steering does not work in networks, which have no top’(ibid.). The sharp distinction between politics and administration is therefore not upheld in network management. (Anne Mette Kjær，Governance (Cambridge, Polity Press,2004), p45)
（3）“治理”与“新公共服务”的区别
也有人认为，治理是对“新公共管理”和“新公共服务”的理论整合。
（二）治理的层次
1、三层次说
治理的建设是建立在转型的三个层次的基础上的：在制度层次上创造中立的国家，在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会，以及在个人层次上创造自由、‘自我’和‘现代’的行为模式。
2、四层次说
全球治理(global governance)——各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，是通过建立具有约束力的国际规制来解决全球性问题.以维持正常的国际政治经济秩序。
地区治理(regional governance)——地区是介于国家与全球社会的中间层次，其组织的建立、规则的创制和秩序的维持都具有不同于国家和全球社会的特点，因此，地区治理就其治理方式、运作机制等既不同于政府治理，也不同于全球治理。——EU
国家治理（national governance）——
组织治理——在特定的社会组织这一层次上，治理适用于分析和解释企业、公司以及社区内部的组织机构的结构关系、决策与执行的运行方式。——World Bank
3、五层次说
增加——地方治理（local governance——区域治理和公共事务治理）
（三）治理理论的基本观点
1、主体多元化——治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。
例如，在美国政府对“棕色地块”的治理过程中，就有包括联邦政府、州政府、地方政府和社区、非政府组织的全面参与。
2、权责模糊化——治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；
六重模糊的边界：（1）政策制定者与政策执行者；（2）公共部门与私营和非营利部门；（3）官僚组织内部不同层级；（4）管理者与工作人员之间的层级；（5）不同部门之间的关系；（6）政府与公民之间的关系。
边界的模糊化不是一个暂时现象。正如世纪之初，英国、欧洲直到世界其他部分在处理“疯牛病”和“口蹄疫”时所发现的，整个世界从中了解到传统边界已经无法包容这样的问题，每个国家都学会了要通过彼此合作来应对日益复杂的公共事务。
3、关系伙伴化——治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；
4、结构网络化——治理指行为者网络的自主自治；
5、管理系统化——治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。
核心概念——网络、互惠、责任、民主
治理的理论基础
（1）公共选择：对官僚机构的批评——垄断服务、垄断信息和不断扩大组织规模，由此可推断其开出的药方。
（四）治理的三个研究途径
1、公共行政与公共政策
2、国际关系
3、比较政治学
（五）治理的模式
B·盖伊·彼得斯提供的“市场式”、“参与式”、“弹性式”、“解制式”等四种新的政府治理模式。
6. 公共外包理论 讲的是什么啊
公共服务合同外包是西方国家在管理危机、财政危机和信任危机的巨大压力下,采取的解谜之道,近二十年已发展为西方国家主要的公共治理模式之一。西方的合同外包实践,有成功案例也有失败案例,比如加利福利亚州的莱克伍德市在1954年建市之初,公共服务的提供就采用合同外包的模式,后被其他城市所效仿,加利福利亚州还成立了加利福利亚合同城市协会,但到2004年时基本放弃了此做法。与此形成对照的是佛罗里达州的韦斯顿市,1996年建市后公共服务领域中只有三名政府工作人员,绝大多数公共服务都采用合同外包的治理模式,至今运行效果良好[。1]167与此同时,西方学者也高度关注此模式的实践,比如近些年美国公共行政学权威杂志《公共行政评论》频繁推出公共服务合同外包的专栏,介绍该领域内的最新研究成果。关于公共服务合同外包的研究,虽然在学理和时间上都存在争论,但西方大多数学者一致认为合同外包模式对特定的公共服务且在特定的条件下才能产生积极的效果,而且相关研究成果颇丰。
7. 有关西方行政学正统时期的侧重点问题
照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度。韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，把权威与组织性质相结合，把行政管理与效率问题紧密结合在一起，强调在知识和技能的基础上的管理。韦伯理论的这些基本理念为管理途径在组织层面上提供了理论上的支持。随着社会历史条件的变化和理论的推进，管理主义视角又发展出两种派别：传统管理途径和新公共管理途径。
1、传统管理途径。采用制度和法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为一般性标准管理主义的运用。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。企业化公共行政的主张，逐渐发展出一套公共服务如何运作的正统或古典的观点。依此观点，管理者，而非政客，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门“至高的善”或“行政价值链条中的原点”。传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
2、公共管理途径。其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程。新公共管理理论对管理持有的理念是管理的自由化和市场化。
按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，新公共管理大量的依靠市场机制去引导公共项目。新公共管理的这些理念，在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓—一企业家政府理论。企业家政府理论基本内核的十条政府体制改革原则，不但包含了具体操作层面的新的政府管理运作方法，而且在本质上蕴含了一套新的价值观，这种价值观主要取自市场经济和企业管理的理念。新公共管理途径的偏重于成本——效益、顾客的回应性。
(三)公共行政在管理基础上的完政回归
笔者认为，当代公共行政在新公共管理理论的影响下，在实践层面过于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同时也由于行政权的膨胀而面临着宪法的危机，此时急需对原有理论范式的调整。在理论层面公共行政在分别经历了以宪政和管理为主的途径后，在当代公共行政研究的范式更多地是这两种范式的结合，即无论是登哈特的新公共服务理论还是奥斯特罗姆的民主制行政模式都是在原有基础理论上(新公共服务理论是在新公共管理基础上，民主制行政是在官僚制基础上)对自由、公正、平等、公民权等基本民主的民主价值理念的回归。
1、罗伯特·登哈特的新公共服务理论。新公共服务理论是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务的主要观点：(1)政府的职能是服务。而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论观点的核心要素：民主、公民、公民权、公共利益、服务。从原有的那些经济理论和自我利益为主导的模式转换到以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。新公共服务理论以重视民主、公民权和为公共利益服务为理论框架，不只是最新的管理时尚或者管理技巧。它是对价值观的根本改造。新公共服务理论主张以义务和责任，这些公民美德为基础，避免人性的自私自利的产生，运用参与和包容的方法建立公民意识、责任意识和信任，塑造出积极的公民意识和良好的公共服务精神。构建以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
新公共服务理论是对传统公共行政理论和新公共理论基础上的一种扬弃，在某种程度上讲，可以将其视为对传统的政治与行政问题上的回归。新公共服务理论的基本主张一方面关注政治所关注的基本价值如民主、平等、公民权等问题，另一方面也关注行政的操作层面与理论层面。即在重视前述价值的基础上将行政管理提升到了更高一层的境界一以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
2、奥斯特罗姆的民主制行政体制和官僚制体制的并列。奥斯特罗姆教授的核心观点是公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。奥斯特罗姆教授认为在美国建国时期，就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和麦迪逊所著的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制。这一政府体制中所有的政府单位都根据自治的原则设计，奥斯特罗姆教授在其《美国公共行政的思想危机》著作中将这些原则设计概括为九条。而这些原则在本质上体现了人民主权、宪法至上、分权制衡、有限政府与分权政府等宪政的最基本价值观。
奥斯特罗姆教授认为美国的实验代表了在民主制行政体制发展方面具有重大意义的历史性出发点。“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列”。“现代政治经济学家以及早期民主理论的著作中生长出来的范式内含有民主制行政科学”。奥斯特罗姆教授认为，对于美国公共行政的理论和实践，存在两种公共行政理论，至于哪种理论更适合，需要根据现实的社会历史条件的，即在动荡的世界中霍布斯设想的宪法适合于军事国家的有限运转，在和平与发展时期汉密尔顿和麦迪逊所设想的人类社会，能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府也是适用的，而在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施。这样的宪政体制能够使民主制行政持续成为普遍的公共行政形式，与官僚制相对。
(四)公共行政研究范式的多元视角——罗森布鲁姆的多元行政观
罗森布鲁姆多元行政观开启了公共行政研究范式的多元化视角。按照罗森布洛姆的观点公共行政的研究途径应该采取政治、法律和管理三种不同的视角。笔者认为这种多元的研究视角根源于权力的分立。罗森布鲁姆认为公共行政的研究三条分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述，每一种途径均包含在特定的政治文化之中，反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；至于法律的途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪政权利的承诺(保卫自由等)以及法治。
正因为公共行政是一个复杂的学科领域，罗森布鲁姆在对公共行政研究途径的划分上体现出了管理、政治和法律至少三种途径。这三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。三种不同的研究途径在冲突互补中发展，形成了更加符合当代公共行政发展的多元行政观模式。虽然这种多元行政化视角是根植于美国特有的政治文化、政治体制和公共行政发展的实践，但是其蕴含的深层次价值理念确同样为美国之外的其他国家的公共行政理论与实践的发展具有重要的理论意义和现实意义。
纵观公共行政发展的脉络，不同学派、不同理论因研究侧重点的不同而形成了对公共行政研究的不同范式，诸范式齐头并进，共同发展。不同范式各有特点，这些不同的范式之所以没有进行整合，就是因为在社会科学领域任何一种范式都是有所偏颇的，也正是因为这种偏颇而显示出其自身价值之所在，在这种竞存状态中相互借鉴和发展。在对公共行政的实践研究中，我们应该坚持这样一种态度，即任何一种理论都是对现实的抽象，同时又不能穷尽所有的社会现实，理论应该在实践中广泛吸收其他理论中合理的成份而推进自身的发展。当前一段时期，我国社会处于多元化阶段，这种多元化的发展现实决定了公共行政研究需要多元化范式理论竞存以推动公共行政实践的发展。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在普适性的准则。因此，基于我国特殊的行政生态，以开放的思想对待多种范式竞存的状态，有选择地吸收，探索适合我国公共行政实践的范式，是我国公共行政与公共管理发展的现实选择