城乡公共服务二元结构

『壹』 什么是"城乡二元结构"

城乡二元结构的简要概述
城乡二元经济结构一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。

『贰』 什么是城乡二元结构

什么叫城乡二元结构？这是我国在社会结构上实行城市/乡村二元分割的概括表达。又可称为城乡差别/二元社会结构。“二元社会结构包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保障、婚姻、征兵等10余种制度，成为判断农民与市民阶层的依据。”（据2004年2月26日《法制日报》刘宁：《我国城乡二元结构存在的主要问题及立法建议》）大家知道，改革开放后有的差距就明显缩小，如粮食、副食品供应纳入市场调节，其城乡鸿沟并不大。但局部鸿沟的弥合并不等于总体鸿沟的消失。以户籍属地为先决条件的城乡二元结构不但没有消失，局部的差距甚至制度化了。如征兵，城市兵可以安排就业，农村兵几乎很少安排；如社会保障，城市阶层大多数可以享有，但农村大多数人不享有。城乡二元结构的概念框架并不十分科学，它掩盖了其他深刻的差距，如行政建制的差距，什么直辖市、副省级市、地级市、县级市、县的区分就意味着国民的“地域宿命”和成长空间的等级身份差别；还有沿海与内地、东部与中西部、中心城市与边缘地区等差别都暗示了国民的“宿命”，都被城乡二元结构这个词简单化了。在简单化的情况下，以市民“天生”的一等公民优越感与农民“天生”的二等公民低落感简单地区分了中国人：市民和农民，哪怕后者是某个市的农民，也只能叫农民，如上海农民。给人们造成的错觉是中国人的精神似乎也可以简单地用市民意识和农民意识来划分，导致（某些）城里人鄙视农民工，而农民工嫉恨城里人；当然也会造成某些北京人、上海人之辈看不起外省人，因为前者认为他们才是真正“城里人”，有一种国际大都市的精神优越感，后者不管怎样都是“乡下人”，哪怕你是长沙人。所以有人指出：“户口不仅是一种身份，更是一种资源享有权的确认”

『叁』 城乡二元经济结构指什么怎么解决

城乡二元经济结构通常是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。

近代以来，中国城乡二元结构的逐步形成不仅有与西方相同的原因，如市场成长、分工深化，更有近代中国特殊的原因。在这些原因的共同作用下，中国城乡二元结构变迁走过了一条特殊道路。

城市内部二元社会分割体现在不同身份的人享受城市公共服务的先后有严重区别；在空间方面，体现在城市中大量“城中村”的出现；在劳动力待遇方面，体现在劳动力市场上的种种分割和歧视；在生活方式方面，流入的外来劳动力（主要是来自农村的劳动力）与城市户籍居民之间存在巨大的生活方式的差异。

(3)城乡公共服务二元结构扩展阅读：

新中国成立后，为了配合优先发展重工业的国家战略，在劳动力流动方面国家制定了严格的户籍制度，将公民分为农村户籍与城市户籍，对人口在城乡间的流动、城市招工范围、农转非的途径等做了极其详细的规定。一方面将农民钉在土地上，强制他们完成为城市工业部门和城市建设提供积累的任务；另一方面将广大农民享受城市较充裕的粮食供给、较高的工资与福利待遇、较完备的公共产品提供的权利剥夺了。

同时，户籍制度还带来了空间、历史差距、二元部门和社会地位四重锁定效应。即使农民再有管理国家的能力，也没有渠道进入公务员行列，更不用说通过自己的努力成为有领导职务的公务员。这样，在很长一段时间内，中国农民为国家工业化战略做出了巨大牺牲与贡献，但却不能享受与他们的贡献相匹配的收入水平和生活水平。而且随着时间的发展，户籍制度不断被完备，不断被强化。

『肆』 如何解决城乡二元结构问题

日前有媒体评论称，新时期实施乡村振兴战略,重要且及时，务农重本,国之大纲。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题,也是党和政府长期高度重视的问题。

要从根本上打破城乡分割的二元体制藩篱,建立健全城乡融合发展的体制机制,实现资源要素双向流动和城乡一体化发展，并在推动建立健全城乡一体的基本公共服务体系、基本要素流通、城乡互补等方面作了部署,将推动我国新型工农城乡关系加快形成。

『伍』 公共服务领域中的"城乡二元模式"实在哪个阶段形成的

（1）“抄社会性公共服务支出为主袭体”的公共服务支出模式 ①从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。
②在长期的趋势中，公共支出结构中经济性支出比重逐渐下降而社会性支出逐渐上升。 （2）“科教优先”的公共服务增长模式
我国要坚持“投资先于消费”的原则，优先发展科技教育等人力资本投资的公共服务。充分发展科技教育公共投入的前提下再依此考虑基本公共卫生、最低生活保障制度等纯消费性的公共服务。

『陆』 城乡二元结构怎么理解

城乡二元经济结构一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。

『柒』 城乡二元结构体制的改善思路

城乡接合部是一个极具中国特色的地域概念，它因中国特色的政治属性——城乡“二元”管理体制而存在，所涉及的问题远比一般的纯城区或纯农区复杂得多。因此，以破解城乡“二元结构”为突破口，深入研究这一地区的“致病”根源，以城乡协调发展的改革思路，探寻解决本地区社会问题的有效途径，不仅有助于提升北京城市的现代化管理水平，而且对未来实现城市化的地区也具有重要的借鉴作用。?
城乡接合部
一个问题久治不愈的“痛感”地带?
（一）北京市城乡接合部区位概念?
北京的城乡接合部有广义和狭义之分：相对于东城、西城、崇文、宣武四个纯城区而言，朝阳、海淀、丰台、石景山四区为广义的城乡接合部地区。但事实上，具有典型城乡人口混居特征的地区是在街道办事处、乡（镇）行政管辖区界限不明的四环路附近的环状地带，即我们重点关注的狭义城乡接合部地区，它是一个随着城市产业和住宅区不断向近郊扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。?
（二）区域社会问题久治不愈，成为社会转型时期各种矛盾冲突的交会地
如果人们驱车沿四环路一带的某些城乡接合部地区转转，不难发现一个与城市高楼大厦和乡村田园风光截然不同的景象：设施简陋、空间狭小、私搭乱建的房屋破坏了原有村镇规划的格局；垃圾渣土随处可见；街巷路面狭窄不平；风天尘土飞扬，雨天泥泞难行，旱厕气味难闻。生活环境的恶化使地区社会治安环境“雪上加霜”：全市33个实行挂牌督战的高发案地区几乎全部集中在城乡接合部地区，吸毒、贩毒、恶性案件屡禁（打）不止；区内的出租房，尤其是非法出租房成为藏污纳垢的场所……难怪有记者用“城市烂边”来形容城乡交界的环形地带。?
作为城区向外扩张的伴生物，城乡接合部问题由来已久，大体要追溯到20世纪70年代中期，只不过当时国家征用农地数量有限，问题发生的地域范围和对社会的影响程度较小而已。改革开放后，北京城市建设速度日新月异，国家在城郊征地数量成倍增长。据统计，截至2002 年底，朝、海、丰、石四区的耕地面积仅存1.28万公顷，与改革开放初期的1978年的5.23万公顷相比，减少了3/4。而政治体制改革落后经济发展速度的局面，使得“二元”社会管理体制根本无法应对这一地区人口快速流动引发的诸多社会问题。经济、社会矛盾的叠加与累积，使许多问题积重难返。城乡接合部已成为政府头疼、百姓不满的“痛感”地带。
“二元社会结构”是障碍
?“二元社会结构”是学术界对中国城乡关系和城乡格局的概括性表述。它指的是在整个社会结构体系中，城市社会为一元、农村社会为另一元的城乡分离状态。“二元社会结构”在发达国家也存在，但范围很小。在发展中国家，“二元社会结构”不仅存在于经济方面，而且也渗透到社会政治、社会生活和思想文化等方面，我国的情况就是如此。?（一）我国“二元社会结构”的表现形式?
我国的“二元社会结构” 包括按照农业和非农业户口分类，实施城乡分治的户籍制度在内的14种具体表现形式，其核心内容是以农业和非农业人口作为身份标记，在公共管理与社会保障方面实行区别对待政策，即非农业人口享有高于农业人口的社会待遇。城乡社会分治的结果，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，而且形成了利益不等条件下的工农两大利益集团。城乡接合部的问题即由此而生。?
（二）城乡“二元”社会管理体制对城乡接合部管理产生的桎梏影响
城乡接合部的区域特征是“三交叉”，即城乡地域交叉、农（民）居（民）生活交叉、街乡行政管理交叉。这种“交叉”，对我国现行基层城乡分治的社会管理模式提出了严峻挑战。 ?
北京市的基层社会管理模式与全国其他地区一样，依据的是1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，这是一种以固定性、限制性和城乡分割为特征，以社会控制性管理为手段，依据户籍归属原则实行的“户籍属地管理”模式。其内涵是：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务于北京非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于北京农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理职能，内容包括：计划生育、劳动就业、低保申领、优抚照顾、医疗卫生、党员和转退人员的管理、社会治安管理，等等。?
现行户籍属地管理模式作为计划经济的产物，所对应的本是相对静止不动的人口状况，当大规模的人口流动打破了这种平衡状态之后，接踵而至的便是旧体制与新情况之间摩擦产生的管理冲撞，它突出表现在三个方面：?
1?城乡管理区域交叉、职责不明，行政管理难以到位?
改革开放前的北京市，除了4个中心城区外，朝、海、丰、石4个近郊区的版图上城乡管界清晰，即按照区划设定，城乡行政管片很少交叉或重合。但改革开放以来，随着城区的不断外展，国家星罗棋布般的非连片建设征地，使得城乡地域界限逐渐变得十分模糊。乡界被多个因非农业人口增加而新建的街道办事处分解得支离破碎，街道办事处管界内有多个派出所或 乡镇越过几个街道去管理“飞地”上的农民的情况屡见不鲜。街乡之间行政管理区域的界线不清以及治安管界与街乡行政管界的交叉重合，给街乡行政管理工作造成很多困难，相互扯皮、相互推诿、相互争利的现象时有发生，重复管理和无人管理现象并存。于是，在一些街道、乡镇和单位“三不管”地区，市容环境卫生差、违章建筑多、垃圾渣土成堆、刑事案件 发案率高，成为久治不愈的“老大难”问题，而北京户籍人口和外来流动人口混居产生的社会摩擦与冲突也在日趋增多。?
2?对外来流动人口管理，因体制不顺，定位不准，结果事倍功半?
城乡接合部外来流动人口规模大、密度高、管理虚位，一直是困扰各级政府的一大难题。出于现阶段北京人口规模压力过大的考虑，借助现有户籍属地管理政策的保护，政府长期将外来流动人口的管理定位在控制性、防范性管理上，以治安管理和整治打击为工作重点，将外来人口管理办公室设在公安局就是这一思想的体现。由于未将外来流动人口纳入常住人口的管理范畴，其管理组织作为“常设临时机构”，始终游离于现有城市管理体系之外，独立运作。一方面，受职业局限和协调工作方式影响，外来人口管理办公室的工作更多地表现为职能局办的独立运作，工作效率减半；另一方面，经费短缺，人员不足，使得管理者们深感力不从心。其结果，城乡接合部的外来流动人口总量并未因严格的行政控制而减少，而防范性管理或侵权行为得不到及时纠正，又使外来流动人口对社会产生抵触情绪，甚至抵抗行动，反而增加了政府的管理难度。?
3?村委会组织处于离散状态，农村基层社会管理薄弱?
村民委员会作为农村基层社会组织是我国政治体制的重要组成部分，在组织村民开展自我管理、自我教育、自我服务过程中发挥着重要的核心作用。但随着城乡接合部耕地面积的日益缩减以及行政村内农转非人口的与日俱增，等待撤村民委员会、建居民委员会的现有村民委员会早已人心涣散。一方面，许多行政村的村委会委员大多是已经身份转变的农转非人员，他们本身已经不再热心村内的公共事务；另一方面，撤村意味着他们将面临新的职业选择（在北京的城乡接合部，村委会委员是一种职业，其收入水平一般高于普通村民3—5倍），心猿意马已使他们很难集中精力从事村委会工作。此外，一些行政村因集体资产处置上的利益失衡，干群之间冲突不断，也使村委会的威信扫地。于是，农村社会组织涣散与政府行政管理缺位的叠加，使得城乡接合部部分地区的社会问题日趋加重。?
“病因”剖析?
既然城乡接合部问题的症结在于“二元社会结构”，那么，通过人口的农转非途径，将乡镇政府转制为街道办事处，撤销村委会建制，组建新的居委会，将农村管理体制转变为城市管理体制，问题不就迎刃而解了吗？显然，问题没有那样简单。?
1?农村城市化政策不配套，使街乡、村居体制转换进程迟缓?
众所周知，农村基层管理体制与城市基层管理体制的本质区别在于前者具有经济管理职能，而后者没有。由于农村基层社会是生产与生活的统一体，因此，乡村组织除了做好辖区范围的社会管理与公共服务工作之外，还承担着组织地区财政收入，管理区域经济组织的职能，且前者围绕后者开展工作，是一种典型的行政、社会、经济“三位一体”的管理模式。而城市基层社会，在经过“政企、政社、政事”三分离的管理体制改革之后，自20世纪末期起，街道办事处和社区居委会不再从事经营活动，工作重心已经转移到城市公共管理和社区服务上来，是一种政企、社企分离的工作思路。因此，街乡、村居体制转换的前提是清产核资，做好农村集体资产的处置，实现政企、社企分离，而这项工作进展并不顺利。?
从理论上讲，农村管理体制是与农业生产活动相对应的管理模式，而城乡接合部地区的许多村、队，甚至乡，多年前就不再从事农业生产经营活动，早已具备了撤乡政府，建街道办事处；撤村委会，建居委会的条件，但或因政策原因，对历史遗留的，撤村、撤队时上缴的固定资产，尚未找到一个令人满意的处置方案；或因没有政策依据，农村集体资产中数额巨大的账外资产无法进入评估，可能使资产处置的效果大打折扣；当然，也不排除一些乡、村集体资产经营者出于个人利益考虑，人为拖延资产处置时间……总之，种种因素导致了这些等待转制的农村基层组织关于集体资产处置的方案久议未决。?
问题还不止于此，以往对农转非人员在就业和社会保障政策方面的制度缺陷，不仅使已经农转非的人员，在遇到自身无法解决的生产和生活困难时，以不断到市、区甚至中央上访、告状的方式，要求对原有集体资产享有分配权的事件屡屡发生，严重影响着社会稳定，而且给下一步农转非工作造成很大的负面影响：许多农民明确表示不愿意农转非，担心个人的生活水平会因为农转居而下降，而这种担心已为先行者所证实。农转居前，这一地区的农民收入水平普遍较高，除了在乡镇企业工作的工资性收入外，还有一定的家庭经营性收入，有些乡村的农民年收入甚至超出了城镇职工。而农转居后，且不说再就业风险导致的工资性收入下降，仅从生活消费结构变化看，新增的消费支出就足以使他们的实际生活水平下降一个台阶，这些支出包括水电费支出（京郊许多条件好的村队，免费为村民提供生活用水、用电），旧村改造后的购房支出、附加支出或补充性支出（如物业管理费和取暖费等），等等，而这些消费性支出的增加，并不能明显改善他们现有的生活条件。于是，在外来流动人口的聚集地，越来越多的农民选择私搭乱建、出租违章房屋方式作为弥补城市化造成的利益损失。虽然这种结果客观上导致了住地生活环境的恶化和治安秩序的混乱，但其动机却是无可非议的 。?
由于农村集体资产处置、农转非人员再就业和社会保障方面的制度缺陷所造成的种种问题始终得不到根本解决，没有耕地甚至没有农民的乡、村不得不保留原有的行政建制以解决遗留问题，从而影响了街乡体制转换的进程，朝阳区大屯、太阳宫等5个具有街乡双重管理职能的地区办事处，10年不能撤乡、建街就是例证。?
2?城乡“二元”财政体制下，街居、乡村行政组织都无法接受额外增加公共管理支出的制度安排?
我国公共管理资金安排一直实行的是与城乡“二元社会结构”相配套的“双轨制”。就基层财政体制而言，城乡公共管理经费来源于不同渠道：街道办事处、社区居民委员会用于公共管理的所有开支都有公共财政做后盾，公共物品支付实行专款专用；乡镇政府、村民委员会的公共管理费用除了乡村企业上缴税收的部分返还之外，主要取自农民本身，大部分属于他们剩余劳动的积累。据调查，北京城乡接合部地区一个乡的财政年度支出大约有2/3出自于乡村集体经济组织，但这部分公共管理，尤其是公共设施建设支出并非完全用于服务当地村民，居住在此地的城市搬迁居民和外来流动人口也同时享用。按照我国财政制度规定，城市化管理所需资金理应由政府公共财政根据预算给予拨付。对于这些公共管理费用“自给”，但要按照城市标准进行管理的乡村，公共服务支出的“外溢”化，无疑等同于对农村集体资产的剥夺。此外，城乡行政管理机构的设置、编制及经费不是以居住人口的多少而定，而是以其辖区的户籍登记户数、人数的比例安排确定的。因此，在城乡分治的“二元管理”框架 下，无论是由街居、还是乡村组织来承担城乡接合部农民与居民、北京户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要额外支付管理成本，而这正是在地域界限不清、权利义务不等情况下，街乡行政组织相互推诿管理责任的真实原因。?
3?城市规模控制与对流动人口实施人性化管理成为一对难以化解的矛盾
城乡接合部是北京市外来流动人口的集聚地是一个不争的事实。2000年“五普”统计数据表明，占全市外来流动人口总量62.4%的153.8万非北京户籍人口居住在朝阳、海淀、丰台和石景山4区，占辖区638.9万常住人口的24.1%，而这个群体通常被认为是“城市烂边”的制造者。我们暂且不论他们究竟应对城乡接合部问题的产生负有多少责任，而关心是什么原因使得他们背负这样的“罪名”！谁都承认，外来流动人口在北京的城市建设中是一支不可或缺的力量，但同时也是北京城市的弱势群体。客观评价，他们在城乡接合部的生存环境令人同情，其所作所为也有许多不得而为之的理由。倘若我们的政府和市民多一份对他们的人文关怀和实质性帮助，相信绝大多数的外来流动人口不会故意去破坏美好的城市环境。但令政府为难的是：北京城市人口规模已经超出了现有水资源的承载能力，在北京户籍仍呈刚性管理的状态下，人口控制的对象只能是外来流动人口。在现有政策环境下，外来流动人口每年还呈数十万的极数增长，如果强化服务意识，人口规模的增速将使政府苦不堪言。于是，两难境地导致的决策举棋不定，治标不治本的管理方式，是城乡接合部社会环境治理难见成效的重要原因。?
正是中国“二元社会结构”的通病与北京人口规模限制因素的特性交织在一起，构成了北京市城乡接合部问题久治不愈的难局。?

『捌』 什么叫城乡二元结构

什么叫城乡二元结构？不说大家也清楚。这是我国在社会结构上实行城市/乡村二元分割的概括表达。又可称为城乡差别/二元社会结构。“二元社会结构包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保障、婚姻、征兵等10余种制度，成为判断农民与市民阶层的依据。”（据2004年2月26日《法制日报》刘宁：《我国城乡二元结构存在的主要问题及立法建议》）大家知道，改革开放后有的差距就明显缩小，如粮食、副食品供应纳入市场调节，其城乡鸿沟并不大。但局部鸿沟的弥合并不等于总体鸿沟的消失。以户籍属地为先决条件的城乡二元结构不但没有消失，局部的差距甚至制度化了。如征兵，城市兵可以安排就业，农村兵几乎很少安排；如社会保障，城市阶层大多数可以享有，但农村大多数人不享有。城乡二元结构的概念框架并不十分科学，它掩盖了其他深刻的差距，如行政建制的差距，什么直辖市、副省级市、地级市、县级市、县的区分就意味着国民的“地域宿命”和成长空间的等级身份差别；还有沿海与内地、东部与中西部、中心城市与边缘地区等差别都暗示了国民的“宿命”，都被城乡二元结构这个词简单化了。在简单化的情况下，以市民“天生”的一等公民优越感与农民“天生”的二等公民低落感简单地区分了中国人：市民和农民，哪怕后者是某个市的农民，也只能叫农民，如上海农民。给人们造成的错觉是中国人的精神似乎也可以简单地用市民意识和农民意识来划分，导致（某些）城里人鄙视农民工，而农民工嫉恨城里人；当然也会造成某些北京人、上海人之辈看不起外省人，因为前者认为他们才是真正“城里人”，有一种国际大都市的精神优越感，后者不管怎样都是“乡下人”，哪怕你是长沙人。所以有人指出：“户口不仅是一种身份，更是一种资源享有权的确认”（2003年6月25日《中国农村研究网》王建康：《打破城乡二元结构 给农民以国民待遇》）。

『玖』 什么是“城乡二元结构”

城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。