公共服务的发展

1. 什么叫公共服务啊

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。

公共服务可以根据其内容和形式分为维护性公共服务，经济型公共服务，社会性公共服务。
基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。
经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。
公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。
社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。
社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

2. 公共服务包括哪些

目前，公共服务这一措词已被相当广泛地使用，但是，对什么是公共服务，却有不同的见解，在很多情况下是含糊不清的，而概念上的混乱又助长了实践中的混乱。
公共服务与公共管理
所有涉及到国家管理的行为与活动都在公共管理的涵盖之内。公共服务管理属于公共管理的组成部分。但公共服务管理与公共行政管理是不同的，是两种不同性质与形式的公共管理。例如，对公办教育或公立学校的管理属于公共服务管理，但政府对教育的执法与行政管理则属于公共行政管理。
公共服务与经济调节、市场监管、社会管理
这四项职能都是国家应承担的，都属于由公职人员所从事的工作。在广义上，可以将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共服务。当国家是建立在普遍的公民主权基础之上的时候，国家具有公共性质，国家存在的目的和职能，就是为全体公民的利益和需求服务。在这个意义上，由国家的公共性质所决定，国家体系中的所有机构，如立法机构、行政机构和司法机构等都是提供公共服务的机构，在这些机构中任职的人们的工作都是在提供公共服务。在中国，这意味着在人大、法院、国务院以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务。但是，对公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义，即提供公共服务是国家的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府或国家的其他职能相区分。也就是说，公共服务只是同经济调控、市场监管、社会管理相并列的国家的又一项职能。
狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。笔者的研究所采用的公共服务的概念是狭义的，即能够满足公民直接需求的由国家介入的服务活动，如教育、医疗保健、社会保障以及生态环境保护等。
公共服务的类别
公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

3. 公共服务国内外理论概述

行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”(the New Public Management)，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论(the New Public Service)，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在: (1) 新公共服务呼吁维护公共利益，“ 当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。（2） 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3） 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。
尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。
二、新公共服务理论的困惑
公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。
第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：
1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。
2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。
3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。
所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。
第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：
1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。
2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位，那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上，我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。
第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。
第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，
那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。
三、结论
公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务?归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。

4. 公共服务理论

公共服务的理念起源于19世纪后半叶资本主义社会的阶级冲突与斗争，最早提出公共服务的是19世纪后半期德国社会政策学派的代表人物瓦格纳（AdolfWagner）。1912年法国公法学家莱昂·狄骥明确界定了公共服务的实施主体是“那些事实上掌握着权力的人”。19世纪末期英国改良主义经济学家霍布森提出了“最大社会福利”思想，界定了公共服务的价值目标，他认为国家必须干预经济生活，以便把个人利益与社会利益调和起来，使“最大多数人的最大幸福”得以实现。

21世纪初期，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。这一理论包括了六个方面的基本内涵：一是政府的职能服务；二是追求的目标是公共利益而不是副产品；三是行政作为在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；四是服务于公民，而不是服务于顾客；五是强调责任政府，责任并不简单；六是重视人，而不只重视生产率。

公共服务属于公共产品的范畴。按照公共产品的概念，公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，是以一定的信息、技术或文化等形式表现出来的一种公共产品。公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织（即企业）从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。

5. 加强政府公共服务职能的积极意义是什么

1、有利于健全公共服务供给的体制机制：当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。

2、有利于公众参与公共服务的管理与监督：随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。

3、有利于提高公共资源整体配置效率：政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为18.5%，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，我国属于“大政府”国家。

4、有利于提高政府管理能力和国际竞争力：在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。

(5)公共服务的发展扩展阅读

中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展。

所谓广泛性。是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。

6. 公共服务与社会化服务

（一）公共服务及供给

1.公共服务及分类

建立与社会主义市场经济相适应的、能够促成社会经济协调发展的公共服务体制，构建公共服务型政府、更好地提供公共服务，是我国改革与发展进程在当前阶段的迫切要求。在我国，公共服务有三种含义：一是国家是公共服务型国家，所以其所作所为都是提供公共服务；二是政府是公共服务型政府，所以其所作所为都是提供公共服务；三是公共服务是政府的主要职能之一，有其具体的内容和形式。

根据公共服务的方式，公共服务可分为一般公共服务与具体公共服务。如果国家的性质与职能是为全体公民及其共同利益服务，政府是公共服务型政府，那么所有的国家公职人员和政府工作人员，不论其所从事工作的内容和形式如何，都是在提供公共服务，所有使用了国家公共权力和国家公共资源的社会过程都属于公共服务。这就是一般意义上的公共服务。具体的公共服务则是依其内容和形式而定的。具体公共服务分为直接公共服务和间接公共服务。间接公共服务是指为满足公民及其被监护人（如未成年子女）生存、发展、生活以及从事生产活动和社会活动的某种间接需求而不是直接需求、使用了国家权力和国有资源的社会活动过程，如经济调控、市场监管、社会管理。直接公共服务则是为满足公民生存、发展、生活以及从事经济活动和社会活动的某种直接需求的、有国家权力、政府行为和国有资源介入的社会生产过程，是市场经济条件下政府的主要职能之一。当谈到政府职能转变和政府主要任务之一是保证公共服务的提供的时候，就是指的这种直接公共服务。

根据公共服务的内容，公共服务可分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和公共安全服务。基础性公共服务是指那些公民及其组织从事经济和社会活动、或者生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的、有某种政府行为介入的基础性服务，如供水、供电、供气，交通与通讯基础设施，邮电与气象等；经济性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民及其组织即企业从事经济或生产活动所提供的服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等；社会性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的生活、发展与娱乐等社会性直接需求提供的服务，如公办教育、公办医疗、公办福利以及环境保护等；公共安全服务是指通过某种政府行为的介入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等的服务。

2.公共服务对象

公共服务的对象是公民及其组织。公民的各种直接需求，在很多情况下是通过组织的方式表达出来的。公民的经济组织和社会组织分别表达了公民的经济需求和社会需求。公民的经济组织即各种形式营利性的企业，公民的社会组织即各种非营利性的非政府组织，这两种组织形式构成了民间的组织。政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动，即为公共服务。如果某政府机构是在为政府本身的需要而工作，其服务对象是政府机关和政府工作人员，那么就不属于公共服务。

公共服务满足的是公民及其组织的基本的直接需求。在一个社会中，公民及其组织对服务的需求可以是无限的，但却并不能要求由公共服务去满足所有需求。公共服务只需保障公民及其组织的基本的直接需求，而其他部分的直接需求则由民间服务供给机制去决定。譬如，公共服务应该对每一个公民及其被监护人保证基础教育的供给和基本社会保障的供给，在此之外的教育和社会保障可以由民间服务供给机制决定。也就是说，保障社会弱势群体或者穷人的基本生存和发展权利是公共服务的目标，富人则可以通过民间供给机制去满足其更多的或更高的需求。在一个社会中，公民及其组织的基本的直接需求、公共服务水平和优先事项安排是由该社会的发展水平、文化传统、价值取向、社会经济体制以及发展战略等多方面的因素决定的。

3.公共服务的实现形式

提供公共服务是政府的责任，必须有政府介入，但却并不一定须由政府直接提供。公共服务的实现形式与手段是多样的，其所依托的组织机构也是多种形式的。譬如，提供公共服务的机构可以是公共行政机构，即正式的政府机构，可以是专门的公共服务机构，如公立学校和公立医院等；也可以是具有公共性的民间服务组织。所谓公共性的民间组织，是指私人企业和各种形式的社会组织，如非营利公共服务组织和社区组织等。私人企业和社会组织的共同特性是非政府，它们都不属于公共组织。但是，如果有了政府行为的某种介入，如政府通过特许经营、合同承包、无偿资助或者优惠贷款、共同投资等方式介入了民间组织的活动，那么这些私人和社会组织在保持其民间性质的同时还具有一定的公共性，成为贯彻国家意志、提供公共服务的组织工具。在实现公共服务的整个过程中，政府必须承担最终责任，保障公共服务的提供和绩效，但提供公共服务的方式，却可以根据情况灵活选择和组合。

（二）公共服务社会化的现实条件

在世界各国的公共服务改革过程中，公共服务社会化是一个较有共性的发展趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利公共服务组织和社会公众参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导，各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。公共服务社会化的内涵主要有：在政府与社会关系的认识上，政府不再作为唯一的公共服务的提供者，而更多地转为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来：在政府与公民关系的认识上，公民作为政府行政行为的相对方，享有参与权和发言权。政府行政的效果取决于行政主体与行政相对人的关系，有赖于行政相对人的合作与支持。政府和公民之间不仅是管理与被管理的关系，同时还是服务与被服务的关系，服务与被监督的关系。

改革开放以来，我国各级政府在公共服务社会化方面进行了多样化尝试，并在局部取得了一定的成果。当前推动公共服务社会化的有利条件有以下几点。

1.随着经济体制转轨社会自我管理的能力增强，“第三部门”日渐壮大成熟，为公共管理社会化奠定了一定的社会条件

政府和社会组织体系之间开始建立新型的伙伴关系，为非政府组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了空间。行政手段在弱化，社会渐渐从行政的一元化中分离出来，各种社会中介组织进一步发育、发展，它们正在逐渐成为民间社会自我调节的重要力量。社会关系分化速度加快，各种新的利益群体重新组合、构造，正寻找新的利益表达途径。广泛的社会参与要求已经动摇了 “单位”和 “部门”在某些领域中的特权。

2.政治体制改革为公共服务社会化创造了体制条件

通过改革，政府逐渐转变了管理方式，管理的触角正从微观管理领域收回而转向宏观管理领域，变直接管理为间接管理、变单一管理为多元管理、变过程管理为目标管理。政府管理方式的转变使得公共服务社会化在管理制度层面上成为可能。

3.行政文化环境的演变为公共服务社会化提供了文化支持

改革开放以来，我国的行政文化环境发生了巨大的变化，我国传统文化、西方文化精华与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导的社会主义新文化不断整合、相互渗透，对公共行政系统的价值观念、行为规范、社会心理等产生了深远的影响，民主、公平、效率、科学的发展观、正确的政绩观已成为行政文化的主流。

7. 什么是公共服务

在中国，这是创造性的新事业，也是中国所面对的重大挑战，从而也就存在着许多未知的和不确定的东西。因此，很有必要明确弄清关于公共服务的含义。公共服务可以有三种含义公共服务的第一种含义：国家是公共服务型国家，所以其所作所为都是提供公共服务。关于国家，有很多定义。在每一个社会中，都存在着社会整体的权力，它是垄断的和最有权威的，并以强制性力量为依托。在现代社会中，这种社会整体的权力，是由决策或立法、审判或司法、以及行政执行机构构成的权力体系。本文中所谓的国家，即是指这一社会整体的权力体系。当国家是由全体社会成员共同所有的时候，国家具有公共性质，国家存在的目的和职能，就是为全体公民的利益和需求服务。在这个意义上，由国家的公共性质所决定，国家体系中的所有机构，如立法机构、行政机构和司法机构等都是提供公共服务的机构，在这些机构中任职的人们的工作都是在提供公共服务。在中国，这意味着在人大、法院、国务院以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务，上述机构也都是或者都应是公共服务机构。公共服务的第二种含义：政府是公共服务型政府，所以其所作所为都是提供公共服务。本文中所谓的政府，是指国家的执行机构。虽然有人将国家称作广义的政府，但从逻辑关系和实际运用的角度看，将国家的行政机构或者国家意志的执行机构视为政府将更明确和易于理解。国家是一种社会权力体系，而政府则是一种组织机构；国家确定权力运作的方向和重大决策，政府则负责实施贯彻。政府是国家体系中的一个组成部分，国家的性质决定着政府的性质。当国家权力体系具有公共性质的时候，作为国家主要执行机构的政府应该成为公共服务型政府，通过贯彻国家意志、执行公共职能、提供公共服务。在这个意义上，各种形式的政府部门和机构都是公共服务机构，政府的各项职能都具有公共服务的性质，政府的工作人员也都是在从事公共服务。公共服务的第三种含义：即公共服务是政府的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府的其他职能相区分。在这个意义上，即使在公共服务型国家和公共服务型政府的条件下，国家公职人员和政府工作人员所从事的并不都是公共服务，他们中只有部分人才从事公共服务活动。近年来，在政府职能转变的改革中，通常提到“中国政府的职能应转变到经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。”在这里，公共服务是同其他三项政府职能相并列以示区别的。公共服务：具体、直接、公共性具体的直接的公共服务，是能使公民（包括其被监护人如未成年的子女）及其组织的某种直接需求得到满足的同时在某种程度上使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等虽也是公民活动所需的，但那都是间接的，不是满足公民特定的直接需求的。能够满足公民直接需求的，除衣食住行外，有教育、医疗保健、社会关照以及环境等。公共服务是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。公民及其组织的各种直接需求，需要通过各种形式的社会生产过程予以满足。在这些社会生产过程中，通过资源的配置和组合而达到产出。这些社会生产过程就是提供服务的过程（这里所指的服务同产出是否实物形式无关）。在一个社会中，由公民及其组织产生对服务的总需求。这个社会的总服务供给是由民间服务和公共服务两部分构成的。公共服务只是社会总服务中与民间服务相对的一个部分。如果一个社会生产过程没有使用公共权力或公共资源，那么就是纯粹民间行为，属于民间服务而不是公共服务。政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程中有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务。譬如，不仅政府和公立机构提供的教育是公共服务，民间教育机构如果有政府特许或者使用了公共资源，那么也是在提供公共服务。公共服务一定是公民所需的，能够使公民的某种直接需求得到满足的，使公民受益的和得到享受的。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。公共服务的对象是公民及其组织。公民的各种直接需求，在很多情况下是通过组织起来的方式表达出来的。公民的经济组织和社会组织分别表达了公民的经济需求和社会需求。公民的经济组织即各种形式营利性的企业，公民的社会组织即各种非营利性的非政府组织，这两种组织形式构成了民间的组织。在中国，目前分别被称作民营企业和民间组织。政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动，即为公共服务。如果某政府机构是在为政府本身的需要而工作，其服务对象是政府机关和政府工作人员，那么就不属于公共服务。公共服务满足的是公民及其组织的基本的直接需求。在一个社会中，公民及其组织对服务的需求可以是无限的，但却并不能要求由公共服务去满足所有那些需求。公共服务只须保障公民及其组织的基本的直接需求的满足，而其它部分的直接需求则由民间服务供给机制去决定。譬如，公共服务应该对每一个公民及其被监护人保证基础教育的供给和基本社会保障的供给，在此之外的教育和社会保障可以留由民间服务供给机制决定。也就是说，保障社会弱势群体或者穷人的基本生存和发展权利是公共服务的目标，富人则可以通过民间供给机制去满足其更多的或更高的需求。在一个社会中，公民及其组织的基本的直接需求、公共服务水平和优先事项安排是由该社会的发展水平、文化传统、价值取向、社会经济体制以及发展战略等多方面的因素决定的。公共服务的种类可以根据其内容和形式分为：基础性公共服务；经济性公共服务；社会性公共服务；公共安全服务。基础性公共服务是指那些公民及其组织从事经济和社会活动、或者生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的、有某种政府行为介入的基础性服务，如供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象等。经济性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民及其组织即企业从事经济或生产活动所提供的服务，如科技推广、咨询服务、以及政策性信贷等。 社会性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的生活、发展与娱乐等社会性直接需求提供的服务，如公办教育、公办医疗、公办福利以及环境保护等。公共安全服务是指通过某种政府行为的介入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等的服务。公共服务的实现形式提供公共服务是政府的责任，必须有政府介入，但却并不一定须由政府直接提供。公共服务的实现形式与手段是多样的，其所依托的组织机构也是多种形式的。譬如，提供公共服务的机构可以是公共行政机构，即正式的政府机构，可以是专门的公共服务机构，如公立学校和公立医院等，在中国称作事业单位；也可以是具有公共性的民间服务组织。 所谓公共性的民间组织，是指私人企业和各种形式的社会组织，如非营利组织和社区组织等。私人企业和社会组织的共同特性是非政府，它们都不属于公共组织。但是，如果有了政府行为的某种介入，如政府通过特许经营、合同承包、无偿资助或者优惠贷款、共同投资等方式介入了民间组织的活动，那么这些私人和社会组织在保持其民间性质的同时还具有了一定的公共性，成为贯彻国家意志、提供公共服务的组织工具。在实现公共服务的整个过程中，政府必须承担最终责任，保障公共服务的提供和绩效，但提供公共服务的方式，却可以根据情况灵活选择和组合。公共服务不同于公共行政公共服务不同于公共行政，但却属于公共管理。公共服务是有政府行为介入的一种服务机制，而公共行政则是以政府为主体的一种权力机制。公共服务可以使公民的某种直接需求得到满足，如教育和医疗保健。公共行政则是规范公民开展社会活动的行为以及公民的其他间接需求。公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择，公共行政则要求公民必须接受。公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的，公共行政则是自上而下的等级式的。公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门的公共行政机构。公共管理则涵盖公共服务和公共行政，包括公共行政管理和公共服务管理。通过上面的分析，可以概括：公共服务可分为一般公共服务与具体公共服务。如果国家的性质与职能是为全体公民及其共同利益服务，政府是公共服务型政府，那么所有的国家公职人员和政府工作人员，不论其所从事工作的内容和形式如何，都是在提供公共服务，所有使用了国家公共权力和国家公共资源的社会过程都属于公共服务。这就是一般意义上的公共服务。具体的公共服务则是依其内容和形式而定的。具体公共服务分为直接公共服务和间接公共服务。间接公共服务是指为满足公民及其被监护人（如未成年子女）生存、发展、生活以及从事生产活动和社会活动的某种间接需求而不是直接需求、使用了国家权力和国有资源的社会活动过程，如经济调控、市场监管、社会管理。直接公共服务则是为满足公民生存、发展、生活以及从事经济活动和社会活动的某种直接需求的、有国家权力、政府行为和国有资源介入的社会生产过程，是市场经济条件下政府的主要职能之一。

8. 公共服务是如何促进社会经济发展的

公共服务均等化是以人为本理念的具体体现。一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家基本公共服务的权利。

公共服务均等化能够促进社会公正，维护社会稳定和国家统一，具有明显的政治意义。任何社会都有不同程度的不平等，但是，如果不公平超过一定限度，就会带来
社会政治风险。由市场决定的个人分配不公平是如此，由政府提供的公共物品分配不均等也是如此。公共服务水平差异过大，对于财力薄弱的地区来说，可能将这种
差异归结为中央政府的政策歧视，至少是政策调节不力或存有偏差。在地方政府的公共服务能力与经济发展水平紧密相关的财政管理体制下，经济发展水平的差异就
同于公共服务水平的差异。而中国地区经济发展除了历史遗留的不平衡，自改革开革开放以来，实行“让一部分人先富起来”的区域发展战略，加上独特的地理区位
优势，沿海地区社会经济高速发展。在此背景下，实施一套公共服务与经济发展水平关联的制度，忽视对地区间公共服务水平差异进行必要的调节，必然会招致欠发
达地区的抱怨。国际经验表明，一旦落后地区长期得不到中央政府强有力的财政援助，难以改善经济与公共服务状况，会使得这些地区产生离心倾向。因此，中央政
俯通过财政援助推进地区间公共服务的均等化，有利于增强中央政府的凝聚力与控制力。

公共服务均等化还具有突出的经济意义。根据边际效用递减规律，向财政资源不足地区转移财力，增加公共物品供给，所产生的效用要大于投向财力充裕地区。这是
因为，对于发达地区来说，在一定生产力条件下，财政资源过多，往往可能投向非政府职能范围的竞争性领域，或者导致辞资源浪费等管理松弛的现象；而对于财力
薄弱地区，转入财政资源会增加整个社会的福利。从长期来看，按照公共物品投资增加一促进经济增长一改善公共服务能力的逻辑推演，通过提高即期财力薄弱地区
的公共物品供应能力也会减轻发达地区的远期负担。此外，均等化也有助于促进统一市场形成，使生产要素能够在利益的引导下按照市场规则在地区间合理流动，达
到优化资源配置的目的，促进经济与社会持续健康发展。

当前，我国人均GKP已经突破1000美元大关，发展步人一个人关键的时期。国际经验表明，定时期既是“黄金机遇期”，又是“矛盾凸显期限”，是走向富强
文明或贫困动荡的分水岭。这就要求我们把握机遇加快发展的同时，重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素，促进人与自然、社会经济的协调发展，加快社会
主义和谐社会的建设进程。公共服务均等化本身就是缓解因发展不平衡所引发的地区间矛盾、实现地区间和谐均衡发展的重要途经；更为重要的是，均等化体现的是
一种公平正义的发展理念，与社会主义的本质规定及和谐社会的发展目标完全一致。

9. 什么叫公共服务

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。

公共服务可以根据其内容和形式分为维护性公共服务，经济型公共服务，社会性公共服务。

基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。

经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。

公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。

社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。

社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。