A. 公共服务理论
公共服务的理念起源于19世纪后半叶资本主义社会的阶级冲突与斗争，最早提出公共服务的是19世纪后半期德国社会政策学派的代表人物瓦格纳（AdolfWagner）。1912年法国公法学家莱昂·狄骥明确界定了公共服务的实施主体是“那些事实上掌握着权力的人”。19世纪末期英国改良主义经济学家霍布森提出了“最大社会福利”思想，界定了公共服务的价值目标，他认为国家必须干预经济生活，以便把个人利益与社会利益调和起来，使“最大多数人的最大幸福”得以实现。
21世纪初期，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。这一理论包括了六个方面的基本内涵：一是政府的职能服务；二是追求的目标是公共利益而不是副产品；三是行政作为在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；四是服务于公民，而不是服务于顾客；五是强调责任政府，责任并不简单；六是重视人，而不只重视生产率。
公共服务属于公共产品的范畴。按照公共产品的概念，公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，是以一定的信息、技术或文化等形式表现出来的一种公共产品。公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织（即企业）从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。
B. 政府，是服务还是掌舵——论登哈特新公共服务理论
它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论。新公共服务理论对我国政府职能的转变和改进以及对公民社会的建设具有重要的影响。针对新公共管理理论和新公共服务理论，能否提出一种新的多元的公共行政观，值得我们思考和探索。关键词：新公共管理 新公共服务 公民权 公共利益 公民社会作者简介：陆晓锋，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理系，06级本科。 一、导言 “人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。 江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7] 在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。 我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。 国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。二、新公共服务理论产生的背景 登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。 作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。三、新公共服务理论的来源和内涵 “任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23] 还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25] 总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。 所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]7.重视人,而不只是重视生产率。[32]
C. 论述题如何理解登哈特提出的新公共服务型政府
登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判版的基础上权提出和建立的，它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是紧密结合在一起的。但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，并不是全盘否定，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。
D. 登哈特的新公共服务理论中政府的职能是什么
登哈特的新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点：
政府的职能版是服务，而不是掌舵；权
公共利益是目标而非副产品；
在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；
为公民服务，而不是为顾客服务；
责任并不简单；
重视人，而不只是重视生产率；
公民权和公共服务比企业家精神更重要。
E. 试论公共管理理论流派综述及启示
摘要： 公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局，这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程，明晰了公共管理理论的内在逻辑，以期为今后的研究提供参考与借鉴。
关键词： 公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
一公共管理原则导向的流派
White1926的《公共行政学导论》和Willoughby1927的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber1978的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick1937等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor1911在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联络。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
二公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus1950在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett1937最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon1988把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
三公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、资讯理论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联络、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和 *** 机构发展转变为注重公共利益，即 *** 与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力， *** 被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究物件，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变数之间存在非线性关系。一个变数的细微变化可能引起其他变数的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变数都可能对其他变数产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变数间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态型别的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
四公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo1971在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是 *** 管理中的连续或交融过程，开始重视 *** 管理中的政策问题研究;第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的 *** 再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
五公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程式与层级节制;彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于 *** 设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任 *** 治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与 *** 双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
一政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
二公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
三效率与公平
效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性;公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与 *** 的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展;而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。
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F. 有关西方行政学正统时期的侧重点问题
照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度。韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，把权威与组织性质相结合，把行政管理与效率问题紧密结合在一起，强调在知识和技能的基础上的管理。韦伯理论的这些基本理念为管理途径在组织层面上提供了理论上的支持。随着社会历史条件的变化和理论的推进，管理主义视角又发展出两种派别：传统管理途径和新公共管理途径。
1、传统管理途径。采用制度和法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为一般性标准管理主义的运用。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。企业化公共行政的主张，逐渐发展出一套公共服务如何运作的正统或古典的观点。依此观点，管理者，而非政客，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门“至高的善”或“行政价值链条中的原点”。传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
2、公共管理途径。其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程。新公共管理理论对管理持有的理念是管理的自由化和市场化。
按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，新公共管理大量的依靠市场机制去引导公共项目。新公共管理的这些理念，在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓—一企业家政府理论。企业家政府理论基本内核的十条政府体制改革原则，不但包含了具体操作层面的新的政府管理运作方法，而且在本质上蕴含了一套新的价值观，这种价值观主要取自市场经济和企业管理的理念。新公共管理途径的偏重于成本——效益、顾客的回应性。
(三)公共行政在管理基础上的完政回归
笔者认为，当代公共行政在新公共管理理论的影响下，在实践层面过于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同时也由于行政权的膨胀而面临着宪法的危机，此时急需对原有理论范式的调整。在理论层面公共行政在分别经历了以宪政和管理为主的途径后，在当代公共行政研究的范式更多地是这两种范式的结合，即无论是登哈特的新公共服务理论还是奥斯特罗姆的民主制行政模式都是在原有基础理论上(新公共服务理论是在新公共管理基础上，民主制行政是在官僚制基础上)对自由、公正、平等、公民权等基本民主的民主价值理念的回归。
1、罗伯特·登哈特的新公共服务理论。新公共服务理论是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务的主要观点：(1)政府的职能是服务。而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论观点的核心要素：民主、公民、公民权、公共利益、服务。从原有的那些经济理论和自我利益为主导的模式转换到以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。新公共服务理论以重视民主、公民权和为公共利益服务为理论框架，不只是最新的管理时尚或者管理技巧。它是对价值观的根本改造。新公共服务理论主张以义务和责任，这些公民美德为基础，避免人性的自私自利的产生，运用参与和包容的方法建立公民意识、责任意识和信任，塑造出积极的公民意识和良好的公共服务精神。构建以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
新公共服务理论是对传统公共行政理论和新公共理论基础上的一种扬弃，在某种程度上讲，可以将其视为对传统的政治与行政问题上的回归。新公共服务理论的基本主张一方面关注政治所关注的基本价值如民主、平等、公民权等问题，另一方面也关注行政的操作层面与理论层面。即在重视前述价值的基础上将行政管理提升到了更高一层的境界一以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
2、奥斯特罗姆的民主制行政体制和官僚制体制的并列。奥斯特罗姆教授的核心观点是公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。奥斯特罗姆教授认为在美国建国时期，就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和麦迪逊所著的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制。这一政府体制中所有的政府单位都根据自治的原则设计，奥斯特罗姆教授在其《美国公共行政的思想危机》著作中将这些原则设计概括为九条。而这些原则在本质上体现了人民主权、宪法至上、分权制衡、有限政府与分权政府等宪政的最基本价值观。
奥斯特罗姆教授认为美国的实验代表了在民主制行政体制发展方面具有重大意义的历史性出发点。“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列”。“现代政治经济学家以及早期民主理论的著作中生长出来的范式内含有民主制行政科学”。奥斯特罗姆教授认为，对于美国公共行政的理论和实践，存在两种公共行政理论，至于哪种理论更适合，需要根据现实的社会历史条件的，即在动荡的世界中霍布斯设想的宪法适合于军事国家的有限运转，在和平与发展时期汉密尔顿和麦迪逊所设想的人类社会，能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府也是适用的，而在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施。这样的宪政体制能够使民主制行政持续成为普遍的公共行政形式，与官僚制相对。
(四)公共行政研究范式的多元视角——罗森布鲁姆的多元行政观
罗森布鲁姆多元行政观开启了公共行政研究范式的多元化视角。按照罗森布洛姆的观点公共行政的研究途径应该采取政治、法律和管理三种不同的视角。笔者认为这种多元的研究视角根源于权力的分立。罗森布鲁姆认为公共行政的研究三条分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述，每一种途径均包含在特定的政治文化之中，反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；至于法律的途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪政权利的承诺(保卫自由等)以及法治。
正因为公共行政是一个复杂的学科领域，罗森布鲁姆在对公共行政研究途径的划分上体现出了管理、政治和法律至少三种途径。这三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。三种不同的研究途径在冲突互补中发展，形成了更加符合当代公共行政发展的多元行政观模式。虽然这种多元行政化视角是根植于美国特有的政治文化、政治体制和公共行政发展的实践，但是其蕴含的深层次价值理念确同样为美国之外的其他国家的公共行政理论与实践的发展具有重要的理论意义和现实意义。
纵观公共行政发展的脉络，不同学派、不同理论因研究侧重点的不同而形成了对公共行政研究的不同范式，诸范式齐头并进，共同发展。不同范式各有特点，这些不同的范式之所以没有进行整合，就是因为在社会科学领域任何一种范式都是有所偏颇的，也正是因为这种偏颇而显示出其自身价值之所在，在这种竞存状态中相互借鉴和发展。在对公共行政的实践研究中，我们应该坚持这样一种态度，即任何一种理论都是对现实的抽象，同时又不能穷尽所有的社会现实，理论应该在实践中广泛吸收其他理论中合理的成份而推进自身的发展。当前一段时期，我国社会处于多元化阶段，这种多元化的发展现实决定了公共行政研究需要多元化范式理论竞存以推动公共行政实践的发展。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在普适性的准则。因此，基于我国特殊的行政生态，以开放的思想对待多种范式竞存的状态，有选择地吸收，探索适合我国公共行政实践的范式，是我国公共行政与公共管理发展的现实选择
G. 登哈特的新公共服务理论的基本观点是什么
（二）新公共服务理论的基本观点
新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论有七项核心主张：
1. 政府的职能是服务，而不是掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利，不是服务的直接供给者，而是调停者、中介者甚或裁判员
2.公共利益是目标而非副产品，追求公共利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向，还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。
3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都辉出现的一种更强烈的参与意愿。
4.为公民服务，而不是为顾客服务：即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
5.责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。公共行政官员应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、每体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。
6.重视人，而不只是重视生产率：即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别，因此要分享领导权，它具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。
7.公民权和公民服务比企业家精神更重，超越企业家身份，重视公民身份：与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式，这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求，而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。他们不仅要分享权利，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。
我认为该理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。它的7项核心主张基本上涵盖了服务型政府的主要特征。而我国在社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织后，越来越多的公共管理领域的学者和实践者都意识到，中国行政改革的目标选择应该是服务型政府的职能模式定位。最近几年，许多地方政府已经开始了建设服务型政府的实践，但由于这些努力还大多是行政体制改革的自然结果，而不是建设服务型政府的自觉。我们要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。改革是需要理论指导的，所以，有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。
H. 政府1.0，政府2.0具有哪些特征
政府2.0是创新2.0时代的政府形态，通过以移动技术为代表的云计算、物联网、大数据等新一代信息技术工具和SNS、维基、社交媒体为代表的社会工具应用，实现以用户创新、大众创新、开放创新、协同创新为特征的作为平台的政府，其实质是政府形态完成了从生产范式向服务范式的转变。
新公共服务理论的代表人物罗伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）和珍妮特·登哈特（Janet V. Denhardt）认为，新公共服务即“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理将公众置于中心”，也即新公共服务的原则——服务而非掌舵。从该理论来看，政府是人民的政府，政府应当为公众提供服务，公众参与公共服务的提供可以分担政府的责任。《政府2.0：创新2.0视野下的政府创新》认为，政府通过搭建平台，让各利益相关方、公众广泛参与到公众行政过程中去，对行政决策施加影响，对行政过程进行监督，与公共部门开展合作，提高了公共服务部门的行政绩效，可以更好满足公民对公共产品的需求。创新2.0时代潮流与新公共服务的浪潮汇聚，推动了政府管理的创新，也即政府2.0的演变。政府2.0，作为平台的政府、服务导向的政府、开放的政府，致力于以用户为中心，通过政府、市场、社会的协同与互动完成公共价值的塑造过程。报告《城域开放众创空间：创新2.0时代智慧城市建设新路径》进一步提出，政府2.0是城域开放众创空间营建者、智慧社会培育者、创新生态赋能者，政府2.0的服务转型是公共服务供给侧改革的重要内容，对于智慧城市、智慧社会的建设至关重要。
《政府2.0：创新2.0视野下的政府创新》总结了政府2.0相较于政府1.0的四大特征：
第一，用户创新。即指公众参与政府创新过程。一方面是指用户参与政府提供公共服务产品的全过程，包括公共服务产品的设计、生产、提供及决策的全过程；另一方面，是指用户体验，IPv6与物联网、云计算等新一代技术的发展所带来的移动泛在环境，将用户体验的层级拉到了三维，实现了虚拟与现实融合的泛在用户体验、用户创新，为以用户为中心、用户参与到公共产品的交互体验设计、公共决策中，不断的优化公共产品与服务提供了崭新的机遇。
第二，大众创新。互联网等新技术的出现，使得我们更方便的获取、交流、更新知识，BBS、博客、微博、维基等平台进一步推动知识收集、产生、共享的新模式，也改变了创新的形态，众包成为当今知识工作领域的一个突出现象。政府2.0的大众创新通过维基、微博等社会工具为公众提供创建、分享信息与知识的协作平台，激发大众的智慧，促进创新的涌现，汇聚群体智慧，为不断优化公共决策提供了新的机遇。
第三，开放创新。其一指政府公共服务数据内容、数据标准及相关工具的开放，可以提供公众查询、下载、使用政府数据服务，包括数据标准的开放，方便社会对政府数据的使用和共享应用,以及市场、社会资源对数据的进一步深入开发利用，产生社会价值；其二通过新技术的应用，可以用更低的成本、更方便的方式使公众参与政策制定的过程；其三是政府部门充分利用外部资源，将行业专业服务资源以外包等形式纳入到自身的创新服务体系之中。
第四，政府的定位是服务，而非仅仅掌舵，更非划桨。利用微博、SNS等为代表的web2.0技术，通过电子公务等面向创新2.0的平台搭建不但可推动管理人员间的交流与合作，还可通过平台实现政府、企业及公众之间的互动、交流、协同，实现电子政务向电子公务的转变，从政府为主体的政府行政过程转变为政府、市场、社会三方协同的公共价值塑造过程，实现协同创新。