新公共服务理论评价

A. 公共服务理论

公共服务的理念起源于19世纪后半叶资本主义社会的阶级冲突与斗争，最早提出公共服务的是19世纪后半期德国社会政策学派的代表人物瓦格纳（AdolfWagner）。1912年法国公法学家莱昂·狄骥明确界定了公共服务的实施主体是“那些事实上掌握着权力的人”。19世纪末期英国改良主义经济学家霍布森提出了“最大社会福利”思想，界定了公共服务的价值目标，他认为国家必须干预经济生活，以便把个人利益与社会利益调和起来，使“最大多数人的最大幸福”得以实现。

21世纪初期，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。这一理论包括了六个方面的基本内涵：一是政府的职能服务；二是追求的目标是公共利益而不是副产品；三是行政作为在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；四是服务于公民，而不是服务于顾客；五是强调责任政府，责任并不简单；六是重视人，而不只重视生产率。

公共服务属于公共产品的范畴。按照公共产品的概念，公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，是以一定的信息、技术或文化等形式表现出来的一种公共产品。公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织（即企业）从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。

B. 新公共服务理论与新公共管理理论相比有哪些不同其基本观点如何

新公共管理和新公共服务理论的不同：
（一）理论基础不同
新公共管理的理论基础是经济学基础和私营部门的管理方法。经济学理论是以公共选择理论中的 “委托-代理”理论和新制度经济学中的交易成本理论为重点的。经济学理论的这些共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府应该减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目。20世纪以来，随着信息化、知识经济、全球化的发展和国际竞争的加剧，对西方国家的私营部门造成了巨大的压力。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了很大的成功。新公共管理者认为公共部门和私营部门之间不存在本质区别，在管理方式和工作效率上，私营部门还要比公共部门更胜一筹，因此，私营部门中的一些管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等方法都卓有成效，并纷纷被引入公共部门的管理之中。
新公共服务理论的一个理论基础是民主公民权理论。公民权被看作是一种包含对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论重视民主公民权，实际上是对更加积极和更多参与的公民权的复兴。
新公共服务理论的另一个理论基础是社区与公民社区理论越来越受到关注。西方社会日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。政府的主要作用是促进社区的形成和发展。
新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。基于传统的官僚层级制限制了人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，因此，人本主义试图把公共组织改变为更少的受权威控制和支配的、更利于个人积极性和灵活性发挥以及自我实现、自我满足的组织。
（二）价值取向不同
新公共管理有众多不同的名称，但其核心价值取向是共同的，即市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化”。新公共管理主张用市场的力量改革政府，将市场机制引入公共部门，在公共部门和私人部门之间展开竞争，缩小政府规模，提高公共产品和服务供给效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理的另一个价值取向是顾客导向。政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，而是由责任感的企业家，公民即为其顾客和消费者。只有以顾客为取向，才能提供多样化的社会需求并提高政府服务质量。
新公共服务理论对公民权利更是倍加重视。新公共服务理论认为在公共组织尊重公民的基础上，只要通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。新公共服务理论认为实现公民权利的手段是公民参与。

C. 登哈特的新公共服务理论的基本观点是什么

（二）新公共服务理论的基本观点
新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论有七项核心主张：
1. 政府的职能是服务，而不是掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利，不是服务的直接供给者，而是调停者、中介者甚或裁判员
2.公共利益是目标而非副产品，追求公共利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向，还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。
3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都辉出现的一种更强烈的参与意愿。
4.为公民服务，而不是为顾客服务：即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
5.责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。公共行政官员应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、每体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。
6.重视人，而不只是重视生产率：即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别，因此要分享领导权，它具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。
7.公民权和公民服务比企业家精神更重，超越企业家身份，重视公民身份：与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式，这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求，而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。他们不仅要分享权利，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。
我认为该理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。它的7项核心主张基本上涵盖了服务型政府的主要特征。而我国在社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织后，越来越多的公共管理领域的学者和实践者都意识到，中国行政改革的目标选择应该是服务型政府的职能模式定位。最近几年，许多地方政府已经开始了建设服务型政府的实践，但由于这些努力还大多是行政体制改革的自然结果，而不是建设服务型政府的自觉。我们要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。改革是需要理论指导的，所以，有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。

D. 什么是新公共服务

“新公共服务”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的理念。也就是说，它重点阐述公共行政与公民的关系、公共行政与公共治理系统的关系。

“新公共服务”理论源于四个基础理论，即民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型理论、组织人本主义和组织对话理论及后现代公共行政理论。

(4)新公共服务理论评价扩展阅读

新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员，广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。这样才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标，才能为未来提出指导性的理想。

相比之下，通过这种协商过程来形成一系列简单的目标并不重要；重要的是通过该过程促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程之中。此外，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范。

换言之，政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。政府应当积极地提供这样的舞台，在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。

公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。

E. 政府，是服务还是掌舵——论登哈特新公共服务理论

它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论。新公共服务理论对我国政府职能的转变和改进以及对公民社会的建设具有重要的影响。针对新公共管理理论和新公共服务理论，能否提出一种新的多元的公共行政观，值得我们思考和探索。关键词：新公共管理 新公共服务 公民权 公共利益 公民社会作者简介：陆晓锋，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理系，06级本科。 一、导言 “人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。 江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7] 在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。 我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。 国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。二、新公共服务理论产生的背景 登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。 作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。三、新公共服务理论的来源和内涵 “任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23] 还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25] 总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。 所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]7.重视人,而不只是重视生产率。[32]

F. 怎样看待新公共管理理论与新公共服务的理论争辩

（一）新公共管理理论
新公共管理理论是相对于传统管理理论而言，以全新的视角、全新的理念、全新的价值观审视去和研究公共行政的现实和未来发展。其基本特征是在公共领域引入市场机制和私人企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。主要以经济学理论、私营部门的管理理论作为理论支撑，体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局，成为了西方国家主导性的政府公共行政实践方式；解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理时代要求回应的产物，具有发展运用的现实基础；反映政府职能定位发生了根本性转变，使得民主行政成为现代社会的主流趋势。
（二）新公共服务理论
新公共服务是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正的以公民为本位的政府运作模式。新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调“公民优先”,在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则,表达了一种对民主价值的全新关注。主张政府的职能是服务，而不是掌舵、公共利益是目标而非副产品、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性、为公民服务，而不是为顾客服务等。

G. 新公共管理理论的不足之处有哪些

从方法论的视角来看，新公共管理的方法论主要存在以下的局限性。

1、“效率至上”的管理方法导致政府公共性的缺失

新公共管理所倡导的民营化、企业化、市场化等一系列以追求效率为目的管理方法，体现了人类寻求良好政府治理的一种努力，在某种程度上也反映了社会及公民对有效政府的期待。

这些主张与方法可以说在理论与实践中极具启发与现实意义，但是对效率这种行政的工具理性价值的过度追求就是一种致命的自负，存在很多缺陷。

新公共管理主张建立市场化改革取向的政府，认为经济与经营中市场化的操作方法和手段可以引入公共部门，以取代“低效”的官僚行政手段而作为资源配置的方式。然而我们知道，市场不但本身具有不可避免的缺陷，而且市场追求高效率的特点在于，将所有活动和人类互动都看作是交易和契约行为。

效率成为衡量一切事物的价值尺度，所有活动都围绕追求高效率、高利润来展开。新公共管理采用的这种效率中心主义的方法，彻底打破了公私部门的界限，使政府施政的基本目标趋向于“三E”：经济、效率与效益，突出强调的是经济价值。

然而，公共行政在本质上是以民主与社会公正为基石的，政府的价值表现为强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、公共利益、社会责任等多元价值，而过分强调对效率的追求，使经济价值成为判定社会发展的唯一标准，将使公共行政管理违背公共行政的根本价值和根本目标，最终会动摇公共行政合法性的基础地位。

这是一种典型的工具理性的思维方式，即将效率作为公共行政追求的唯一目标，将公共行政沦为追求效率的工具，以致于使公共行政丧失了作为行政体系本身的“公共”属性。如此一来，则使公共行政的根本价值与根本目的走进误区，进而引发公共行政的价值危机。

因此，公共行政应当承担政府在国家治理过程中的责任和正当性，关注其公共性的本质要求，实现公共行政的多元价值目标，避免公共精神的丧失。

2、结果导向的量化管理方法导致片面性

新公共管理倡导并借鉴了企业的经济管理方法，这种管理方法直接以经济结果和经济指标为目标，以量化的结果为衡量绩效的标准，试图以此来提高公共管理的科学性和有效性。

量化管理方法本身没有错误，问题的关键在于，新公共管理方法把结果取向和量化管理绝对化，把经济价值看成是行政管理的首要价值，将经济指标看作是判定政府行政管理的重要标准，似乎数字化的“量”成了衡量事物优劣的唯一尺度，这在一定程度上忽略了公共行政对人本身及管理环境的重视，忽视了社会公平、正义等价值。

从伦理与责任的角度来说，政府应始终是追求至善、维护公共利益、对人民负责的。然而，一旦作为工具的绩效管理被目的化后，金钱、数字就成为政府组织和政府官员的唯一目标，这样某些行政领导就会为了自己的政治前途，搞政绩工程，试图通过这样的绩效来说明其工作结果的有效。

新公共管理方法推行以结果为导向的定量管理方法，过分重视结果，过度依赖定量的方法，在管理方法上具有一定的片面性，在某种程度上会导致公共责任的缺失，有损社会的公共利益。

(7)新公共服务理论评价扩展阅读

综上所述，新公共管理理论方法论作为一种新的理论范式，在公共管理发展的历史进程中，在新公共管理的实践中发挥着双重作用。

一方面，它突破了传统公共行政理论的羁绊，以新自由主义经济学、公共选择理论、交易成本理论和工商企业管理理论等经济理论为其理论基础，以“理性经济人”的个人主义理性思维方法为表征，以市场经济的竞争式管理方法为取向，形成了以结果为取向的绩效目标管理方法、以顾客为取向的回应性管理方法、以外部为取向的战略管理的管理方法体系。

这些管理方法在实践中的运用，拓展了公共管理的研究范围与主题，丰富了公共管理的方法，优化了学科结构，完善了理论基础与实践模式，提高了政府管理的效率，在当代西方公共管理实践中发挥了重要的作用。

另一方面，由于新公共管理理论方法论囿于经济学的理论基础，并以“理性经济人”理念为逻辑起点，以引入市场机制、追求效率为目的，就不可避免地重蹈工具理性的覆辙，将公共行政仅仅作为了实现效率目标的工具，导致政府公共管理的公共性与价值性的缺失，从而招致理论界与实践领域的批判。

尽管如此，新公共管理理论方法论作为一种新的管理范式，在一定的社会发展阶段中，仍然具有它存在的必要性。

H. 如何客观评价新公共管理的理论价值与实践意义

新公共管理（new
public
management,NPM）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共
行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。
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新公共管理提出的理论及现实背景
新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。
传统的公共行政是建立在由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“与行政二分”理论以及由马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。
对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。
而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，和领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。
首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。
其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。
总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

I. 新公共服务理论的理论批判

新公共服务理论对新公共管理的批判和超越主要体现在以下几个方面： 新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府为公民所有。