张康之公共服务

A. 中国有没有公共型媒体

没有。中国的媒体都是党的媒体。政府喉舌，没有其他。当然政府不会这样说，比如想在提发展国家软实力，其实是一种自我标榜。
传媒的四种理论，即《报刊四种理论》
1、威权主义理论（集权主义理论）
2、自由至上主义理论
3、社会责任理论
4、苏联共产主义理论（苏维埃主义理论）

1、威权主义理论（集权主义理论）：

产生于16、17世纪的英国，其主要目的是支持推进政府的政策，为国家服务，在集权主义体制下，报刊可以公有或私有，但媒介控制十分严谨，政府对媒介使用者颁发特许执照并进行新闻检查是加强政府统治的工具，现在很多地方仍广泛使用。理论源头威权主义政治思想，是君主和他的政府或两者享有绝对权力的哲学.

2、自由主义理论：

18世纪最先由英国发展起来，理论来源主要是弥尔顿、洛克等人的思想著作和启蒙运动。该理论认为:报刊的主要功能是帮助人们了解真相，监督政府，同时具有告知、娱乐、销售之功能，报业主要为私有，任何有经济手段可以使用媒介的人都可拥有媒介。主要依靠"观点自由市场"实行"真理的自我修正过程"和依靠法庭来实行媒介控制，是监督政府和满足社会其他需要的工具。理论源于弥尔顿，洛克，密尔和启蒙运动.

3、社会责任理论：

产生于20世纪的美国，是对自由主义理论的一种修正，理论认为媒介除有告知、娱乐、销售功能外，但主要将冲突提升到讨论层面，任何想表达某种意见的人都可以使用媒介，媒介必须履行社会责任，并受到社群意见、消费者行为、媒介职业道德行为的控制，所有权除政府为服务公众而接管外，主要为私有。理论源于传播革命和启蒙运动哲学的某些带有行为主义性质的怀疑.

4、苏维埃主义理论（苏联共产主义理论）：

产生于前苏联，后被多国采用。该理论认为，媒介的主要目的是为苏联社会主义制度，特别是党的专政的成功和延续做贡献；媒介的经济、政治行为受政府及监督部门控制，归国家所有受严密控制，只作为国家权力的而存在。理论源于马克思，列宁，斯大林的思想，糅合黑格尔的思想和19世纪的俄国思想.

①世界报业体系的一种划分方法，《报业四种理论》将世界报业系统分成四大类:集权主义、自由主义、社会责任和苏维埃主义，四类型的划分源于规范理论即来源于观察，而非来源对假设反复检验的理论。这四种理论大体确定了西方世界的传媒类型.所谓“报刊的四种理论”，是大众传播的四种控制观念和四种控制模式，有一定针对性，但仍缺陷明确。从二十世纪五十年代起，《报刊的四种理论》一书就成了媒介理论发展的一个基础，这之后出现了很多新的理论，但基本上是以它为参照的。所以可以这么说，这个基础不可避免有些局限性，但无疑它是重要且必要的.

中国媒体是属于威权主义理论和、苏维埃主义理论的融合。而公共媒体是属于自由至上主义理论和社会责任理论。

如果按自由之上的标准来说，中国的电视传媒是最僵化、死板、无趣、低效的商业电视。
如果按责任理论的标准来看，中国电视传媒是直接对宣传部负责的。而不是对社会负责的传媒。

“公共性”是目前各学科讨论的热门关键词，在新闻传播领域内，新闻媒体的公共性一直备受关注且颇具争议。普遍认为，新闻媒体公共性的缺失是世界范围内的危机，但众多论述中却少有阐明何为新闻媒体的公共性。本文从公共性的界定出发，对公共性和媒体公共性进行了理论梳理，并通过对新闻媒体公共性属性的探讨，试图架构出其完整面貌。

何为公共性

何为“公”？根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。“'私’的真实内涵仅仅是指以个人生活为中心取向的占有形态和活动内容，私相对于公，只是人群集中规模的大小。公私的概念只是人的集合状态或规模状态，所指的只是一种个人与集体的相对性。”①可见“公”与“私”是一对相互定义的词，因公共性自身的流动性和相对性，不同学科的研究者们对其进行了解读。

从政治学的观点来看，公共性首先体现为人类对自身提出的一种道德要求，即公共精神和共和美德的树立和延续。古希腊的哲学家们认为，只有公共权力被全体公民共同分享，公共活动由全体公民共同参与，公共事务由全体公民共同决定和管理，才能体现城邦和国家的最高的善，即公共利益，公民才能提升自身的德性从而获得幸福。

从哲学的观点来看，美籍德裔的政治哲学家汉娜阿伦特认为公共性是公开的、实在的、共同的。人们自由、积极地参与公共事务，行使的是“行动”，行动优于劳动和工作，更能体现人类应有的平等对话、自由辩论等权利和存在价值。

从行政学的观点看，“公共性即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普遍利益为目标取向等内容。”中国人民大学行政学系张康之教授认为，行政的公共性体现在“处理个人与集体不同的社会团体不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。”②这个基点最终落脚在公共利益上。

学者李明伍在《公共性的一般类型及其若干传统模型》中界定为“某一文化圈里的公共性即为有关该圈里成员所能共同(其极限为平等)享受某种利益，因而共同承担相应义务的制度的性质。”他把公共性的范围限定在政府(国家)与私人领域(市民社会)之间。

根据学者们的界定，笔者作出如下归纳:首先公共性是公众的，满足人的需求反映人的意志。作为一个抽象概念，公共利益普遍存在却并非无主体，它必须和人联系在一起。其次，公共性是公共的、普遍的，基于个体又超越于个体利益，追求利益满足的最大公约数。第三，公共性是公开的，全体公民有知情权和参与权。第四，公共性暗含了多样性，公共空间里利益主体多元化，彼此关系错综纠葛，既有个体利益，又有团体利益和社会公共利益，政府承担着处理其中多元利益关系的责任，以此体现出公共性。

何为媒体公共性

媒体的公共性研究，是公共性这一基础性理论命题在新闻传播领域的具体体现。

国外的代表性观点有哈贝马斯的“公共领域”理论。从国家－社会层面出发，哈贝马斯将公共性等同于公共领域，他指出，“本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念，即意见；而是只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才能实现。”也就是说，公共性并不是实现平等、自由、民主等基本原则的充分必要条件，而个人批判性意见的自由表达才是实现公共性的必要条件。可以看出，哈贝马斯把媒体的公共性和平等、自由、开放、民主等基本原则联系起来并建基之上，这为我们提供了有益的启示。如果缺乏对媒体公共性背后这些基本原则的探析，就无法对媒体公共性作出较全面而准确的理解，就“无力批判政治权力与垄断资本相勾结的体制弊病、市场对媒体公共性的侵蚀、表达自由和舆论监督苍白”等重大的媒体现实问题。③

从民主－权力层面出发，清华大学人文学院汪晖教授认为，媒体公共性的实质就是民主问题，尤其是社会参与问题。对于媒体公共性的讨论不能局限于传播学领域，而应该与更深远的国家结构和政治运作方式联系起来，看到媒体公共性背后的权力关系，这样才能更好地理解媒体公共性的本质。

从媒体－社会层面来看，潘忠党教授在《传播与社会学刊》第六期序言里表述传媒的公共性为“传媒作为社会公器服务于公共利益的形成与表达的实践逻辑”。其公共性体现为，传媒服务的对象是公众；传媒服务的平台和话语公开；传媒的使用和运作公正。这主要是从媒体的内部控制，即媒体的实践及其话语生成，和媒体的外部控制，即传媒的体制两方面来探讨的。

我国新闻媒体公共性的属性

尽管各家之言言之有理，但笔者仍认为，因公共性定义的流动性，对新闻媒体的公共性作出永恒而固定的定义是不切实际的，我们需要的是用一些属性来对新闻媒体公共性的阐述作出框定。

1.从政府体制方面看，我国媒体的所有权由政府所有，代表人民对传媒体制进行积极的、切实可行的宏观调控

新闻媒体公共性具有民主共享性。一方面媒体的公共性并不孤立存在，它必须和一些不可撼动的基本原则结合起来探讨，包括民主、自由、平等等；另一方面就媒体体制而言，它是一种公共资源和战略性资源，具有非排他性的特点，强调最大范围的均有和最大公约数的利益满足。

新闻媒体公共性具有适当独立性。对新闻自由的呼唤由来已久，无论中外媒体，都不可能有绝对的新闻自由，均不同程度地受制于政府。但就世界范围来看，新闻自由已经取得了相当进步，媒体作为政府的牛虻，其批判和监督职能日益得到发挥和重视；其自主经营权也得到一定范围的拓展。

2.从受众服务方面看，数量巨大，是媒体服务的对象，且公民的参与意识和政治意识正在觉醒，新闻媒体公共性具有公众性

现代媒介社会已经逐渐由传者中心本位转变为受者本位，媒体服务的对象是公众，维护的是最广泛的公众利益，而公众的思考力、辨别力和批判力在逐渐增强，公民意识和要求参与社会公共事务管理的诉求也在与日俱增。

3.从媒体操作方面看，媒体的公共性是一个抽象概念，它最终落实于新闻媒体的话语表达及其实践活动中

新闻媒体公共性具有公开性。新闻是对新近发生的事实的报道，媒体的主要责任就是为人们的工作、学习、生活提供外部世界变动的新闻和信息，以有利于澄清和引导人们理解外部世界，而不是使之观念混淆。新闻信息的公开性决定了公众的知情权和监督权。

新闻媒体公共性具有实践性。媒体通过议程设置、话语实践和文本呈现等具体实践活动维护和确保公共利益，“评判某一媒体对于公共利益的贡献，其在本质上参与的公共利益事件，而不是其所获得的私有经济利益。”

新闻媒体公共性具有多样性。一方面体现为利益多元化，媒体公共性是一件华丽的外衣，其背后存在着错综复杂的权力利益关系，并受其制约，这引发出了“媒体为谁服务”，媒体、政府、商业资本以及公众之间的利益关系等问题；另一方面体现在新闻实务中，反映多方声音，提供背景材料。

从以上论述可以看出，笔者力求避免对新闻媒体的公共性作出一句话定义，而是通过对政府－受众－媒体这三大方面、六个属性的分析架构出新闻媒体公共性的表现方式。同时，虽然新闻媒体的公共性植根于一些抽象的基本原则之中，但其核心表现形式却是实践的。宽泛的基本原则为新闻媒体公共性提供了理论依据；宏观的体制为新闻媒体公共性提供了生存和发展的制度背景；而话语和文本的实践则是深探新闻媒体公共性的关键之眼。

中国的现行媒体制度下，不可能出现公共性电视传媒。目前中国既有威权主义的准入限制，有还有严苛的新闻审查和舆论控制。

B. 谁能给我一份张康之，李传军编写的《公共行政学》笔记

中石油华东行政管理专业2012年专业课参考书：《公共行政学》，张康之、李传军编著，北京大学出版社2007年版。《政治学基础》（第二版），王浦劬主编，北京大学出版社2006年版；《行政法学》（第二版），罗豪才主编，北京大学出版社2006年版。信息可以网络文硕考研论坛，咨询在线老师

C. 公共部门伦理的内涵可以从以下什么层次加以理解

公共管理伦理的内涵是什么？

主要有四种观点：
(1)公共管理伦理学属于管理伦理学的领域。

张文芳认为：“公共管理伦理就是以公共管理学为元理论，运用伦理学的原理、观点和方法，来研究公共管理实践行为的规范问题的知识体系。从理论和实践相结合的角度来考量：它是当代公共管理活动与伦理学价值观相互渗透、融通、化合而应运而生的一个管理伦理学领域”。
(2)公共管理伦理学属于职业伦理学的范畴。

张康之认为：“公共管理伦理学是关于公共管理职业活动中的伦理关系和道德规范的科学”，“公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内，是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果”，所以，“公共管理伦理学在本质上是属于职业伦理学的范畴”，“是一种新型的职业伦理学”。

张成福也认为：“公共管理的职业伦理，它指的是公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。作为一个职业，公共管理有其更高的职业伦理要求。”

（3）角色伦理

作为公共责任的承担者，公共管理者肩负着整个社会的期望。公众对他们的伦理角色期待是“公共人”，即其所为之服务的是公共利益，所行使的是公共权力，所为所不为均受公众的监督。

以角色的术语来理解，现代社会每个个体的角色多元既然是个不争的事实，在这样的背景下，公共管理者如何在多重角色的冲突中恰当地把握自己的角色，确定并认可自己的基本角色，以确保其角色的伦理负担以及公共责任，就成了一个关键的问题。

*基本角色必须突出公共管理者角色的政治性，即服务公众的性质。

*基本角色的确定必须能够排除其他角色的干扰。

*基本角色必须能够保证其伦理期望的实现。
(4)公共管理伦理学属于公共伦理、美德伦理和管理伦理的交叉领域。与前两种观点不同，

万俊人指出：“公共管理伦理所负载和表达的伦理关切远远超出某一社会行业或专业的道德伦理关注。具体地说，它所关注的是整个公共社会的管理和公共管理者的道德伦理问题，而不是社会中某一特定行业或专业的管理伦理问题。”

“所谓公共管理伦理，是指公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神。”

2、政府与企业的伦理关系是什么？

.政府与企业：利益博弈与道德博弈关系
2005年，清华大学孙立平教授撰文提出“中国进入到利益博弈时代”。进一步，笔者认为，正是政府与企业的利益博弈拉动中国进入到“利益博弈时代”。这是因为，

一方面，由中国政府主导的社会改革使原有的单一行政框架下的利益分配机制，转化为现有的多元社会框架下的利益分配机制，在新的利益分配框架下，各社会力量就有可能成为利益博弈的主体；

另一方面，企业是最早与政府进行利益博弈的社会单元。可以说，政府与企业的利益博弈，是中国社会利益博弈之网的“大纲”。
政府与企业的利益博弈关系是两者众多关系中的一种现实关系；然而，值得我们警醒的是：

政府与企业在利益的“合作博弈”中却往往带来公共利益的损失。

因此，政府与企业的利益博弈必须加以规范与引导，其中，提出政府与企业的“道德博弈”就是一种新的建构与引导。

所谓“道德博弈”，

一是指道德地博弈，这是说利益博弈手段的道德性；

二是指获取合乎道德的利益，这是说利益博弈目的的道德性。有现实的“不道德博弈”就必须进行理想的“道德博弈”的建构与规范。

在当今中国社会的利益博弈中，理想对于现实的解构是必需的，理想对于现实的建构也是必要的。

3、我国公共行政伦理研究的三种视界或视角是什么？1.从目的性角度出发,把行政伦理看作是实现公正与正义、追求公共利益的价值追求。

公正与正义历来是政治哲学与政治伦理讨论的核心问题,柏拉图的《理想国》就是围绕着正义而展开的。因此,从目的性角度来看,公共行政的一般伦理原则就是公正与正义。这是我国行政伦理研究的一个重要视界。

公共行政对公正与正义的价值追求集中体现在公共利益的最大化上。

公共利益看作是一种精神的信仰、追求与动力,为思考公共利益提出了一个独到的见解。

关于行政伦理的核心价值是什么：

公正与秩序、社会的公平与公正， 大公无私 公共服务精神、 为人民服务， 公众满意

2.从功能性角度出发，把行政伦理看作是培养理想行政人格、塑造德性行政的途径,行政官员是行政伦理行为的发出者,也是各种行政伦理关系的主要承担者。

3.从工具性角度出发,把行政伦理看作是控制公共权力，防止权力腐败的手段与方法。

权力伦理 、降低行政官员道德风险 责任伦理,。

4、制度设计中的“无赖原则”预设有何启示？大卫·休谟： “无赖原则”。

人们在考虑制度安排时，必须持定“人人应当被假定为无赖”这样一种假设。人必须被看成是“理性”的谋利动物。而制度设计要达到的目的是：不论他多么利欲熏心，通过完善的制度机制的钳制功能，使人规规矩矩地服务于公益。

休谟说：“政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”

制度设计必须达到以下效果：不仅要对“无赖”行径实施有效的钳制，而且要能防止和遏止人们萌发各种损公利己的“无赖”冲动。

休谟认为，这一假设在作为描述性模式时是非真实的，而作为分析性模式时则又是真实的，可以得到事实的正当证明。

既然所有的政治家和政治行动者在政治生活中，都可能成为“无赖”，那么必须有强大的制约机制在先，让人们服从制度规则。

詹姆斯·布坎南：“当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，宪政上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能够最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益制度和规章。”

普遍无赖的假定，构成了国家方法论上必需的思想前提：基于“最坏情形”亦即每个政治家都可能是无赖这一最坏情形为基本出发点，而不是寄托于人性的自我完善。

在休谟看来，人们显然不能靠改变人性来把人的罪恶动机变成善良的后果，人类社会在设定各种所需求的政治规则时，只能以消极的防御观为基本依归。

杰斐逊 ：“在权力问题上，不要再侈谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”

休谟这一预设中，还蕴涵着这样的逻辑结论：即政治规则设计者们也应当被认为是“无赖”，他们可能会操纵所发明制度的有关信息。规则设计的努力应当采取一种

5、如何矫治人情面子下的权力寻租腐败？

消除人情面子下的权力寻租的关键在于建立健全社会运行制度，培育良性人际交往伦理，通过改造传统的“人情面子”文化，削弱权力主体的人情运作空间，健全情面与权力交易的惩处机制等手段，从正式制度与非正式制度层面探讨人情面子下权力寻租的矫治方略。

1.改造中国的“人情面子”文化

强化竞争意识。改造国人的人情面子文化，首要问题是改造和削弱熟人社会下的温情意识，培养和强化现代社会的竞争意识。

强化公平意识。改造国人的人情面子文化，需要强化公平意识。公平意识下的现代竞争，胜利者可以心安理得，失败者不会怨天尤人，社会充满生机活力，竞争规范有序。

强化能力本位意识。改造国人的人情面子文化，需要强化能力本位意识。能者上，庸者下，资源获得与社会性交换靠的不是人情面子，而是能力大小。大家都在能力本位的基础上公平竞争，人情面子的社会功效就会自然削弱。

强化法制意识。改造国人的人情面子文化，需要强化法制意识。在一切按制度办事、按规则行事、按程序运行的法制意识中，人情与面子也就自然失却了运作的空间。

2.削弱权力主体的人情运作空间

建立健全法律规章。

首先，以建章立制明确人情面子的运作空间。权力必须在法律与制度的范围内行使，人情面子同样也必须在遵守法律与制度的前提下运作，使权力运行与人情面子的操作有章可循，有规可依，既照顾温情，更考虑理性。

其次，以规范领域细化人情面子的操作范围。建章立制中，对哪些领域不能掺杂人情面子因素，哪些领域可以适当照顾人情面子，都应该在不违反制度与正式规则的前提下对其规范。

最后，以法治意识培养淡化人情面子的运行功能。从“利益至上”转变到“制度至上”，从“为民做主”转变到“以民为主”，从“关系取向”转变到“规则取向”，实现政府层面上的法制化、社会层面上的道德教化与公民层面上的公民责任强化的协调推进，搭建削弱人情运作空间的科学长效机制。

3、建立健全权力的监督机制。

首先“，官大官小”都要接受监督。要重点监督“一把手”的权力使用“，一把手”既是班子中平等的一员，又在班子中处于关键位置，往往是人情面子寻找与支配的主要源泉。

其次“，上班下班”都要接受监督。权力行使到哪里，人情面子延伸到哪里，监督就应该实行到哪里，把权利主体的“工作圈”“、生活圈”和“社交圈”都纳入监督的范围。

最后“，任前任后”都要接受监督。任前监督应多方位考察，防止“带病提拔”；任期监督应强化对人情面子下权力寻租行为的监控，防止“带病作业”；离任监督应突出离任经济责任审计，防止“带病转岗”。

4、建立健全权力的制约机制。

首先，以组织监督规范权力运作。通过组织监督，可以对滥卖人情面子的权力寻租行为采取必要的组织措施，而一旦权力被解除，权力主体的权力寻租行为也就结束。

其次，要针对那些有人情面子运作空间的公共权力，采取相应的特殊的制约措施，以政务公开推动外部约束。防止人情面子干扰的有效途径是将办事内容、办事程序、办事结果面向群众，全面实行政务公开，使权力在阳光下运行。

其三，要发挥舆论监督制约的作用。要建立群众举报机制和新闻媒体曝光机制，让人情面子下的权力寻租成为众矢之的，无处藏身。最后，以完善体制健全制约机制。从干部管理制度上查漏补缺，建立有效防止权力寻租的工作机制，健全党内民主生活的各项制度，完善重大事项和干部任免的决定程序，真正实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。

5.健全情面与权力交易的惩处机制

一要降低人情面子下权力寻租的处罚门槛。现在的行贿受贿以5000元为基点，超过则立案，否则不予立案。人情面子下的权力寻租往往化整为零，寻租更多的是体现在平常的小恩小惠之中，应当制定专门的相关法规，对不同层次，不同性质，不同程度的人情腐败作界定和处罚规定，严格按照法律规范消除人情面子下的权力寻租的空间。

二要健全人情面子下权力寻租的追查机制。人情面子下的权力寻租有隐形特征，不易发现，不易揭露，因此，有必要建立专门的调查问责机构，捕捉人情腐败的线索，调整寻租后面的隐情，追查机制的建立和完善对震慑人情腐败具有十分重要的预防警示作用。

D. 联系实际论述构建服务型政府于适度政府规模的关系

从政府规模看服务型政府
来源： 互联网

论文关键词 政府 规模；服务型 政府
论文摘要 一个国家的政府到底是大了好，还是小了好呢？这就涉及到政府规模问题，政府规模适度是每个国家所追求的，文章从政府规模的角度出发，论述了服务型政府对构建适度政府规模的必要性。

一、政府规模膨胀对社会的影响及其原因

1、政府规模膨胀对社会的影响
零点研究咨询集团在哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导下完成的《中国居民评价政府及政府公共服务告》显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。由于政府规模过大，造成了行政机构层级众多、机构膨胀、灵活性和应变性不够，效率低下、行政成本过高、腐败、财政负担过重等一系列问题，这些问题的出现损害了政府的形象，降低了政府的公信力，不利于和谐社会的建立。
布坎南认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面：缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构的自我膨胀、监督信息不完备、政府的寻租行为，而政府规模的膨胀是其中重要原因之一。
2、政府规模膨胀的原因
从传统社会意义上讲，造成政府规模膨胀的原因是多种的，但归纳起来，主要包括三个方面：首先政府职能及权力的不合理运用是政府规模膨胀原因之一
政府作为一个相对独立的存在物，它就有自我发育、自我成长、不断扩大、不断膨胀的要求。而政府是公共力量的实体化，政府把握着公共权力和代表着公共利益，政府所把握的公共权力为这种可能性向现实性的转化提供了物质基础。
其次，现实社会生活中，对政府的治理范围没有明确的界定，而政府又是社会公共事务治理“唯一者”，那么一切没人管或没人能管得好的事务都自然而然地成了政府的治理对象，从而，形成了政府治理的事务越来越多的趋势，也就必然造成政府的规模越来越大。
社会中介组织没有发挥应有的作用也是构成政府规模膨胀的原因之一
政府对公共产品的垄断导致社会中介组织萎缩，政府规模进一步膨胀。此外政府把握的公共权力可以成为政府谋取私利的工具，而且公共权力的范围越大，公共权力异化的可能性也越大，因此，为了监督和制约公共权力，就必须设立相应的监督和制约机构，最终，围绕着公共权力的行使和公共权力的制约也造成了政府规模的膨胀。
社会对政府的不断要求和对政府不满的表达也造成了政府规模的膨胀
在政府和社会之间，政府是唯一的，而社会是多样的，来自社会的需求也是多方面，政府为了满足社会的要求，总是通过自我规模的扩大来提高其能力。除此之外，政府职能不是一成不变的，它是随着社会的发展而变化的，有些职能会消失，同时也会产生一些新的职能，而现实中，无论是统治型政府还是治理型政府都选择了职能扩张的单项运动，这两类政府为了不放弃即得利益，会拒绝或拖延那些已经不具有存在价值的政府职能的取消。因此政府的暂时性的职能和应当消除的职能还继续存在，导致政府规模膨胀。

二、传统政府无法解决政府规模膨胀问题

由于政府把握着公共权力，是主动的一方，有着统治或治理的权威，它随时都有可能为自己谋利益也就是随时都有扩大政府规模的可能性，无论是统治型政府还是治理型政府，它们的政府理念有两大特点，一是政府本位主义，二是权力本位主义。政府本位主义造成了对政府的盲目崇拜，为政府的畸形发展制造了机会。权力本位主义也造成了权力拜物教，使政府有可能滥用权力，把政府规模膨胀的可能性转化为现实性。
从对近几十年的研究我们看到，在政府治理职能必然扩大的前提下，主动地将一部分政府职能转移给一些社会中介组织或第三部门，甚至于私营企业，而政府主要通过公共政策的制定和监督执行来向社会提供公共产品，是一种限制政府规模膨胀的途径。但这种途径带有临时性，假如政府存在的理论不发生变化，仅仅在公共产品供给上引进市场机制，会造成新的政府规模膨胀的不虞效应。

所以，要从根本上限制政府规模，就必须对政府存在的哲学理念作以重新整理，需要建立起一种全新、完全不同于传统的统治型政府和近代的治理型政府的新型政府，即服务型政府。明确地说，这种新型政府的哲学理念是一种服务定位，而不是传统的统治定位和近代的治理定位。

三、服务型政府能够解决政府规模膨胀问题

1.服务型政府的基本内涵
服务型政府这个概念使用率很高，但是其真正的内涵是什么，人们似乎并未深究，因此，在使用上其意义差别比较大，给服务型政府直接下定义的就更少，笔者所看到的定义主要有以下三种：
服务型政府是指仅拥有有限治理社会的权力、对经济社会治理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式治理的政府模式。
所谓服务型政府，即政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众来决定，政府以控制治理为要务转变为以传输服务为要务，治理目标由经济领域转移到公共服务领域。
服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为：“服务是政府的首要职能。”闻名经济学家高尚全认为建设公共服务型的政府，因为政府的“公共服务功能没有很好的发挥。”
由上面的定义我们看到，传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的;治理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的治理，但政府作为治理的主体，处于治理的核心位置，驱使着作为治理客体的整个社会围绕政府的活动而转，表现为一种政府中心化的现象，政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的统治或治理。服务型政府在根本性质上不同于这两种政府类型，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“人民做主”的理念。
2.服务型政府能够从根本上克服政府规模膨胀
从政府职能来看，服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。服务型政府也有着自己的政府职能。一个为人民服务的政府，有着随时根据社会的要求改革自我的积极性；一旦一项职能不再存在，它就会中止这项职能，与这项职能相伴生的机构也被撤销，而不是继续存在成为社会发展的阻力和负担。这样一来，就从根本上消除了治理型政府因僵化而造成的不可避免的政府规模膨胀。
从政府权力方面，服务型政府理论认为，政府权力是其提供服务的手段，因而，它的大小只能由提供服务的需要来确定，不能超出这个范围，也不能用于其他目的。
从组织结构看，服务型政府可采用扁平组织结构。服务型政府是一种对下负责的体制，在这种体制下，公众能有效地控制政府为其服务，政府公务员也会积极地为公众提供服务，因此行政机构可以采用扁平结构，有效减少公务员数量，压缩政府规模。此外，服务型政府有利于避免行政腐败，行政扯皮，效率低下等问题，降低行政成本，提高行政效率。

参考文献
丁元竹.和谐社会需要机会――责任和社会组织.中国经济，2005－10－05，.
罗忠桓.政府模式比较分析与中国的阶段目标选择.云南行政学院学，2004，.
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W－E哈拉尔.新资本主义.北京：社会科学文献出版社，1999.
张康之.限制政府规模的理念.行政改革，2000，.

E. 张康之的出版著作

《寻找公共行政的伦理视角》：中国人民大学出版社，2002年/2012年；
《公共行政中的哲学与伦理》：中国人民大学出版社，2004年；
《社会治理的历史叙事》：北京大学出版社，2006年；
《总体性与乌托邦:人本主义马克思主义的总体范畴》：吉林出版集团，2007年；
《行政伦理的观念与视野》：中国人民大学出版社，2008年；
《中国政府管理》：研究出版社，2009年；
《任务型组织研究》：中国人民大学出版社，2009年；
《论伦理精神》：凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2010年；
《公共生活的发生》：高等教育出版社，2010年；
《共同体的进化》：中国社会科学出版社，2012年；
《公共行政的概念》：中国社会科学出版社，2013年；
《合作的社会及其治理》：上海人民出版社，2014年；
《公共行政的行动主义》：江苏人民出版社，2014年； 《现代管理学》：高等教育出版社，2000年；
《公共行政学》：经济科学出版社，2002年；
《现代管理学》：中国人民大学出版社，2003年；
《公共管理导论》：经济科学出版社.2003年；
《公共管理伦理学》：中国人民大学出版社，2003年/2009年；
《行政伦理学教程》：中国人民大学出版社，2004年；
《行政伦理学》(修订版)：中央广播电视大学出版社，2005年；
《一般管理学原理》(修订版)：中国人民大学出版社，2005年/2010年；
《公共行政学》：北京大学出版社，2007年；

F. 试论述公共行政与公共管理两者之间的关系

论公共行政与公共管理的区别与互动

一、公共行政与公共管理关系面面观
无论是理论上还是实践上，在公共管理获得足够重视之后，学者们不得不承认它做为公共部门管理的最新模式的存在。但在论及公共管理与传统公共行政的关系及公共管理如何从公共行政发展而来之时，学界的争论似乎方兴未艾。综合起来，大致有4种观点。
第一种观点认为，公共管理等同于公共行政，二者有细微差别，没有实质区别。美国当代著名行政学家，Syracuse大学Maxwell学院梅戈特女士认为，公共管理与公共行政在本质上没有区别，而他们之间的细微差别在于：从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等[1]。第二种观点认为：公共管理在某种意义上是回归了的公共行政。例如，瓦尔达沃斯基认为，将“行政”一词换成“管理”一词，实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了[2]。第三种观点认为，公共管理是公共行政的一部分或一个分支。奥特、海德和沙夫利兹等人认为，“它（指公共管理）是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理规划、经由预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以及项目评估与审计”(Ott,Hyde and Shafritz,1991,p.16)。有些学者甚至认为，公共管理是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域。例如，格雷厄姆和海斯宣称，公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者“关注的是效率、责任、目标实现以及许多其他的管理和技术问题”(Graham and Hays,1991,p.13)[3]。第四种观点认为，公共行政与公共管理是两个相互竞争的模式。如澳大利亚著名学者休斯认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还是理论基础都是不同的，“行政”的职能比“管理”狭窄[4]。在国内，持有这种观点的学者指出，自公共行政学诞生以来，产生了3次大的范式转换，先后经历了传统公共行政、新公共行政和公共管理3个阶段。
笔者认为：公共行政与公共管理二者呈现着错综复杂的关系，归纳而论，无非是区别与联系两种关系。下面分别作简要的阐述。首先研究二者的相异关系。
二、公共行政与公共管理的区别分析
笔者认为，区分公共行政与公共管理，既可以从分析这两个基本模式的历史渊源出发，也可以从廓清这一对基本概念的内涵和外延入手。因为，在公共行政发展一百多年历史中，因为应用环境不同而使基本概念出现所谓“语义丛林”的现象并不少见。基于此，笔者的观点是：
首先，在广义上，公共行政和公共管理二者是相等的，都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。也就是说，二者的外延是一致的。学界所称的公共行政，有狭义和广义之分。前者指政府对自身事务的管理；后者指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。同样，一般人们所讨论的公共管理，亦可以认为只是行政学意义上的概念。其实，在最广泛范围内，公共管理也可以分为宏观、中观和微观3个不同的层次[5]。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。例如，孙中山先生说，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治”[6]。可见，管理公共事务是政治的本义，就是政治层面的公共管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。我们通常所说的公共部门与私营部门的管理具有相通性，大概也是基于这层意思而言的。
其次，公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部门管理的两种不同模式。一方面，理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动，在国内也被称为行政管理。因此所谓公共行政是指政府对国家、社会及自身事务所进行的一系列管理活动。由于公共行政是政府独特的管理活动，它必然与政府的本质特性密不可分。有学者指出，“作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生联系一起的，是有了国家才出现了行政。即所谓行其政事”[7]。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。公共行政欲达到上述目标，在管理中体现政府公共部门“公共性”就是核心要素。事实上，无论从公共行政主体还是管理手段上看，公共行政的本质必然是“公共的”管理活动。另一方面，“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而弱化了政府的政治统治职能”[8]。因此，公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵。原因在于：第一，公共管理主体的社会性内涵。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础；政府是国家的伴生物，政府的生命力来自于它的社会服务作用；社会公共组织本身就是社会自我管理、自我服务的组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会（广义的社会）公共事务，而公共事务的公共性和社会性在这里是同义语。第三，社会性是公共管理活动和过程的共同性内涵和基础性内涵[9]。基于此，国内有学者认为，“推行公共管理实践的发展，开展公共管理的理论研究，更大的意义在于推进公共管理社会化”。
三、公共行政与公共管理的互动关系探讨
公共行政与公共管理的关系是对立统一关系，即既有差别性又有统一性。就现有研究状况而言，重差别轻同一，甚至有只讲差别不论联系的片面性。为了有利于从理论与实践上正确把握二者的全面关系，在阐明了二者区别之后，应着重阐述它的互助性，即二者的相互贯通性。
1.从公共行政到公共管理
自威尔逊以来，公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。在其100多年历史中，经历了从传统公共行政学到新公共行政学的形式变革，也充满了管理主义与宪制主义谁占主导地位的争论。然而，作为20世纪70年代末席卷全球的行政改革浪潮及其理论基础的新公共管理，构成了对公共行政特别是传统的行政理论的极大冲击。一种新的公共部门管理形式——公共管理取代公共行政成为新的有效的公共部门管理理念。回顾20世纪70～80年代世界各国的行政改革，重点内容或主要诉求体现在：第一，重新认识公共部门效率的决定作用，并把传统的效率观扩展为包括效率、效果、绩效(3"E")在内的全方位绩效管理观；第二，追求一种公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分野，即政府公共政策化和事务管理社会化；第三，把公共行政的责任置于影响甚至有时可以决定公共事务管理效果的重要地位。应该说，这种带有强烈市场化取向和管理主义色彩的公共部门改革运动，以及由此而来的新的公共管理理论的确把传统的公共行政理论推进一步。尽管某些方面可能是一种回归，譬如对效率的钟爱自公共行政诞生时就存在；对公共行政的二元分野，实际上是类似重提政治／行政二分法，如此等等。公共行政作为一种指导公共部门管理的理论，必须随时代的发展而改革进步，否则便无法在日新月异的改革实践中起引导规范作用。
从公共行政到公共管理的发展，绝非像有些人认为的只是概念游戏。现在看来，它起码有两个方面的原由或意义。首先，由于公共部门管理的生存环境的变化，导致从公共行政向公共管理的转变。公共行政不是封闭的理论体系，它时刻受到并影响外界环境。20世纪末，在发达的市场体系和先进的私营部门管理理念共同映衬下，占据社会主流地位的公共部门管理却差强人意：效率低下，机构臃肿，缺乏活力等等，以及由此而来的财政危机、管理危机、信任危机等都迫使人们重新审视公共行政的管理理念和方法。于是，强调走向市场，向私营管理学习以及注重管理的效果与责任等新的管理方法构成了新的公共管理理论的核心。与此同时，公民社会日益成熟，社会自我治理的要求更加强烈，公民社会自治能力也获得强化，这为建立新的多元化的管理模式奠定了基础。但是，由于公共行政的政治取向，使得这种自治受到一定程度的抑制。因此，社会管理寻求一种能够容纳更多治理主体及其参与机制的新理论，这样，新模式的产生就顺理成章了。
其次，从公共行政向公共管理的转变，体现了公共部门管理理念的概本变革。公共行政首先是作为政治学的分支学科出现的，它不可避免地带有特权意识。传统上认为公共部门管理是自上而下的过程，管理的程序是经过规范性界定和有原则可循的。因此，公共行政体现了权威和层次性。更进一步，它折射出决策与执行的分离，执行与管理的脱离等一系列现实问题和矛盾心态。社会性是公共管理的基本内涵。与公共行政相对照，公共管理把重心放在社会之中，把管理寓于社会之内。无论是国家、政府还是社会自治组织，他们都是社会性的组织；无论是国家公共事务、政府公共事务还是社会公共事务，都是社会性公共事务的有机组成部分，社会性都是它们的共同特征。因此，公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。现代公共管理就是要追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。正是这种以开发社会为基础的管理理念和方式，才使得公共管理形式受到世界各国的推崇，成为继公共行政之后的公共部门管理的新选择。
2.公共管理要体现公共性
唯物辩证法告诉我们，对待任何问题都要坚持一分为二的观点，特别是在探讨关于政府管理的理论与方法的重大问题上。当前，在论及公共管理时，一种不太科学的态度或方法是，片面强调公共管理的经济学和管理学基础，追求市场化改革和一般管理方法的运用，其结果可能会偏离公共管理的公共本意。诚然，在公共管理发展史上，它始终摇摆在政治或宪制与管理两种价值取向之间，在不同时期各有侧重。但是，从根本上说，公共管理作为一种表征公共部门尤其是政府部门的管理活动，它与一般管理有本质性差别，不能把它等同于一般管理范畴。从概念的内涵角度说，这就是公共管理的“公共性”。它集中在公共管理主体即公共部门的“公共性”，管理手段即公权力的“公共性”，价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等4个方面[10]。
公共管理由“公共的”和“管理”两部分构成，在笔者看来，他们的逻辑关系是：公共管理立足于“管理”，但本质上要体现“公共性”。“公共性”强调公共管理的目标是公众的利益、服务于最广大公众为宗旨，代表某种规范性的价值追求。因此不可避免地把公平、正义和把社会伦理道德纳入自己的视野；“管理性”表达了公共管理的一般特性，表明它是一种旨在追求效率的，有技术性、定量性、规范性的社会管理活动，因而与一般的管理活动有着基本的相通性。这要求公共管理必须讲求对管理一般原则和技术方法的掌握和运用，以获取管理效益。因此，我们主张“公共性”和“管理性”是全面解释公共管理概念或活动不可或缺的一对概念，公共管理的“公共性”是公共管理的本质属性，它使公共管理与一般管理有所不同；“管理性”则是公共管理的一般特征，它表明公共管理存在的基础是管理的一般原理与方法。总之，公共管理是公共性与管理性的二者相互贯通的辩证统一。
公共管理要讲“公共性”，既是理论本身的要求，又是实践发展的必然。笔者认为，在阶级社会或存在着阶级与阶级斗争的社会里，强调公共管理的公共性丝毫无损其政治性内涵。因为历来国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，变成一般的管理理论，而不再成为公共管理了。在实践中，更大的危害表现在于：由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念等和必要的规制限定作用大为削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失。其结果只能是误导而非引导。为此，在大胆引用新的公共管理理论方法同时，重建其规范性价值观，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。
从实践角度说，西方公共管理改革中对“公共”涵义研究和把握比较明确，目前更多强调的是管理方法的改变，即把企业的管理机制与市场机制引入政府管理领域。而我国，除了引入企业管理机制与市场机制外，更主要的工作是明确政府的管理职能范围应只限于管理公共事务，对非公共事务要敢于放权并且敢于承担责任，做到尽职尽责；在管理主体上必须让社会组织与公民力量广为参与，正确地体现社会自治和民主。鉴于这方面我国有许多问题还没解决好，因此，强调管理的“公共性”，更有其现实意义。
【参考文献】
[1] 张梦中：《美国公共行政（管理）的历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特女士访谈录》，《中国行政管理》，2000年第11期。
[2] 马骏、郭巍青：《公共管理研究——新的研究方向》，《武汉大学学报》，2002年第1期。
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[6] 《孙中山全集》第9卷，第254～255页。
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[8] 汪玉凯：《公共管理基础问题研究》，《中国行政管理》，2001年第11期。
[9] 王乐夫：《论公共管理的社会性内涵及其他》，《政治学研究》，2001年第3期。
[10] 王乐夫：《论公共管理的公共性及其与社会性之异同》，《中国行政管理》，2001年第6期。

G. 谁有张康之的《公共行政学》的完整考研笔记

我有。南昌大学行政管理就用这本参考书，不知道你是考那个大学的？
笔记大概有六十页。完整，适合直接背诵。

H. 古德诺主张如何使政治与行政实现协调

从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，“尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。”[1]其后 “新公共管理”理论一定程度上重新提倡政治与行政的分离的意义，掀起一场声势浩荡的西方国家行政改革。现今，“新公共服务理论”及“公共治理理论”对政治与行政的关系又进行了重新的定位。在中国的行政学界，对政治与行政的二分法也存在质疑，普遍认为中国政治国情下的政府行政不能脱离政党政治。如学者胡象明从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”[2]学者张康之从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政治与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”[3]本文试图对政治和行政的二分法的发展史的简要回顾，结合中国现实对政治与行政之间的有机联系进行分析，从而解释为什么在中国现实语境下必须坚持政治与行政的协调发展 。
一、政治与行政二分法的提出与发展
行政与政治二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与政治的差别加以了阐述，他认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”[4]古德诺第一次从政府功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在《政治与行政》一书中，指出“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：政治与行政。”[5]在政治与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织体制的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了政治与行政二分法的合理性。
从上面的叙述中，我们可以十分明显的看出，为了提高行政的效率和建立一门独立的行政学科的需要，他们把政治与行政看成了是相互对立的矛盾，对政治和行政的界限做出了严格的区分；而且强调政治与行政的二分是政治体制上的结构性分离，绝对不能将政治与行政合二为一。有个用来象征性地区分政治与行政的术语是“没有所谓共和党人的建造公路的方法”。 [6]追求政府行政行为的价值的中立和行政科学的科学性与独立性。“这种对政治和行政有点天真的区分一直困扰后来的公共行政学科领域和实践很多年”。 [7]政治与行政二分法的提出在西方遭到了反驳，著名的公共行政学大师怀特?沃尔多提出：即该领域从来没有令人满意的调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政治与行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。有学者认为行政职员在政策形成中起作用的明显事实使学多学者拒绝了政治与行政二分，因为“在所有先进的的国家，行政职员当涉及政治时，可以划线，但这一条线是波动不定的。”[8]华莱士?塞尔在对公共行政研究的政治途径曾做过这样清晰的描述：“从终极意义上讲，公共行政是政治理论的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任；在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天，这些问题是政府运作的重中之重。”[9] 行政学家戴维?罗森布鲁姆和罗伯特?克拉夫在其专著《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中说道：“像一个多世纪以前的文官改革者一样，新公共管理者宣称其改革的目的在于使政府更像企业一样运作。它们像文官改革者一样，最终承认改革是政治性的”。 [10]此外， B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中总结出了四种未来政府的治理模式①，其中“参与式政府”模式中就主张对政府管理有更多的参与，强调了政治在政府行政中的作用。又如行政学者詹姆斯?费斯勒和唐纳德?凯特尔在《行政过程的政治—公共行政学新论》②的著作中明确将公共行政看作是一种政治过程。从上我们可以看出西方行政学者从不同的角度表达了政治与行政二分的不可能性。
二、政治与行政的关系是密不可分，行政过程充满政治因素
古德洛在《政治与行政》一书中这样论述：“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”[11]这就是著名的政治与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治与行政的二分法。笔者认为，古德洛的政治与行政两分法过于理想化，政治与行政之分在于职能及具体操作上，但其本质联系是不可分的。
第一，政治与行政是一对孪生姐妹，她们源于同一个母亲即（政府的原始职能），是管理国家的两种手段。“政治科学是该领域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲学和规范基础：也就是民主体制中的官僚体制的现存不是为统治者服务，而是为被统治者服务。”[12]随着社会业务越来越复杂，政府的职能也适应在复杂的社会事务中不断分化，逐渐出现执行国家意志的职能即行政。另一类是政治，其职能为表达国家意志。她们的共同目的在于实现国家意志。“行政的理论与实践同样是政治的理论与实践.” [13]
第二，政治行政职能分离，但其执行机构的分化并不彻底。在所有的政府体制中，存在着两种主要的或者基本的政府职能，行政和政治在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用她们大部分时间行使着两种职能中的一种。但并不是全部时间行使着一种职能。也就是说，一个机构有可能行使同时行使两种职能，只是侧重点不同。有的侧重在行政，有的侧重在政治。因此，把两个职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。
第三，国家意志的实现需要国家意志的表达与执行之间协调一致，就好比法律与执行法律之间。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。
第四，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。像这种联系，笔者认为应该同时表达。政治应该控制行政的方向，在具体操作上不作行政对政治的反馈。促使国家意志更有代表性和广泛性。如我国人大有权否定政府的预算报告，这就体现了政治对行政的控制，同时国家立法也可由行政机构工作过程中发现有存在某方面的法律的需要后，提出立法建议，从而影响国家意志的表达。
第五，从政治的视角看公共行政的话，我们可以发现，政府行必须具有代表性、政治回应性和责任等价值。政治途径的公共行政强调政治多元主义，“政府组织就如一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会的不同价值、力量乃至冲突。那种没有摩擦的同质性组织结构的理想是一种危险的幻想。”[12]在行政学家罗森布鲁姆看来，“由于行政部门成了国家政策指定的中心，行政组织的机构应该建构成能够使代表不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。……公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。”[14]因此，我们可以看出，公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题，政治与行政关系非常紧密。
三、正确看待政治与行政之间的关系的若干思考
基于以上分析，我们大体可以知道政治与行政不可能完全分离，它们之间存在有机的联系，那么我们应该如何看待和处理它们两者之间的关系呢？特别是在我们国家的公共行政管理实践中又应该如何协调它们的关系呢？
（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。
政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。
（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。
协调不仅取决于政治对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。
（三）中国的公共行政实践中必须坚持政治与行政的协调关系。
我国特殊的政治国情和政府行政的实践决定了政治与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。政治上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国共产党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国共产党领导执政地位。这种政治制度意味着共产党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。在这里我们特指无产阶级政党政府作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的政治领导、组织领导、思想领导。因此具有代表人民利益的政府行政行为不可避免地要遵政治意义上的中国共产党所推崇的价值观即代表性、责任性、政治回应性。这种价值观为增强政府行政行为在行政决策中的透明性和提高公众的参与程度而提供某些标准。政府实践上，我国实行的是议行合一的政治体制结构与西方的三权分立体制有着根本的区别，政府内部不存在着根本利益的冲突，共产党的利益与政府的利益具有高度的一致性。政治是一个历史的范畴，随着国家的出现而出现，不同的历史阶段政治会表现出不同的价值索求。如原始社会，道德成为政治的追求，私有制社会，国家政权就成为了政治的追求，而在社会主义社会，政治所要获取的社会公共利益的最大化。从而决定了政府的行政行为在不同的历史时期有不同的内容和要求。如在社会主义的革命时期，“公共行政”打击敌对阶级；社会主义建设时期要维护社会秩序的稳定，协调各种利益关系。共产党合法性的获得是通过政府执行其正确的制定的路线、方针、政策表达出来。因此，政治只有控制行政才能够贯彻其价值观，行政也只有接受政治的领导，才符合公众的根本利益，它的公共权威才能被人民所接受和认同。
在改革开放的新时期，中国共产党明确地提出，“立党为公，执政为民”的重要思想。认为党离开“为公”就会违背我们党全心全意为人民服务的宗旨，就会失去立党之基；离开“为民”就会脱离群众，丧失执政之体、力量之源，各级政府作为党实现其政治责任的工具，根本上决定了政府改革中的政治与行政的分开，只能是在职能上的分开，而不能简单的看作是国家结构性分开。行政的政治性是我们的政府成为“民享的政府”、“民有的政府”、“民治的政府”的根本保证。任何割裂“行政”的政治性，都将会使我国的行政实践偏离正确的方向。我们在借鉴西方政府治理改革经验的同时，一定要深刻研究它与本国特定国情的适用性，不能搞“一刀切”。

I. 张康之的主要成就

公共管理学科建设：
（1）发现了行政学学科体系的结构系统，从而证明了行政学作为一个学科的存在；
（2）中国行政伦理学科的奠基人；
（3）提出了公共管理伦理学科建构的系统方案；
（4）开拓了合作制组织及其过渡性形态任务型组织这一组织理论研究领域。
公共管理理论研究方面：
（1）是我国“服务型政府”研究的代表性学者；
（2）提出了建立社会主义“德制”，施行“德治”的构想；
（3）提出“引导型政府职能模式”的理论；
（4）在理论上确认了公共领域的非交换性，进而确认了公共行政的公共性；
（5）提出了抽象权力和具体权力的权力分类方法，为权力制约开辟了新的路径；
（6）提出了通过合作制组织进行合作治理的构想。
社会治理“三部曲”总体性解释框架：
（1）农业社会—统治型社会治理模式—统治行政—权制；
（2）工业社会—管理型社会治理模式—管理行政—法制；
（3）后工业社会—服务型社会治理模式—服务行政—德制。

J. 统治型政府，管理型政府，服务型政府的差异和道德要求

第一种即从统治型政府向管理型政府再向服务型政府的转变，是政府职能结构中统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程。
一是如果我们基于政府职能结构来区分与定位不同历史类型政府的内涵，认为统治型政府就是以政治统治为主要职能的政府，管理型政府就是以社会管理为主要职能的政府，服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府，那么，这种理解与上述主张的基于政府价值理念角度的定义就不能在逻辑上保持必然一致，因为政府价值理念与政府主要职能并不是同一个概念。比如，一个政府在价值理念上仍然是统治理念或管理理念，那么，即使以公共服务为主要职能也不应是服务型政府。
二是任何类型的政府都会具有不同的具体职能，这些具体职能不论作¨宅次之分，它们之间应当是一种互相渗透，互为前提，互为手段和互为目的关系。张康之教授强调统治型政府中的社会管理职能是从属于政治统治和为政治统治服务的，而管理型政府中的社会管理职能是目的，政治统治则是从属于社会管理和服务于社会管理的。究其实质，他应当并不是表明统治型政府或管理型政府中作为两种具体职能的统治职能和管理职能之间的关系，而是表明政府具体职能和政府价值理念之间的关系，即统治型政府中社会管理职能服务于统治价值理念，管理型政府中的政治统治职能服务于管理价值理念。同样，在服务型政府中也存在着具体的社会管理职能和公共服务职能，同时管理中有服务，服务中有管理，管理为了服务，服务也为了管理，但是，社会管理职能必须从属于服务价值理念，而不是公共服务职能从属于管理价值理念。可见，从这个意义上说，张康之教授的本意应当还是主张基于政府价值理念来区分政府的不同历史类型。
这种服务型政府观将服务型政府放到人类历史长河的总进程中加以界定，即认为在农业社会，人类建立起了统治型政府，到了工业社会，人类建立起了管理型政府，在后工业社会的进程中，我们的任务是建立起适应后工业社会治理要求的服务型政府。

第二种服务型政府观主要以刘熙瑞教授为代表。他认为，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。纵观人类的政治文明史，其基本线索就是从管制型政府到服务型政府的发展历史。而管制型政府与服务型政府是两种根本不同的政府体系，其核心差别在于：究竟是官本位还是民本位?是政府本位还是社会本位?是权力本位还是权利本位?它们表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立，表现为两种根本不同的管理体制。

第三种服务型政府观基于政府职能结构的视角，将服务型政府或公共服务型政府定义为履行公共服务职能或以履行公共服务职能为主的政府。在学界，公共服务概念内涵往往存在广义与狭义之分。广义的公共服务与私人服务相对应，是政府为满足社会公共需要而提供的公共产品和公共服务的总称，政府的经济调节、市场监管、社会管理和狭义的公共服务职能都能纳入到广义的公共服务的范畴。狭义的公共服务是指平行于经济调节、市场监管、社会管理的那部分公共服务，它包括教育、医疗、公共卫生、社会保障、就业、环境保护、科技服务等内容。因此，第三种服务型政府观的服务型政府内涵又可分为履行广义的公共服务职能和履行狭义的公共服务职能两种不同的观点。