法国公共文化服务机制

1. 如何建立基本公共文化服务标准体系，并推进落实

当前最重要、最迫切、最基础的工作应当是着力推进基本公共文化服务均等化、标准化建设。为此建议：
一、加强顶层设计，研究制定公共文化服务发展专项规划
本着“立足当前、着眼长远、统筹协调、适度超前”原则，研究制定符合我省地域特点的公共文化发展专项规划，以此指导全省各地公共文化事业健康有序发展。
二、完善制度设计，建立基本公共文化服务标准体系
基本公共文化服务均等化的一个基本前提，要有一个基本统一的服务标准体系。基本公共服务标准，是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共文化服务所制定的包括服务范围、服务项目、保障水平和服务质量的标准，以及技术和管理等相关规范。建立健全基本服务标准的动态调整机制。
三、坚持统筹兼顾，科学规划和建设公共文化服务设施网络
应把农村文化建设摆在更加突出的位置，构建完善的城乡公共文化服务设施网络。坚持城乡统筹，实行重点突破，优先安排涉及农村的文化建设项目，重点加强县级文化馆和图书馆、乡镇综合文化站、村文化室建设。加大对革命老区、民族地区、贫困地区文化服务网络建设支持力度，增加公共文化设施总量，有效解决城乡、区域公共文化设施布局不平衡问题。在推进城镇化和美好乡村建设过程中，要更加注重对传统文化设施的保护和利用，防止“一拆了之”的错误做法。
四、实行以城带乡，努力提高农村公共文化服务科学化水平
建立以城带乡、城乡联动机制，促进城乡文化资源优化配置、科学整合和综合利用，形成城乡一体的公共文化服务网络，不断提高公共文化服务水平。重点是鼓励城市对农村进行文化帮扶，把支持农村文化建设作为创建文明城市基本指标，建立城乡文化帮扶责任制，推动农村文化建设；积极探索适合农村特点、适应农民群众需要的文化服务方式，不断提高服务质量。发挥公益性文化单位的主体作用，鼓励公共图书馆、博物馆、文化馆等公益性文化单位面向农村提供网点服务、流动服务，建立流动服务平台。扶持文化企业以连锁方式加强基层和农村文化网点建设，推广新型代理配送制度，构建贯通城乡的文化产品流通网络。推动电影院线、演出院线向市县延伸，支持演艺团体深入基层和农村演出。运用现代数字技术、网络技术、信息技术拓宽农村基层公共文化服务空间，增强服务效果，提高服务品质。
五、拓宽投入渠道，建立公共文化服务投入保障机制
优化财政投入结构，变城市偏向型为城乡共进型财政支出体系。要拓展基本公共文化服务的供给模式，打破政府是基本公共文化服务唯一的供给者这个桎梏，完善文化经济政策，探索市场化运作方式，拓展融资渠道，鼓励社会力量通过多种形式参与公共文化建设，实现公共文化建设资金来源多元化、社会化和市场化。

2. “公共文化服务体系”是什么

公共文化服务体系主要包括先进文化理论研究服务体系、文艺精品创作服务体回系、文化知识传授服务答体系、文化传播服务体系、文化娱乐服务体系、文化传承服务体系、农村文化服务体系等七个方面。先进文化理论研究服务体系在公共文化服务体系中具有基础性和引导性意义。

http://www.jxwm.gov.cn/jxwm/sxddjs/xxyd/userobject1ai8240.html

3. 公共文化服务的理论

落实“全民科学素质行动计划”，内在地要求我们重视公共科学服务体系建设。公共文化服务体系建设，要服务于提高全民科学文化素质，必然要与公共科学服务体系的建设相互联系、相互作用、相互促进。
科学作为一种文化，是社会文化现象的重要组成部分。同时，科学文化又有着与社会的其他文化或一般社会文化的不同之处。正确地认识两者的关系，是在公共文化服务体系建设中的需要认真把握的一个基本方面，也是促进公共文化服务体系建设与公共科学服务体系建设相互促进的一个基本方面。
从传统上看，我们的传统文化主要是一种人文伦理厚重的文化。这其中有大量的优秀的东西，值得我们好好地继承和发扬。同时，我们的文化传统中，科学文化是相对缺乏的。在科学技术如此地深入到社会的方方面面之中的当代，科技进步和创新不仅是生产力发展的关键因素，也是文化发展的重要因素；大力推进科技进步和创新，加强公共科学服务体系建设，提高全民族科学文化素质，是发展先进生产力、先进文化的必然要求，也是坚持科学发展观、维护和实现最广大人民根本利益的必然要求。这就要求我们，在继承和发扬文化传统、进行文化创新的努力中，恰恰需要将缺少的东西弥补起来，将相对薄弱的方面强化起来。在我国公共文化服务体系的建设中，也必须注意到这种基本情况，着力于改善这种基本情况。
由于科学文化与其他社会文化之间既有内在的联系，又有所不同，因此，为了更好地传播和普及科学文化，要积极地注意到与其他社会文化现象和活动的互动，要积极地将科学文化的传播和普及结合进社会文化生活的方方面面之中，促进一般社会文化中的科学文化含量。同样地，公共科学服务体系的建设，也要注意到这样的内在要求，要自觉地配合、加入和融进公共文化服务体系的建设之中，增进公共文化服务体系建设的科学技术含量，促进公共文化体系的建设，在丰富全社会的社会文化生活中，提高全民科学文化素质。
正如公共文化服务体系的建设需要正确处理好文化事业和文化产业的关系，公共科学服务体系的建设也要正确地处理好科技传播和普及事业与科普产业、文化产业的关系。在大力加强公共科学服务体系建设、加大公共科学传播和普及活动的同时，要加大科普文化产业、文化产业支撑和市场供给，增强公共文化产品的生产供给能力。因此，我们不仅要研究公共科学服务的运行机制，而且要研究公共科学服务体系与市场的结合、互动的途径和机制。关注科普与文化产业发展的结合，在加强公共文化服务体系和公共科学服务体系建设的今天，是十分重要的一个方面。
当然，公共文化建设是一项系统工程，公共科学服务体系的建设也是一项系统工程。其中，包括器物层次、制度层次和精神层次。服务于全民科学文化素质提高的公共科学服务体系的建设，需要相应地全面考虑到不同层次之间的区别和联系。在器物层次上，需要加快公共科学服务基础设施的建设。在制度层次上，要形成良好服务方式以及服务体系的运行机制，有效的科技传播和普及的机制。在精神层次上，要把握好公共科学服务的内容，普及科学知识，提倡科学方法、科学态度和价值观念。

4. 公共文化服务理念和原则包括哪些

来公共文化服务体系建源设的六个基本要素：一是公共文化政策法规。即鼓励、保障和扶持公共文化服务发展的法律法规、政策措施。二是公共文化基础设施建设。这是指政府财政预算投入的各种文化设施和设备，也包括社会自愿参与投入的具有文化服务功能的设施设备等。三是公共文化组织机构和人才。组织机构是指从事文化管理和服务的各级政府和文化事业单位；人才即参与公共文化服务的专业技术人员和支撑公共文化服务体系的管理、辅助人员等，是公共文化服务的核心力量。四是公共文化活动主体。作为大众文化建设主体的广大人民群众，是公共文化服务体系赖以存在和发展的根基。五是公共文化活动方式。即提供公共文化服务的技术手段、方法和设备。六是公共事业经费。包括政府拨款、贴息、集资、社会捐助、赞助、基金等，是公共文化服务体系正常运转、各种文化服务得以顺利开展的资金保障。
公共文化服务体系建设四性原则是：公益性、基本性、均等性、便利性

5. 怎样理解现代公共文化服务体系极其特点

“现代公共文化服务体系建设”之“现代”，主要体现在以下三个层面：

在基本文化理念层面，应坚持以人民为中心的工作导向，坚持文化发展为了人民、文化发展依靠人民、文化发展成果由人民共享。尊重人民群众在文化建设中的主体地位，发挥人民群众在文化建设中的主体作用，引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务。充分发挥公共文化服务体系在丰富人民群众精神文化生活、密切社会公共交往、促进社会共识、培养现代公民、培育核心价值方面的积极作用。构建现代公共文化服务体系，一方面是为了满足人民群众的休闲娱乐需要、获取信息的需要和学习科学文化知识的需要，另一方面更重要的是通过各类公共文化活动，形成公共文化空间和公共文化生活，促进对社会公共价值和核心价值的认同，提升全民族精神文化生活的质量。

在制度建设层面，一是建立法治框架，公共文化服务体系的各种制度与程序安排，须通过法律形式确定下来，确立有关各方共同遵守的规则与行为规范。对有关公共文化服务的各类公共组织机构、各类非营利社会组织以及市场组织，须予以不同的法律地位、法定权限与责任，在充分发挥其各自职能的同时给予必要的制约与限制。二是健全公共文化服务的社会参与机制，创造条件鼓励各类主体参与公共文化服务体系建设，建立政府和社会、市场之间的适度平衡和良性互动关系，推动公共文化服务社会化发展。公共文化服务的供给方式须从仅仅依靠政府提供的单一方式向多种方式转变，逐步实现由政府、企业、非营利组织和广大公民共同来提供，这也是现代公共文化服务与传统公共文化服务的不同之处。如果说，经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，那么，文化体制改革的核心就是要处理好政府和各类文化主体的关系，其中包括公共文化主体和文化市场主体。三是引入竞争机制，发挥市场机制的积极作用。公共文化服务领域也须实行竞争，但竞争的条件应该对各类服务主体都是公平公正的。

在现代技术运用层面，要充分利用现代数字网络技术，推进数字化公共文化服务网络建设，如数字公共文化服务平台、数字网络化文化信息管理系统、特色资源数据库等，以有效整合各类文化资源，提高公共文化服务的效能。

6. 公共文化服务保障法明确了哪些政府责任

十二届全国人大常委会第二十五次会议25日表决通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》。将于2017年3月1日起施行的这部法律，将有力促进基本公共文化服务标准化均等化、提升服务效能，切实保障人民群众基本文化权益。
公共文化服务保障法共六章65条，对公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任等分别作了详细规定。
公共文化服务保障法规定，本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。
为推动公共文化服务工作协调、有序开展，法律规定：国务院建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调、推动全国公共文化服务工作。国务院文化主管部门承担综合协调具体职责。地方各级人民政府应当加强对公共文化服务的统筹协调，推动实现共建共享。
法律构筑起我国公共文化服务基本法律制度体系的框架，建立了基本公共文化服务标准制度、公共文化服务设施免费或优惠开放制度、公共文化服务公示制度、公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度、公共文化服务资金使用监督和公告制度、公共文化设施资产统计报告制度、公共文化机构开展服务情况年报制度等。
法律明确，国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展。各级人民政府应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求，提供相应的公共文化服务。
法律规定，因城乡建设确需拆除公共文化设施，或者改变其功能、用途的，应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建，并坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。公共文化设施的选址，应当征求公众意见，符合其功能和特点，有利于发挥其作用。

7. 公共文化服务公众评价制度

摘要 强调将突出绩效导向，推动建立反映公共文化需求的反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度，并将考核评价的结果作为确定获得奖励的依据，努力将政府端菜改变为群众点菜、政府买单，提高公共文化服务的供给效率。

8. 如何推动公共文化服务社会化发展

党的十八届三中全会《决定》提出，要推动公共文化服务社会化发展。这是顺应时代发展、构建现代公共文化服务体系的题中应有之义。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，将培育和促进文化消费、鼓励和引导社会力量参与、发展文化非营利组织作为构建现代公共文化服务体系的重要内容，进一步明确了公共文化服务社会化发展的方向、思路和实施路径，必将大大增强公共文化服务的发展动力，有效拓展公共文化服务的广阔空间，切实增加广大人民群众的文化福祉。
推动公共文化服务社会化发展，重中之重是在公共文化服务领域中引入市场竞争机制，这就要求各级政府正确处理与市场、政府与社会的关系，通过简政放权，进一步发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，充分调动各种市场主体和各种社会力量的积极性，参与到公共文化服务体系建设中来，实现公共文化服务供给主体、供给方式和资金投入多元化，形成以“政府主导、社会参与、多元投入、协力发展”为基本特征的现代公共文化服务治理结构，切实提高公共文化服务供给能力和总体水平。
推动公共文化服务社会化发展，当务之急是建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制，为社会力量参与公共文化服务提供有效路径，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域。这有利于改变政府大包大揽的传统做法，促进政府自身运作方式的改革，减轻政府压力，提高政府管理和公共文化服务社会效率；有利于发挥社会力量在提供公共文化服务、改善社会文化治理方面的作用，激发整个社会的文化活力和文化创造力。
推动公共文化服务社会化发展，归根到底是保障群众基本文化权益，培育和促进文化消费，政府工作重点在于创造良好发展环境、提供优质公共文化服务、维护社会公平正义，根据《国家基本公共文化服务指导标准》，保障群众基本文化权益，实现各级政府保障责任和义务的标准化，公共文化设施建设、管理和服务的标准化，同时引导广大人民群众树立健康的文化消费观念和方式，激发文化市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。
近年来，各地在公共文化服务社会化发展方面有许多立足实际、改革创新的探索实践，取得了良好效果和宝贵经验。今后，各级政府还应进一步完善健全政策措施，加强对社会力量参与公共文化服务的政策扶持；营造平等准入的发展环境，引导和规范社会力量参与公共文化事业；推动社会体制机制创新，培育和促进文化类社会组织发展壮大；加强宣传激励机制，营造有利于社会力量参与公共文化服务的舆论氛围。构建现代公共文化服务体系，政府、市场、社会三者缺一不可，要把政府主导和社会参与有机结合起来，引入市场机制，推动文化事业与文化产业协调发展，形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的生动格局，全面增强公共文化服务活力和发展动力。

9. 公共文化服务包括啥

公共文化服务是非常重要的，包括公共文化政策法规，即鼓励、保障和扶持公共文化服务发展的法律法规和政策措施。

10. 求一篇“不同国家不同文化礼仪无好坏”的论文

第六章 治理原则的落实及其衡量标志

我曾多次强调过，治理从职能、规则和机构转变为优先工作中的目标、标准和措施的好处。这并不是要否认能力、确定规范和使机构正常运转的必要性，而是要迫使人们带有长远的观点。为此，我们必须返回来重申治理手段的定义：即根据所追求的目标来设计与运行合理的措施。单单追求好的目标和做出“正确”的决策是不够的，更需要将它们付诸实施。当务之急是采取行动。

如果我们来描绘一下当前最熟悉的治理图景，那就是要建立机制、制定规则，然后由机制负责做出政治和财政决策。然而，我们并不想了解这些机制的运行逻辑，或其行动者的素质是否确实适合所确定的政策。

在传统的政治权力中，人们一般将注意力完全集中在决策的时刻。民间谚语说:“治理就是选择。”因此，人们反而把最主要的东西置之不顾，即治理者必须选择的各种解决办法是在什么样的条件下制定的。在制定解决办法的过程中，最重要的并不是过程本身，而是在过程之外。

最后，一个社会的治理从本质上要求做到社会的延续和长期发展，因而要求对时间进行管理。这个管理是怎样进行的?在这个刚开始的21世纪，结构变革的管理对于人类的生存具有决定性意义，我们如何做才能使代议制民主所包含的短期专制与应该采取的长期行动兼容起来?本书的最后一章，我所要讨论的就是这三大问题：建制工程，公共政策的制定、实施、评估和监督，以及时间的管理。

建制工程：机制的构想及其运转

我在本书的第一部分分析了当今治理制度的不协调和进行“良性改革”的困难，我强调了公共管理中智力投入的不足，与私人管理形成鲜明的对比。我说明了这种缺陷的思想根源。在把行政管理部门当做理论上中立的简单工具和实施政治愿望时，人们把经济当做一种对机构运行本身的深刻思考。我们要记住：对官僚主义现象的分析数不胜数，但多半是从否定的角度看问题，都是从政治意愿的对立面出发的。这里所缺少的是对建制工程的正确认识，今天我们必须在这方面做出努力。

大规模的组织必定是复杂的。这些机构需要一大批人的合作，他们有不同的文化背景，有自己的设想和激情。这些组织实施大批法律和技术程序，并且随着时间的推移层层积累，管理众多的权力关系。

每一个组织都有一套“高深的逻辑”来解释各种外界的反馈，限定从现实中捕捉到的情况，引导甚至决定有能力设计和实施解决办法的种类或方式。这种高深的逻辑连它自己的行动者都不了解，甚至有时与该组织的目标背道而驰。

举几个简单的例子。一位根据股票“期权”获取收入的企业负责人肯定更接近股东而不是职工；一个按照短期作为判断成绩的财产管理者如何会考虑长期影响；一位民意选举中的当选者整天脑袋里想的怎么会不首先是连任；一个在金字塔式机构某一部门工作的公务员肯定首先想到的是迎合上司而不是与其他部门合作；在那些只能通过不正当手段获得金钱的社会中，高级公务员更多注意的怎么会是对民众的尊重，而不去搞腐败和拉关系呢?

如果公共服务机构是按短期取得的一目了然的物质成就进行衡量的，这个机构怎么会愿意出资进行长期的公共讨论或建设人际网络?如果预算只给出一年的承诺，这家公共服务机构如何会同意进行长期的合作关系?如果冗长繁复的行政程序设置障碍，它又怎么会进入合作程序?如果一个银行家的成绩是以年内“贷出”的贷款来衡量的，他会愿意对小额贷款进行大量的谈判吗?如果对公务员的评价是按照短期作为做出的，他们可能对长期行动的影响感兴趣吗?如果评价一个国际官员主要根据他的外交灵活性，他怎么会对一个大国的政策做出中肯的判断呢?

建制工程是设计机构的艺术，原来的“高深逻辑”将变成追求的目标。只有在这样的条件下，才能摆脱我所说的（在欧洲合作方面）“合情合理的冒犯”，也就是指必然导致与所希望做法背道而驰的机构和法律措施。

建制的本质与前面所说的相一致，是为所要达到的目标特意设定的，因此我们无法勾勒出笼统的概貌。在这时我还要不厌其烦地再提主动辅助性原则概念，指出一些指导性原则，对尽责手册提出一些建议。我将陆续讨论公共机构的概念、结构、文化、程序、人力资源和评估模式。

公共服务的概念和普遍思想

任何一个社会实体都需要有一种思想，赋予其和谐、意义、价值和基准点。这是各类组织及其成员对自身、角色及在社会中地位的表现。反之，这也是社会看待他们的视点和对他们的期待。挑战便在于此：怎样保持公共服务思想中的优点，同时将这一概念深入化?

在法国，公共服务思想极为特殊，基于君主制的历史，我们可以肯定地说是国家造就了民族特性而不是相反。在我的职业生涯中，我经常被很多公务员的忠于职守和道德操守所感动，同一般描绘法国公务员的说法相去甚远，包括有时公务员甚至被上司挖苦，而后者本来应当意识到自己对这些问题负有首要责任。我和安德列・塔尔芒所著《心系国家改革》的题献是:“献给公共服务的标兵，其职业道德在许多个世纪造就了法国的行政管理和法国民族。”在国外，虽然有时听到讥讽，我还是感觉到外国人如何羡慕法国的公务员制度。只消看看许多国家为造就一支具有使命感的公务员队伍是何等困难、花费多少时间便足够了。那时一想到某些人不负责任的挖苦我就会愤怒得发抖。因此，我们必须既保持这个成就，也要在
这个基础上摆脱惰性，建设21世纪的公共服务。为此，除了帮助公共服务摆脱被动的态度外别无他法，而这种被动是由制度的老旧和缺乏可信和诱人的改革前景所造成的。因此，必须要协同他们（而不是反对他们）重建基本思想，即不要使他们拥有某种身份，而是使之确定方向和拥有使命感。为此目的，公共服务人员（不仅是高级负责人）必须参与这个哥白尼式改革的思考，成为行动者的一部分。如果这些行动者过分依赖现存机构，便只会成为旧制度的残渣余孽，他们很可能消极地去感受世界的现实与为管理世界而设置的机构之间的差距。而如果每个人都正确对待这个差距，并致力于庞大的集体方案，那么巨大的动力将由此产生。

公共服务的第一个值得骄傲的理由是我在本书的前言中所提出的：伦理和治理，而不是经济发展、科学和技术革新是21世纪的当务之急。因此那些经常被看成是落后的、惧怕变化的人可能会重新站在现代化战斗的前沿。正是他们的预见可以缩小现存的差距；建设一个可世代生存的世界正是取决于他们的创造力。从教师到警察，从地方机构人员到国际组织人员，从地方区域的管理者到卫生人员，从军人到社会行动者都需要接受基本训练。形成对治理的共同认识，首先要造就一种为未来公共服务的思想。

“让他们去建塔，你们就会有更多的兄弟。”这是布基纳法索历史学者约瑟夫・基・泽尔波喜欢重复的话。和人类共同体的其他成员一样，公共服务人员在对所要执行的任务有明确认识的时候，表现得格外出色。当他们的使命感削弱或消失、在职业生涯中不再有要求上进的愿望时，那就只剩下门户之见和官官相护了。

建设公共服务的新思想同其他行业一样，也要制定一个公务员责任宪章,《人类责任宪章》可以根据情况稍作改动。

为了促使这种新局面的出现，必须在地方、国家，地区和世界一级设立讨论网络。这些思考研究网络对公共事务的各种类型和公共行动的各部门应当是共同的。如同在其他行业，这里也将产生那些愿意积极承担责任的“集合体”，他们将是这一巨变的自觉自愿的尖兵。通过责任宪章，他们会认识到为创造深入改革的条件所承担的个人和集体的责任。这股改革之风将可确定长远规划，而这是政界所极少承担的。正如《人类责任宪章》中所指出的，尊重他人、统一与多样性的必要结合是合作伙伴关系的伦理基础，这并不意味削弱对话者或屈从于他们的要求，而是帮助对话双方增强自身的能力。

从这种思想与伦理出发，应该产生形成工作网络的愿望和勇气。我经常为公务员、特别是地方公务员而且是负责干部的某些孤立无援所震动，他们经常小心翼翼，相当依赖地方政界，我认为他们很难创建真正的集体思考机构。地方民选人士也不一定倾向于设立这样的思考网络，因为这可能对他们的合法性提出问题。《人类责任宪章》建议对责任做出积极的定义，我们有必要在这里重申:“所有的人都有能力承担责任。即便是在他感到无能为力的时候，他仍有可能联合他人创造出集体的力量。”这对于创建思考网络是极大的鼓舞。

从表面上看，公共服务的新思想将公务员从他们的高位上赶了下来。国家不再凌驾于社会之上，不再保证所承担的社会整体利益。相反，国家是社会其他行动者的对话者，是与其他人一起努力、争取达到共同利益目标的催化剂。代表国家的人从此不论其水平好坏、职位高低、责任大小，均成为有理想的行动者。从惟命是从到当家作主的责任转变来自主动辅助性原则，公务员不再是任人摆布的工具，而是一个行动者。这是一种新的冒险，但是有益的冒险。

从我们对治理的定义来看，公务员制度的思想变成了一种复杂思维进行管理与关系的思想。未来的公务员不再关在他的小天地里进行与外界不相干的独立活动，公职精神应是以建设关系、管理对话、制定方案和分担责任的能力来确定。

地方区域应把这项变革作为当务之急。以法国装备部为例，我在多年的工作中看到地方区域的工作逐渐变得枯燥无味，由于中央和专业部门得到加强而丧失重要性。这是因为地方区域只不过是上面制定的分部门政策的执行地。然而，我们在复杂体系中看到，只有在基层，只有在具体实践及其理论之间的短程路径中方可产生真正的思想。遗憾的是习惯已成自然。尽管有大范围的分权运动，尽管地方区域的工作远比各部机关更有趣，更诱人，但在法国这样的国家里，地方区域的公职人员仍然不被人看好。治理和公共服务的新思想必须体现在制定规章的政策上，并提供新的职业前景。

行政结构和行政文化

行政管理机构一般是按照部门垂直设置的，有比较长的等级链条，每级机构的工作都结合自身的职能限定在某类问题上。当然，感谢上帝，实际运行比组织机构要高明得多。当地的公务员之间有许多接触，但是基本思想仍然是垂直的。这主要来自政权的性质和组织。每一个部长，每一个地区或省议会副议长，每一个副市长，在欧盟机构是每一个委员，都坚持要有“他”的机构，服从“他”的命令。结果，协调总是在顶端而不是在基层进行。在基层，协调只是结构顶端行使的等级权力的影子。以法国为例，每次大家一致同意在问题之间有明显的依赖关系，就成立一个部际委员会。这个委员会一般是先天不足的，因为预算极少，精力都花费在磨破嘴皮去协调所谓他应该负责的各部门，并且还不能“过分”打人家钱袋的主意!总之，这种自上而下的协调没有什么具体意义。问题的关键是在基层，而不是在上面。

为了形成挑战之间、行动者之间、不同层次的治理之间的结构和文化，不一定要打破原有结构，倒是应该颠倒一下运行的模式。总之就是通过加强横向联系、削弱垂直关系，引入交叉矩阵运行。垂直关系主要应该起功能的作用：即专职负责人力物力资源中心，检查指导原则的落实。

为此，行政管理运行必须从主动辅助性原则出发。落实到治理上，这个原则要求确定地方区域组织的指导原则，目的是共同对付挑战。需要由国家的行政管理机构和地方区域的行政管理机构一起工作，在每个地方区域确定它们之间的具体合作规则，各方都要遵守这些规则。因此在开始的时候要有一个广泛的经验交流运动，国家或地方区域的公务员都要积极参与，分析他们自己的经验，在合作中与合作伙伴关系有什么样的障碍，对未来有些什么建议。通过不同地方区域的经验比较，才可以制定地方区域关系的指导原则，采用的方法与制定不同政策的指导原则的方法相同。上一章阐述的合作伙伴关系原则是这一步骤可能获得的结果的佐证，其中需要创造三方面的条件：一是集体对形势的清晰理解，二是对话，三是制定集体方案。

在人力资源方面，这样的步骤促使每一个行政管理部门在与公共服务的新思想一致的条件下，向地方区域的服务机构派遣最有前途的年轻人，让他们担当例如交换经验组织者的角色，或制定共同指导原则的推动者。这不是像过去的优良行政管理传统一样，为了以后进行推广而在各处建立试验点；也不是为松动行政枷锁而特例给予一些呼吸的空间，而是切实让行政管理部门行动起来。两句话，一个是关系的管理，一个是优先地方区域。从这个人才库里会很快地出现国家行政管理地方区域协调人。他们也应从各部委中产生，直接归政府首脑领导。

程序

比结构和文化更困难的，是处理程序问题而不进入其细节。实际上魔鬼大多藏在细节里。多少用心良苦的政策，多少动人允诺的演说因为与程序发生冲突都只停留在良好的愿望上。程序之所以可怕，在于它是悄悄地、不事声张地进行!因此，在这个问题上必须要坚持制定一种改革的总战略。

程序必须要符合主动辅助性原则。对每一个程序体必须进行筛选：程序是否能允许全面地看待所有的人，而不是将他们分门别类地看待?程序是否合乎最小约束原则?结果是否已经代替了手段，惟命是从是否为当家作主所替代?给予当地的行动者的自由空间是否能使他们与其他行动者结成合作伙伴关系?规则制定所处的历史和政治环境是否是明确提出的，是否还能适应现实?行动中产生的信息是否足以清楚地使人明白发生的背景?是否创造了足够的条件，保证可以在最大范围内寻求解决办法?程序是否促成或达到实现了所追踪的目标?是否考虑到了如何评估所产生的影响?是否具备了行动的透明度，也即公共审核尽责的状况，等等。

这样一种程序方法必然会将人们的怀疑转为信任。信任不等于天真。给予基层的权力和责任越大，监督的办法也应越严格和公开。对各级行政管理运行的多年观察使我相信，不给予信任是阻碍一切的罪魁祸首，而且什么都保证不了。

结构运行的办法和对程序的确定还有一个重点，即将行政管理机构变成善于学习的机构。经常交流经验、在经验的基础上工作将能够保证经常评估行动，重新确立指导原则。这些集体学习的条件必须明确提出并坚决实施。如果能做到这一点，其他事情就好办了。

人力资源的管理

如果不将人力资源的管理置于战略改革的重心，就不能进行观念的、文化的和机构的改革。首先，要使现有人员适应认识方法上的大变动，再进一步把他们锤炼成变革的先锋；其次，要制定未来公务员的最初和长期培训政策。如同其他需要消化知识和应付复杂性的组织，人力资源的质量具有决定性意义。人力资源质量随着赋予每个公共服务成员的责任增多，其重要性也在增加。

第一步，如前面提到过的，要建立一个横向的思考场所，各种行政管理部门都要参加，共同寻求落实新原则的措施。最初的培训必须让所有的公务员参与，这是所有国家和地方区域的共同部分。只有这样才能培养出集体理想的新精神和新姿态。同今天法国的做法相反，每一个行政部门在招聘职员时都要考虑到内部的入门培训和职业培训应该多种多样。之后的关键问题就是公共机构本身的运转应当作为员工学习的课堂。新原则的最大好处正是将这种学习作为治理不可缺少的、先天的条件，以便将持之以恒的教育变成每日责任的必修课程，也是共同行动和积累经验的时刻。

这种变革的最大挑战也许是工作人员的评估系统。评估标准和体系无论明确与否，无论在规定和程序中有无文字，都能够磨炼员工的精神状态、态度和应变能力。事实上，这些标准和体系对于公共部门的工作人员来说，正好说明究竟对他们有何期待。它们反射出实际的等级制度准则，通常是与官方说法相矛盾的。我们可以大大地宣扬主动性，提倡优先考虑与其他机构的合作，鼓励革新和建立合作伙伴关系，做到对任何阶层公民的尊重等等做法；但是如果这一切所实施的条件没有满足，则最终将成为一纸空文，包括工作中的隐瞒，不明确的评估标准，效忠于老板以维护他自己的集团利益，因循守旧，向显贵献殷勤等。对公共服务机构的整体监察的主要任务可以是一方面确定评估的总原则，另一方面确保每个行政管理机构已经建立的机制必须要满足当家作主的原则。

公共政策的制定、实施、评估和监督周期

治理的周期

构思公共政策的管理方式多种多样，因此不可能提出统一的标准规则，何况这与我们已经阐述的思想是矛盾的。最基本的已在题目中说得很明确：即应该讨论周期问题，也就是说时间上经历的过程。传统做法将重点放在决策的时刻，即公共权力做出政策的时刻，他们主要关心执行程序的合法性，例如一项法律草案生效的各个步骤。新的治理方法所关心的是过程中的时间安排，即这一阶段公共政策的组织、实施与纠正。

我说过主动辅助性的思想来自我个人的经验以及我与洛伊克・布瓦尔所做的对企业与地方区域关系的调查。我还想起了这同一次调查中的另一次谈话，一位企业主发表了这样的看法:“在我的企业里，过去人们关心决策体系时，需要回答两个问题：谁?在哪儿?现在是另外两个问题：何时?怎样?”他想说明的意思是，过去，人们的注意力集中在决策人身上：总裁，以及决策的地点：企业总部。慢慢地，人们对决策的过程更加感兴趣，也即全体企业最后达成一种战略：何时和怎样安排对话的周期。

这使我想起了一个更早的故事，1968年，我刚开始工作时，在国家储蓄与信托银行（Caisse des dépts et consignations）下属的城市规划研究中心（Centre d’études et de recherches sur l’aménagement