填海造地物权

A. 填海造地形成的土地使用权应当如何确定使用者、使用方式和价款

这个问题涉及到海域使用权和土地使用权的衔接问题。海域使用权是使用特定海域的权利，因此，填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权，交纳海域使用费，但海域使用权只是用海的权利，填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。 《海域使用法》第32条规定：填海项目竣工后形成的土地属于国家所有，海域使用权人凭海域使用权证书提出土地登记申请，换发土地使用权证书。针对该条款，我们认为应当与相关土地管理法律、法规结合起来理解。对按照土地利用总体规划、城市规划和海域规划，应当作为城市建设用地的海域开展围海造地，属于政府供地前的国有土地来源问题（相当于政府供地前征用农民集体土地或收回其他土地使用权人使用的土地并进行前期开发），应当由政府组织实施，具体填海施工工程可由政府招标确定给具体单位和个人承担。围海造地形成土地后，应按现行土地管理法律法规规定供应和使用。围海造陆形成的土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。土地用途为经营性用地的，应以招标拍卖挂牌方式供应土地。整个填海造地供应分三个阶段： 第一、围海造陆工程实施前的海域的使用和管理，适用《海域使用管理法》。海域使用权人可依法有偿取得海域使用权。 第二，围海造陆工程实施阶段。对规划为城市建设用地的海域开展围海造陆工程，属于政府组织实施的市政工程。政府作为围海造陆工程的实施主体，可通过招投标等方式将施工任务确定给具体单位和个人承担。围海造陆工程所需资金，由政府支出。 第三，围海造陆形成土地，海域使用权自动灭失，所形成的土地供应和使用受《土地管理法》、《城市房地产管理法》等土地相关法律法规和政策调整。具体来说，围海造陆形成的土地，符合《划拨用地目录》的，政府可以划拨方式供地，不符合的，应实行有偿使用，属于11号令规定的经营性用地范围的，必须以招标拍卖挂牌方式供地。 总之，围海造陆工程实施前的海域使用、围海造陆的工程实施与围海造陆工程所形成的土地的使用管理，分属三个不同阶段，适用不同的法规政策，不可混淆。

B. 填海造地给人们带来了哪些不良后果

填海加剧淤死速度

大规模填海造地对环境带来的影响却是不可逆的。据山东省海洋与渔业厅发布的监测数据显示，截至2007年底，胶州湾面积比历史上的天然海湾缩小了1/3，有的地方已无自然岸线可用。

青岛市环境保护科学研究院副院长左华称，填海不仅造成了海域面积减少，最根本的还是改变了胶州湾的水动力条件，使得胶州湾的水动力条件被人为改变了，减少了，填海造地使胶州湾水域面积继续减少，导致潮流、纳潮量等减少，即水动力变小，进而带来淤积，而淤积将会带来纳潮量减少，形成恶性循环。如果海水的水动力减弱，淤积严重，那么污染物进入海域后不能自净，影响了污染物的运送，污染物运送不出去就会加重污染。

吴建政告诉时代周报记者，这几年渤海沿岸日益加重的海冰就与填海有关。“这几年渤海海冰严重，不是气温变低，甚至没有变低。结冰以前大浪可以把它打碎，打到岸边。建大吨位码头需要伸到深水里，要避免回淤，必须建两次围起来的港池，两侧长堤伸出去，挖出港池，长堤可以挡流挡浪，但场地存在使波浪力小了，打不碎冰，也达不到岸边，向海里扩展的长度就大了。莱州湾去年海冰达到26公里，历史上最高就是25公里。渤海湾自然规律就是要淤死，但认为填海加剧了淤死的速度。”

“填海一方面主要用于城镇建设，搞房地产开发，单纯旅游项目没有利润，不会有人做，另一方面是港口工业用海较多，建深水大港，大企业地税高，政府也喜欢引进。现在各个省都在填，山东填的不算多，海南、广东、河北、辽宁等都很多，不比山东少。填海对养殖业也造成危害，水产下降。填海有的当年、有的几个月、有的甚至今年才能显现，对环境造成影响的案例到处都是，但这都是政府做的事，环保、港航、海洋等各部门都审批，没有人去追究政府的责任。有些大规模填海项目是刚批的，还没建成，10年以后危害的效果可能就非常显著。”

即使造离岸人工岛相对连陆填海对环境影响较小，但仍会改变自然洋流，影响海洋生物的生存环境。一些专家认为，如果遇到海平面上升、海冰、风暴潮等恶劣天气，人工岛相对来说要更脆弱、更容易受灾。吴建政说，不是不能填海，而是要眼光放长远仔细论证。

目前，山东烟台牟平养马岛就出现了“退堤还海”，上世纪80年代，当地因为经济建设和生产开发的需要建成“十里长堤”将海水拦住之后，在堤内侧构建养殖场，造成水体交换不好，为恢复生态，今年养马岛退堤还海工程打开一条近千米长的“口子”，贯穿养马岛前海东西海域，恢复海洋潮汐通道，还原海域自然属性。吴建政表示，把快堵死的水道挖通，增加水体流动性，同时，挖出的部分堆高也可以做建设用地。

C. 请问填海造陆有什么危害吗

填海造陆有以下几个弊端：

1、新增加的陆地占据了原有的海域，会对近岸海流造成影响，进而影响到船舶进出港口；

2、对原有的海岸生态造成破坏，如红树林和珊瑚等原始生态系统；

3、城市实行填海造陆，例如香港，香港的众多离岛本来就是保护区，不适合过度的人工开发和城市化。

D. 填海形成的土地如何纳入管理

我市一港口企业，经省海洋局批准围海造地。目前已围填4万平方米作为仓储使用。我局准备将填海形成的土地纳入管理。但该企业称：法律规定，在填海工程结束后3个月内，到国土资源管理部门一次性办理土地出让手续。
按照《中华人民共和国海域使用管理法》规定，填海造地项目海域使用权最高期限为50年，如果该企业没有具体的抛填结束期限，或者该企业填抛长达数年，很有可能造成海域管理与土地管理脱节，港口设施建设占用土地将在长达几十年的时间内游离于国家行政机构监督管理之外的情况。
由于现有的法律法规对类似问题规定的不是很明确，我们基层国土资源管理部门迫切需要一种在现有法律法规框架内的解决方法，以确保对填海形成的土地依法进行严格管理。
江苏省连云港市国土资源局连云分局 徐胜
答：根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《财政部、国家海洋局关于颁发〈国家海域使用管理暂行规定〉的通知》的规定，企业填海造地审批权限是沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门，《中华人民共和国海域使用管理法》规定，填海造地项目海域使用权最高期限为50年，海域使用权期限届满还可以经批准延期。
《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当在填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。该规定表明，填海项目竣工是指土地可以用于建设，此时，海域土地相应转变为陆域土地，管理部门由海洋管理部门相应转变为土地管理部门，为了保持衔接，两部门交叉管理期间不超过三个月。在本案中，土地管理部门介入管理是符合法律规定的。
填海形成的土地有三种处理方式：一是全部填平后再使用土地并办理土地使用手续；二是边填海边使用土地，不办理土地使用手续，最后一次性办理土地使用手续；三是边填海边使用土地，逐次办理土地使用手续。
对第一种处理方式，全部填平后再使用土地并办理土地使用手续。从实践上说，港口为了提高经济效益，尽快收回投资，一般都是边填海边使用土地进行建设。如果等到几十年以后全部填平后再进行规划建设，那是企业自己的事，土地管理部门不介入管理，但由于海域使用权有效期长达50多年，甚至更长，这样做将造成投资长期无法收回，企业难以承受，在经济上是不可行的，在实践上也是无法操作的。
对第二种处理方式，如果边填海边使用土地进行建设，直到海域使用权有效期期满或全部填平后才一次性全部纳入土地管理范围，办理土地使用手续，这样势必造成海域管理与土地管理脱节，港口设施建设占用土地将在长达几十年期间内游离于国家行政机构监督管理之外，建筑物由于无土地使用证而成为违法建筑的情况。
只有第三种处理方式，边填边用，逐次使用逐次办理土地使用手续，这样既合法又合理。根据上述法律规定，填海项目竣工之日应当早于海域使用权期满之日，并非必须等到海域使用权有效期期满，在海域使用权有效期内任何时候都可以竣工。在海域使用权有效期内，填平的土地没有投入使用表明没有竣工，土地管理部门不介入管理。只要填平的土地投入预计使用用途就表明已经竣工，使用就标志着竣工，使用的部分就是竣工的部分，使用一块竣工一块，将海域使用权期限内已经填平并进行永久性建设的部分纳入土地管理范围是符合《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国土地管理法》本意的。
填海工程主要是用于港口，而港口的主要作用是货物的吞吐，涉及到仓库租赁等业务，按照土地管理法律法规对港口永久性设施建设占用的土地进行规范化管理客观上也有利于保护企业的合法权益，企业可以像其他港口一样合法地使用土地出租仓库修建港口设施。
对永久性设施建设的界定可以从功能和用途两方面鉴别，一般说来，凡与填海施工工作无关、符合港口规划蓝图并服务于港口吞吐业务的港口设施建设属于永久性设施建设；凡与填海施工工作有关并与港口服务功能无关的建设不属于永久性设施建设。
《中华人民共和国海域使用管理法》对提前竣工或中止使用海域的已缴纳海域使用金没有退回的规定，因此，土地行政主管部门对填海竣工进行永久性设施建设使用的土地依《中华人民共和国土地管理法》进行管理时不应当退回这部分土地的海域使用金。
由于对填海形成的国有土地出让金征收管理没有特别规定，在确定填海国有土地出让金时，如果采用招拍挂的形式，可能确定给填海单位以外的其他企业，显然不符合情理，可按照对企业使用的国有划拨土地进行出让的有关规定确定国有土地出让金。
需要说明的是，填海工程施工所使用的填平土地，从法律上说，还属于海域使用管理的范围，不宜按临时用地对待，土地行政主管部门不宜介入管理。
国土资源部政策法规司 陈战杰

E. 填海违法吗

未经批准的填海，是违法行为，但不一定会有刑事责任。

《海域使用法》第四条国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。

国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。

第四十二条未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款;对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。

海域法规定的有哪些内容

第一条为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。

第二条本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。

本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。

在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。

第三条海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。

单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。

第四条国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。

国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。

第五条国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测。

第六条国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。

国家建立海域使用统计制度，定期发布海域使用统计资料。

第七条国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。

渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。

海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。

第八条任何单位和个人都有遵守海域使用管理法律、法规的义务，并有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举和控告。

第九条在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

以上知识就是对这一问题进行的相关解答，如果您还有相关法律问题，可以关注无讼，私信咨询。

F. 填海造地取得的土地要交契税吗

根据《中华人民共和国契税暂行条例》、实施细则及相关文件规定，企业购买海域使用权，自行填海整治形成土地后，应当于办理土地使用证时，缴纳契税。

G. [转载]填海造地土地使用权如何认定如何供应

这个问题涉及到海域使用权和土地使用权的衔接问题。海域使用权是使用特定海域的权利，因此，填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权，交纳海域使用费，但海域使用权只是用海的权利，填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。 《海域使用法》第32条规定：填海项目竣工后形成的土地属于国家所有，海域使用权人凭海域使用权证书提出土地登记申请，换发土地使用权证书。针对该条款，我们认为应当与相关土地管理法律、法规结合起来理解。对按照土地利用总体规划、城市规划和海域规划，应当作为城市建设用地的海域开展围海造地，属于政府供地前的国有土地来源问题（相当于政府供地前征用农民集体土地或收回其他土地使用权人使用的土地并进行前期开发），应当由政府组织实施，即政府取得海域使用权后组织实施填海造地，具体填海施工工程可由政府招标确定给具体单位和个人承担。围海造地形成土地后，应按现行土地管理法律法规规定供应和使用。围海造陆形成的土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。土地用途为经营性用地的，应以招标拍卖挂牌方式供应土地。整个填海造地供应分三个阶段： 第一、围海造陆工程实施前的海域的使用和管理，适用《海域使用管理法》。海域使用权人可依法有偿取得海域使用权。 第二，围海造陆工程实施阶段。对规划为城市建设用地的海域开展围海造陆工程，属于政府组织实施的市政工程。政府作为围海造陆工程的实施主体，可通过招投标等方式将施工任务确定给具体单位和个人承担。围海造陆工程所需资金，由政府支出。 第三，围海造陆形成土地，海域使用权自动灭失，所形成的土地供应和使用受《土地管理法》、《城市房地产管理法》等土地相关法律法规和政策调整。具体来说，围海造陆形成的土地，符合《划拨用地目录》的，政府可以划拨方式供地，不符合的，应实行有偿使用，属于11号令规定的经营性用地范围的，必须以招标拍卖挂牌方式供地。 总之，围海造陆工程实施前的海域使用、围海造陆的工程实施与围海造陆工程所形成的土地的使用管理，分属三个不同阶段，适用不同的法规政策，不可混淆。 此外，对于个别经政府批准，由单位或个人取得海域使用权后直接实施填海造地所形成的土地，可以视同该单位、个人具有填海所形成的土地的划拨土地使用权权益（填海造地费用类似征地拆迁费用，类似该单位和个人支付了征地拆迁费用后取得划拨土地使用权权益）。土地用途不符合《划拨用地目录》的，可以以协议方式办理土地有偿使用手续，按市场价补缴出让金或租金，取得出让或承租土地使用权。

H. 填海造的房子危害有哪些

填海造房危害着生态安全，而且对于楼房的安全存在着一定的隐患。从世界各国家和地区几百年来的填海经验看，不利影响主要包括以下几个方面： 一是海洋污染加剧，填海工程附近往往是人口密集、工业发达的区域，大量工业、生活污水的排入，加剧了海域污染; 二是湿地功能退化，滨海湿地、河口、海湾等都有重要的生态系统，也是围填海活跃的地区，缺乏合理规划的大规模围填海活动使这些生态系统严重退化，...

I. 如何处置填海造地的土地使用权

【问题】

2007年12月，某公司计划填海造地，遂向当地海洋部门申请用海，经批准后，缴纳海域使用金，获取了海域使用权。后该公司向当地国土资源管理局申请土地登记，由于经营性用地必须实行招拍挂，国土资源局拒绝为该公司办理登记。

问：1.取得海域使用权是否意味着直接取得了对填海造地所造之地的土地使用权？

2.既已缴纳海域使用金，是否仍需要缴纳土地使用权出让金？

【分析】

随着土地资源的日益稀缺，在一些沿海城市和地区，为了生产和生活的需要，填海造地的现象越来越多。填海造地，涉及多方面的法律问题。

（1）关于海域使用权问题。《物权法》规定，海域属于国家所有。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。填海造地的一般项目应当由国家海洋行政主管部门负责，特殊情况下或者占用海域过大的由国务院审批。《海域使用管理法》第十八条规定，“下列项目用海，应当报国务院审批：（一）填海五十公顷以上的项目用海；（二）围海一百公顷以上的项目用海。”《海域使用管理法》第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记的申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用证书，确认土地使用权。”因此，海域使用权人并不因填海造地而自然取得土地使用权，仍需要国土资源管理部门的确认登记程序，获得土地使用权。

《物权法》明确要求，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。按照新法优于旧法的原则，《物权法》实际上是对《海域使用管理法》的修改，即使已经取得海域使用权，但根据《物权法》经营性土地必须实行招标拍卖挂牌出让的规定，海域使用权人并不当然获得填海造地的土地使用权。

（2）关于缴纳土地使用权出让金问题。如果海域使用权人通过招标拍卖挂牌的方式取得了土地使用权，虽然海域使用权人在申请用海时，已经缴纳了海域使用金，在填海造地取得土地使用权时，仍要按照《土地管理法》的规定缴纳土地使用权出让金。因为海域使用金是一种对海洋资源利用的补偿金，填海造地完成后，改变了海域资源的自然属性，将海域变成了土地，成为国家土地资源的一部分，所以，应该按照《土地管理法》的规定来进行管理。使用国有土地，应当缴纳国有土地使用权出让金是《土地管理法》的要求，既然原来的国有海域资源已经变成了国有土地资源，土地使用权人当然应当缴纳土地使用权出让金。但因为填海造地的土地使用权人与单纯从国家获得土地的土地使用权人多了一项填海的费用，笔者认为在土地使用权出让金缴纳时，国土资源管理部门应当予以考虑土地使用权人已经缴纳了海域使用金的情况；如果海域使用权人通过招标拍卖挂牌未获得填海所造土地的土地使用权，政府应当对海域使用权人给予适当的补偿。

J. 填海造地的法律性质

填海权的法律性质
从民法物权的角度来看，有关单位在交纳海域使用金后，经过国家海洋管理部门批准所获得的“填海权”应认为是一种物权，其本身具有财产价值。
因为，填海并不是“使用”海，而是“变海为地”。因此，在海域使用管理法中，对于填海造地只应做纲领性规定，未来应考虑将填海造地单独立法。
填海权的取得
填海权的取得可能有下列原因： 因批准而取得。申请单位在获得国家有关部门批准后，即可获得填海权。 因受让而获得。例如，甲公司经过国家海洋部门批准同意以后，获得了某海域的填海权。但是甲公司无力填海，将填海权转让给乙公司，乙公司获得填海权。 因抵押权的实现而取得。甲公司获得填海权以后，将获得的填海权设定抵押，向乙银行请求贷款。到期不能还款，乙银行拍卖填海权，丙银行拍得填海权，因此获得填海权。 填海权的变更
填海权是具有财产内容的非专属性的物权，因此，填海权应当可以抵押、可以转让。但是国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位进行监督。填海权抵押和转让，应当在国家海洋管理部门进行登记，以彰显其公信力和其物权效力。在填海权转让以后，国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位法人进行监督，使得该单位能够按照许可的内容、方式和范围进行填海，防止出现滥填海的现象。
填海权的消灭 填海权因填海完成而消灭。初，填海权的权利内容为按照国家海洋管理部门的规定填海的权利，但是一旦填海完成，则转化为对所填之海产生的土地拥有土地使用权。因此，填海权本身消失，转化为土地使用权。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。 填海权因填海权抛弃而消灭。填海权是否可以抛弃？填海权的抛弃应当在国家海洋管理部门的监督下进行。填海权抛弃以后，应当在登记簿上将填海权注销。 填海权因填海行为不合法被海洋管理部门吊销而消灭。 填海权因收回而消灭。特殊情况下国家得收回填海权。因自然环境改变而不适合填海的，或者国家重要军事、战略需要认为需要此地的，或者国家军事战略原因认为不适宜填海的等，国家海洋部门得收回填海权。国家海洋管理部门收回填海权，应当退还海域使用金（海洋资源补偿金）。 填海权的登记
填海权作为一种物权，应当自登记时生效。填海权的取得、转让、抵押应该登记。登记为填海权的生效要件。填海权抛弃应当自涂销登记的时候生效。填海权抛弃后不可先占取得。填海权自抛弃后消灭。填海权的登记不同于土地和房产登记，填海权之登记属于他物权登记。因此，填海权的登记机关应当在国家海洋部门而并非在国家土地资源管理部门。
填海权的时间限制
因为海洋之变化莫测，填海权的行使应当尽快进行。法律亦规定3年之除斥期间。即，如果自填海权登记之日起三年内不行使填海权，则填海权应罹于除斥期间，填海权人最终丧失填海权。填海权一旦开始行使，填海行为应当在合理时间内完成，如果该填海权人由于资金匮乏等原因无力在规定时间和规定范围内填海，则丧失填海权。当事人可将填海权让与。无故不让与的，国家海洋管理部门收回填海权。可视情况退还部分海域使用金。
填海权获得的程序
一般项目，应当由国家海洋行政主管部门负责，特殊情况下或者占用海域过大的由国务院审批。海域使用管理法第十八条规定，“下列项目用海，应当报国务院审批：（一）填海五十公顷以上的项目用海；（二）围海一百公顷以上的项目用海； ”审批以后，申请主体获得填海权。填海造地是由国家统一进行为好，避免各自为政，乱填滥填海域。 非法填海的主体应承担行政责任、民事责任、刑事责任等。 非法填海所造成的土地如果能够再次恢复，应当恢复；如果不能恢复，新增土地属于国家所有，非法填海部门不能取得该地的使用权，海洋部门应当将新增土地移交土地管理部门，并由土地管理部门登记。 非法填海所造之地，如果没有经过批准，那么填海所造的土地属于国家所有当无疑义。但谁拥有使用权呢？应当认为，填海单位不能获得土地使用权，并且应当予以处罚。
对超范围填海所生成的土地，填海单位无使用权，并应因此承担法律责任。 用有毒有害物质填海、或者填海行为造成其他损失的，应当承担法律责任，并应当对受损害的单位和个人进行赔偿。