约束性资源使用权

⑴ 财产所有人与非所有人在行使所有权时有何区别

物权法旨在建构对物和其他有限资源的法律规范秩序，其所要处理的基本问题有四：何种之物（或财产）得为私有；如何创设物权；所有人对于其物得为如何的使用、收益和处分；所有权被侵害时的救济方法。[1]

物权法是整个财产法乃至民法的基础。只有明确物的归属，才有物的有效利用和流转。在物权法不健全的情形下，市场经济法律体系就是不健全的。不仅如此，物权法也被认为是经济体制改革重要组成部分。因为改革是一个放权于民、还权于民的过程，其中重要的是确认和保护对物或财富的拥有权利；改革还是一个使整个社会资源按照市场化运作的过程，也就是整个社会资源物权化过程（当然，用于公共目的的物除外），而这也需要物权法。因此，物权法被寄于厚望。人们寄希望于物权法构筑清晰的产权制度，因而成为整个市场经济法律体系的基础。但是，作者认为，物权法对传统公有制财产产权明晰的作用是有限的。这主要是因为物权法属于私法范畴，物权法只确认和保护私权利，是一套私权利（物权）取得、行使、保护的规范。

这是因为物权法属于民法典的组成部分，而民法典是只规范私权利的法典。“权利要求一个权利主体”[2]。而民法上的主体根源于自然人，后来扩展至拟制人格——法人；而民法的权利无非是法律保护的这些主体的意志能力，离开了具有意志能力的主体，那么权利就毫无意义了。这意味着，物权均暗含一个前提：所有的物权均有一个明确的主体，所谓的权利确认和保护无非是这些明确的私人主体的意志能力的确认和保护。离开主体纯粹抽象的权利规范没有任何意义。比如，所有权具有占有、使用、收益和处分四种权能，但这一定义对于全民所有权毫无意义。因为，这里没有具有意志能力的主体。因此，尽管我国《民法通则》也有与其他国家大致相同的所有权定义，但对于主体缺失的所有权这一抽象的所有权定义毫无用处。

物权是特定主体与客体物之间支配关系，由此赋予该主体对客体物排他的支配权利。没有明确的实实在在的主体存在，就没有物权或者在现实中不具有操作性。物权主体通常是以个人或自然人为模型的，故物权法上的所有权即指个人所有权。至于国家、法人或其他团体对特定范围客体物的排他支配权，准用于个人所有权规则。这种准用使法人所有权受到物权法同等的保护，其权利行使结果与个人所有权具有同样的结果。也就是法人可以转让物之所有权、设定负担等，其效果等同于个人所有权。但是，这种所有权的行使则不是物权法所能调整和规范的，而是公司法、其他组织法（在国家所有权情形下，涉及宪法或行政法）。这是因为当主体演变为一种组织时，其意志形成的特殊性就改变了这种所有权行使规范。这种准用表明，物权法承认法人所有权也是私所有权。因为，这些主体可以自主处分其物，从而实现物权的流转。

上述结论意味着，物权法在调整传统公有制体制下形成的财产归属关系方面所起的作用不大，或者说，公有制下的两种所有权形式只是一种制度化财产归属概念，它无法直接纳入物权法加以规范[3]。因为物权法上的物权，仅指特定主体对特定客体物的排他支配权，缺失物权法所要求的主体要件，在物权法中没有什么意义；即使将之纳入物权法调整，也起不到任何作用。改革开放根本上是一个财产制度的变革，在这方面除了确认和保护人们通过劳动、投资、交易等合法途径取得的财产所有权外，更重要的是明晰产权，也就是集体所有和全民所有资产有实实在在的权利主体，以行使这些财产所有权，建立主体与客体之间的排他支配关系（即物权）。作者将这一过程称为公有制财产的物权化过程。在我国，除部分经营性动产（包括国有和集体所有的财产）外，公有制财产的物权化并不等于私有化，而是通过使用权、经营权落实到具体的个人并建立类似于财产所有权的约束机制实现的。例如，土地使用权的创设即是国有土地物权化的方式。

但是，这一任务不是靠物权法所能够完成的。物权法只调整主体明晰之后，可称之为物权的权利，而对成为物权的过程、方式等无法涉足。物权法只是对一个已形成的有明确主体的财产权利加以调整，但它不决定如何形成这样的财产权利。它只是保护和规范已经存在的财产权利，但却不能决定如何形成这样的财产权利。因此，传统公有制下财产物权化与其说是一个法律问题，还不如说是一个政治问题。当然，这并不是说，公有制财产物权化过程可以脱离物权法，恰恰相反，物权化过程是一个物权制度的创制的过程，只是这一创制过程法学家的意志须体现政治意志，法学家必须设计出在既定政治理念和政治制度下运行的物权制度。这是物权制度设计的政治性的体现。

物权法的私法性质、物权的私权性质决定了我们必须正视我国物权立法所面临的问题。其他大陆法国家的物权法只是以规范个人所有权为基础的物权的取得和行使规范，而我国的实际情况则是，个人所有权在某些领域还是禁区，特别是在物权法规定的核心领域——不动产领域，个人不能拥有土地所有权，使我国不能直接运用其他国家所有权制度解决我国不动产流转问题。同时，我们也不可能直接用其他国家以个人所有权为基础的物权制度解决全民所有权和集体所有权如何纳入物权法规范问题。所有这些决定了我国物权立法的特殊性，决定了我国物权立法的困难。

二、物权立法现代趋势对物权私法性质的影响

有人可能对作者上述观点提出批评，认为这纯粹是从西方国家私有制为基础物权立法得出的基本结论，而且还可能认为，20世纪之后出现了物权立法的社会化趋势，出现了公法化现象，因而，我国更有理由直接将国家所有权或全民所有权、集体所有权纳入到物权法调整中。关于20世纪物权立法从个人本位到社会本位的转变，作者在《物权法原论》（上卷）作了详细的论述，在此絮不赘述。这里作者只想概括指出以下几点。首先，20世纪出现的所有权社会功能或社会义务理论并没有根本动摇个人所有权，而只是否定个人所有权的绝对性，通过限制权利滥用或强加社会义务方式，确保在与社会利益不相冲突的情况下，行使个人所有权，实现个人利益。其次，所有权社会义务的实现途径是多种多样的，例如征收财产税和所得税、国民经济的宏观调节、对所有权进行限制、允许和鼓励各种非个人所有权形式以直接实现社会利益。因此，社会本位思想是贯穿于整个法律领域的思想，它不是也不可能仅仅通过物权法加以实现，更多地是通过公法实现的。最后，私法公法化并没有改变私法的基本内容和原则。作者曾将所有权立法的社会化趋势概括为五个方面，即：（1）所有权限制增加；（2）所有权分类规范；（3）国家所有、集体所有、合作社所有等非个人所有权得到许多国家确认或扩张；（4）所有权绝对性减弱，多重所有得到承认；（5）公法规范成为主导规范。这里需要着重说明的是，这里的公法成为主导规范，并不是说公法取代私法，或者物权法已经成为公法，而是说在所有权社会化立法趋势中，公法表现出激进和活跃的一面，而私法具有滞后性，致使现代物权法律体系演变为以宪法为基础的以民法典为依托的外加其他类型法律法规的规范体系。也正是因为如此，作者赞同这样的看法，即在20世纪之后出现了的私法公法化，公法私法化现象。前者表现为传统民法中私权绝对、意思自治受到限制，社会义务愈来愈得到强调；后者表现为传统规范公权力的宪法也渗入关系财产所有权的规范，并出现了许多规范特殊类型财产所有权法律（如农地法）。其结果是：在现代社会，私法规范仍然还是以维护属于个人的财产和权能为直接目的，但逐渐减少其自治性。

物权立法的社会化、公法化是否已经改变了物权的私权性质，是否使物权演变为公法呢？显然没有，也不可能有这些演变。就所有权限制而言，20世纪后出现对个人所有权的限制更多的是通过公法实现的，是由单行法或特殊法完成的，而不是规定于民法之中的[4]。在当代大陆法乃至英美法国家，物权法仍然是以个人所有权为基础的规范模式，在社会本位立法体系下仍然没有改变；而且大陆法国家也没有脱离民法典创制出一套规范私权利的物权法体系。至于宪法直接规范所有权类型、强加所有权人以社会义务，因这些原则必须落实到具体的物权规范，而这些具体的物权规范仍然得遵循民法关于物权性质分类、物权性质和内容等的规定。至于依据客体物性质而产生的分类规范，比如农地所有权、水资源所有权、矿产资源所有权等，因其客体物本身的生产性或用途的特殊性，其本身规范已经或多或少地脱离物权法的规范，其公法色彩较为浓厚，但它并不是传统民法典的主流物权制度。因此，即使农地、资源性土地规范方面具有强烈的公法色彩，也不能因此认为，物权法的基础和性质已经改变。因此，正如王泽鉴在论述物权法的性质时指出的，物权法“亦有甚多公法的规定”，但大体上而言，仍然为私法。[5]

因此，在物权立法社会化和公法化背景下，中国的物权法仍然应当是以私权性的物权为基础的。

三、物权的私权性传统的形成及其私物权的定义

民法调整私权性质的物权，是由罗马法所开创的。这是因为罗马法最早建立了首先将物区分为公有物和私有物，而将公有物排斥在民法调整之外的作法。公有物即是不为任何个人所有、而为某个社会共同体的全体成员所共有的物。私有物即归社会共同体的成员个人所有的物，这种物完全置于个人意志支配之下，服务于个人利益，因此属私有，其上的权利亦称为私权利。由于每个人利用公有物的权利不具有排他性，因此，公有物就存在一个管理、维护利用秩序的问题。这一职责自然落到了公共管理机关身上。在古罗马和现代社会，这种公共管理机关即为国家。但严格地说，国家是公有物的管理者而不是所有者。因为即使这样说，国家拥有所有权，因其客体不能处分，因而其所有权不具有任何法律上的意义。

在罗马法，物的分类中还有一个基本分类，即交易物与非交易物。交易物(res in commercio)就是能流通或流转、能为私人（个人）自由占有、获得的物；非交易物(res extra commercium)即是那些被排斥在民事流转秩序以外的、不能为私人（个人）获得的物。这两种物的分类也分别被称为财产物（res in pastrimonio）和非财产物（ res extra patrimonium）[6]。这也就是说，只有交易物才可被称为是民法上的财产，而非交易物则不是财产。从此奠定了民法将能否自由交易作为财产的根本特征和标准的基础[7]。罗马法所讲的不可交易物除了神法物，在现代社会找不出对应的分类外，其余三类仍然可以包容在公共物或公共财产范畴中。这些物是：a)共用物（拉res comunes），即不为任何人占有或所有的物，任何人都可以利用共用物，如流水，海洋等；b)公共物（拉res pubica或pulicae），它指出于公共福利目的为所有公民普遍使用的物，如街道，公共道路，公共河流等；c)团体物（拉universitatis，又译公法人物），同公共物一样为某一共同体的居民使用，如剧场，竞枝场，公共建筑等。这些不可交易的物具有共同的特征，即保障一个社会共同体共同生活所必需的，或者说是服务于公共目的、履行一种公共功能，因此它不属于任何个人。这样，尽管两种分类的角度不同，但在事实上形成了某种程度的竞合或交叉：交易物主要为私人所有（公共权力机关也可以拥有交易物）；非交易物主要是公有物。

上述分类意味着物可以分为两类：一类是民法上的财产，一类非为民法上的财产。民法上的财产具有两个根本特征：一是可为个人所有，成立归个人意志支配的个人所有权。二是可以自由交易，也就是说可以让与他人[8]；而这种让与本身，就意味着所有权具有让与性。而民法只调整具备这两个特征的物及其之上成立财产权，而将不具备这两个特征的公有物排除在财产、私法之外。而大陆法系国家的大多数民法典也秉乘罗马法的传统，在物权编中界定公有物和私有物，并将公有物排斥在民法规范之外。因此，王泽鉴先生在论述物权法要解决的问题时，将“何种之物（或财产）得为私有”列为首要问题。这一首要问题奠定了整个民法关于私有财产或私有物规范的基础。

民法之所以不调整公有物，是因为公有物是归特定范围的社会共同体享有，只需要建立了社会成员如何共同利用或共同分享其利益的秩序，而不需要建立排他的所有权，它不可交易，也不需要交易，因此只需要一个建立静态的利用秩序和管理维护秩序。有时，公有物上权属状态也被称为公共所有权，但这种所有权在民法上没有任何意义。即使国家享有这种所有权，本质上也只是管理权，国家不能将之出卖于个人或擅自改变其用途。只有公共目的实现或经过法定程序认为可以转让给个人时（也就是脱离其公共目的时），公有物上才可以成立民法上所有权。

但是，国家所有的财产并非都是公有物或非交易物。因为国家也是特殊的民事主体，亦需参与民商事活动，因此，他必须拥有可以自主处分的物，并对之拥有完全的所有权或民法上所有权。

从作者掌握资料看，在古罗马已确立了公共财产与公共团体的“自有财产”相分离的制度，且表现在国家和市两个层次上。在国家层次上，国库是国家的私产，并被赋予许多特权，其中便是经常地代表国家参与民事关系。而在市，也存在市府的财产为私有财产事实。罗马社会之所以在人类历史上较早地确立公共机关这种公、私分立的财产体制。

罗马法中“公有物”和社会自治体自有财产（如国库财产）相分离的作法在许多大陆法国家得到继承和发展。许多国家民法典明确地将全民财产（西文bienes nacional）划分为两部分，一部分为公共或全民使用的财产，另一部分国家私有财产或国库财产。这些国家有西班牙、意大利、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利、危地马拉、多米尼加等绝大多数拉美国家。这些国家的民法典都有一章（或节）称为“按照物与主体关系或物之归属对物进行分类”，尽管他们的分类不尽一样，但基本上都可区分出公共所有和国家私有。

这样，自然界存在的物首先区分出不可交易的公有物和可交易的私有物。私有物可以为所有民事主体所有，享有民法上的所有权，可以为国家所有。物权的公私与享有主体的性质没有直接的关系，只要其客体具有可交易性，不管其主体如何，其上存在的所有权均具有相同的性质，都属于民法上的私所有权或私物权。这样，所有具有私权性质的所有权均可以纳入民法调整。但是，几乎所有的民法典并不规范国家所有权，也不以主体划分的所有权，比如法人所有权。民法物权基本上是以个人所有权为模式，而国家所有权及其他所有权采特别法规范并准用民法物权规则。

四、公共财产或国有财产的物权规范模式：国外的基本作法

在广义上，一国范围的物可分为两大类：民法上的物，即那些可以为人类利用的有价值的物；非民法上的物，即不可为人类利用的物，如青藏高原上的冻土、沙漠等。民法上的物有些因其用于公共目的或服务于公共利益，因而成为不可交易的公有物，成立公共所有权；而其他财产均属于民法财产意义上的物，成立私所有权。在当今社会，那些不可以成为民法上的物，也归国家（state）或全民（nation）所有。因此，国家实际上拥有三类物，一是公有物、二是私有物，三是非民法意义上的物。为了简便起见，我们暂且将非民法意义上的物并入公有物，讨论国家所有的财产的物权规范问题。

尽管国家对可交易物可以享有私所有权，但是，物权法一般不涉及国家所有权（不管是公共所有权，还是国家私所有权）。在当今世界各国民法典中，鲜有民法典对国家所有权或公共所有权作出规定。各国民法典物权编无一不是关于私物权的规范或者是以个人所有权为基础建立其物权规范体系的。但物权法对整个社会的物权还是具有基础作用。这种作用主要表现在两个方面：一是区分出物和物权的类型，以建立不同类型的物或物权权利和流转规范；二是建立以个人所有权或私物权为基础的物权法规则，使国家私所有权可以准用于这些规则。

就分类规范而言，大致有三种作法，一种是法国民法典模式。1804年《法国民法典》在 “财产与其占有人的关系”一节中，基本上区分出属于私人的财产和公共所有的财产。但法国民法典没有明确公共所有的财产是否可以转让交易，而只是规定：“不属于私人所有的财产，依关于该项财产的特别规定与方式处分并管理之”（第537条第2款）。这意味着公共财产被纳入到与民法典（私法）规范不同的法律规范中。这便是行政法或公法规范。也许，公共权力机关可通过一定程序“处分”公共财产，使其加入到自由流转的行列。但这也就意味着公共财产失去公有的性质，成为可私有的财产。

第二种是上述所引的西班牙、意大利等国家民法典，不仅区分出公有物与私有物，而且进一步区分出国家享有的公共所有权（针对公有或公共财产）和国家私所有权（针对私有物）。这样的区分，旨在使国家私所有权适用民法，而将国家公共所有权排除在民法规范之外。但是这种适用也只是某些物权的基本原则及其转让和保护规范，而这种所有权的行使因其主体的特殊性，必须呈现出与私人所有权不同的特征。

第三种是德国、日本及英美法系国家，这些国家并没有区分出公有物和非公有物，因而公法人、各级行政区划和国家对其所拥有的物均享有民法上的所有权。但是，这并不是说，所有财产均可以自由处分和流转。例如在德国，联邦、州、县及乡镇等各级政府均有独立的财产，并享有民法上的所有权，其享有的方式和得到法律保护的方式也没有根本区别；唯有公共所有权的取得方式较为独特：政府可以用征税和征收的方式取得所有权。这些公法法人享有的物权，在法理上属于这些公法法人的私有权利[9]。但这并不等于公共机构可自由处分所有物。德国人通过物的流通能力来解决这一问题。认为，为公共目的的物，其流通受公法限制；它可以成为所有权客体，但转让却被禁止[10]。这样，德国采取的肯定公法法人所有的财产与私人所有的财产均处于同一性质（私有财产权利），处理两种身份的人财产的相互流通问题；同时通过物的流通能力来限定公共所有权下的财产随意处分。这种作法，同时也为英美等国家采用。《俄罗斯民法典》可以说也是采取德国模式。该法典将所有权分为公民所有权和法人所有权、国家所有权和自治地方所有权。“一切财产所有人的权利均受到同等保护”，至于国家所有和自治地方所有财产的流通问题，由法典第129条“民事权利客体的可流通性”来解决。

不管采取上述哪种模式，所有的民法典均是以个人所有权为基础设计它的物权体系、建立物权规范的，它不涉及国家所有权；如果涉及国家所有权等非个人所有权也只确认它的性质和客体范围，而对这种所有权本身不作任何规定。国家所有权等非个人所有权，如果针对可交易物的话，那么它完全是民法上的所有权，可以适用民法物权规则，尤其在涉及流转、保护等方面。但是，由于其主体的特殊性，其财产的具体范围、财产所有权主体、财产所有权行使以及如何适用民法物权规则，需要特别法加以规范。

因此，尽管德国法律认为各级政府所有权也是民法上的所有权，但其民法典却根本找不到国家所有权规范字眼。实际上，公共所有权、国家所有权等构成了特殊种类的所有权，而民法典中物权编只能规范以个人所有权为基础的一般物权，民法典对所有权的定义仅仅是对个人所有权抽象，而其余关于物权法的规范，则是以这种抽象的所有权为基础的。至于其他类型的物权则可以在适用一般物权规则基础上制定特殊的规范，达到规范的目的。因此，广义上，物权法可以是包揽各种物权规范的体系，但狭义上的物权法仅指规范个人所有权为基础私有物权体系。正如王泽鉴先生论述到：“在理论上或有认为可以制定一部法典，规定一切物权关系，然因牵涉甚广，技术上诚有困难，举世各国尚无其例。”[11]于是他提出了形式意义上的物权法和实质意义上的物权法的称谓。形式意义上的物权法即是民法物权编，而实质意义上的物权法，除民法物权编外，尚包括其他关于物权关系为规范对象的法律。因此，在存在民法典的国家，仍然需要制定专门的法律规范国有资产或公共财产。例如，日本制定了《国有资产法》专门对国有财产的取得、维护、保存以及管理和处置作了特别规范；同时与国有财产有关的事项按《民法》、《商法》等私法的规定进行管理[12]。其他国家也存在同样的情形。就是英美法国家，也制定有类似的法律法规。例如在美国，尽管没有统一联邦财产法，但是联邦法典第43卷（title）专门规范公共土地，共有40章，其规定之详细，堪称世界之最。

⑵ 水资源问题

下面，我讲三个问题：

一、中国的水利事业对于保障粮食安全和经济社会可持续发展具有至关重要的作用

中国是一个人口多、耕地少、水旱灾害频繁发生的国家。特殊的气候、地理条件和社会条件决定了兴水利、除水害历来是中国治国安邦的大事。近50年来，中国的水利事业得到了高度重视和快速发展，初步形成了较为完善的水利减灾和保障体系。到2004年底，已累计建成江河堤防长达27.7万公里；建成水库8.5万座，形成了约6000亿立方米的年供水能力，灌溉面积5625万公顷，除涝面积2120万公顷，水土流失治理面积92万平方公里，为国家经济发展、人民安居乐业和环境改善提供了基本保障。与此同时，中国粮食生产能力得到很大提高，粮食产量大幅度增长，实现了粮食等农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。中国在人均耕地面积约占世界人均的1/3、人均水资源量不足世界人均的1/3的条件下，保障了粮食安全和经济高速发展，水利起到了很大的保障作用。

随着经济社会发展和人口增加，以及自然条件的变化，中国在水资源领域面临着严峻的挑战：

一是水旱灾害依然频繁，并有加重的趋势。中国水资源时空分布不均，与土地资源分布不相匹配，南方水多、土地少，北方水少、土地多。耕地面积的一半以上处于水资源紧缺的干旱、半干旱地区，约1/3的耕地面积位于洪水威胁的大江大河中下游地区，干旱和洪涝引发的自然灾害，是中国损失最为严重的自然灾害。由于气候变化等原因，中国的水旱灾害呈现加重的趋势。20世纪70年代，中国农田受旱面积平均每年约1100万公顷，80－90年代约2000多万公顷，近5年来，平均每年受旱面积上升到3300多万公顷，因旱灾减产粮食约占同期全国平均粮食产量的5％左右。1950年～2000年的51年中，中国平均农田因洪涝灾害受灾面积937万公顷，而1990－2000年的十年间，年均受洪涝灾害面积为1580万公顷，因水灾减产粮食约占同期全国平均粮食产量的3％左右。

二是农业用地减少，农业用水短缺程度加剧。随着城市化和经济社会发展，土地被大量占用，非农业灌溉用水需求在急剧增加，农业与工业、农村与城市、生产与生活、生产与生态等诸多用水矛盾进一步加剧。尽管我国采取了最严格的耕地保护措施，但是，大量的农田和农业灌溉水源被城市和工业占用，耕地资源减少的势头难以逆转，水资源短缺的压力进一步增大。从1980年到2004年的二十多年间，中国经济发展速度较快，全国总用水量增加了25％，而农业用水总量基本没有增加。全国农业用水量在总用水量中所占比例不断下降，由1980年的88%下降到2004年的66%。

三是中国水土流失尚未得到有效控制，生态脆弱。中国众多的山地、丘陵，因季风型暴雨，极易造成水土流失。同时，对水土资源不合理的开发利用，加剧了水土流失。目前，我国水土流失面积356万平方公里，占国土面积37%，每年流失的土壤总量达50亿吨。严重的水土流失，导致土地退化、生态恶化，造成河道、湖泊泥沙淤积，加剧了江河下游地区的洪涝灾害。由于干旱和超载过牧，导致草原出现退化、沙化现象。

四是污染负荷急剧增加，加重了水体污染。2003年全国废污水排放总量达680亿吨，比1980年增加了1倍多。大量的工业和生活污水未经处理直接排入水中，农业生产中化肥和农药大量使用，使得部分水体污染严重。水污染不仅加剧了灌溉可用水资源的短缺，成为粮食生产用水的一个重要制约因素，而且直接影响到饮水安全、粮食生产和农作物安全，造成了巨大经济损失。

五是农村水利基础设施还不完善。中国约占55％的耕地还没有灌排设施，农村有3亿多人饮水不安全。全国灌溉面积中有1/3以上是中低产田，已建的灌排工程大多修建于上世纪五、六十年代，受当时的经济和技术条件的限制，一些灌排工程标准低、配套不全，经过几十年的运行，很多工程存在工程老化严重、效益衰减等问题，灌溉用水效率低，节约用水和提高土地粮食生产率的潜力还很大。

二、坚持科学发展观，以人与自然和谐相处的理念，应对中国水资源领域的挑战

中国治水历史悠久，文明的开端可以追溯到灌溉与防洪的源头。几千年的治水实践，使我们积累了丰富的经验。尤其是近年来，面对严峻的水资源形势，在总结历史经验和教训的基础上，在应对1998年长江水灾、黄河断流、北方沙尘暴侵袭、河流污染等问题的实践中，中国水利部于1999年年底提出了水利工作要遵循人与自然和谐相处的理念，并在治水实践中不断完善。

坚持人与自然和谐相处的治水理念，就是在治水中要改变“人定胜天”的思想，尊重自然规律，按照可持续发展的要求，合理利用和保护水资源，保持人与自然关系的协调和平衡，实现人、资源、环境和经济社会的和谐发展，不能以牺牲子孙后代的发展条件为代价来求得眼前的发展。主要体现在以下四个方面：

（一）全面推进节水型社会建设，提高水资源的利用效率和效益。

建设节水型社会是解决中国干旱缺水问题、缓解水资源供需矛盾最根本、最有效的战略举措。通过建设节水型社会，使资源利用效率得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力得到增强，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场深刻的革命。一个地区、一个流域客观上存在着水资源的承载能力。要从全局来考虑，按照一个区域的水资源状况来科学规划和调整经济结构和发展模式，量水而行。要通过管理制度建设和变革，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，明晰初始水权，确定水资源的“宏观控制指标”和“微观定额指标”，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。要大力组建用水户协会、用水合作社等组织，积极吸收广大农民参与管理。

近几年，中国在节水型社会建设方面不断取得进展。改善了用水管理，在全国开始推行用水总量控制和定额管理制度，强化了对建设项目取水、用水的水资源论证和取水许可管理，工业用水重复利用率近五年间提高了7％。以甘肃张掖为代表的节水型社会建设试点已经取得明显成效。

农业是用水大户，大力推广节水灌溉是解决农业用水问题的根本出路。在今后相当长的时期内，中国的人口还要增加，粮食需求还要增长。我们的目标是,农业用水总量不再增加，保障粮食安全用水需求主要通过农业节约用水、提高用水效率来实现。对此，我们加大了灌区建设和节水改造力度。目前，中国农业节水灌溉面积已达到2035万公顷，占全国有效灌溉面积的36％，农业灌溉水利用率近十年来提高了10％左右。依靠用水效率的提高，中国农业用水总量在近20年基本没有增加的情况下，粮食生产仍然得到较快发展。

（二）给洪水以出路，与洪水和谐相处。

人类不可能也没有必要控制所有量级的洪水，只能通过工程建设和制度安排，将洪水灾害风险控制在一定的程度内。洪水灾害具有自然和社会双重属性，缺一不能成为灾害。在对待洪水上，我们有许多经验和教训，其中最重要的一条就是要给洪水以出路。

给洪水以出路，与洪水和谐相处，不仅要体现在抗洪期间，而且要把它作为整个防洪工作的指导思想，在经济社会建设中给予高度重视。要依法规范人类的经济社会活动，使之适应洪水的发展规律，人类活动不要侵占洪水空间，给洪水以更大的蓄滞自由，避免或减少洪灾发生的社会动因，趋利避害。比如，在城市规划中，不能侵占行洪河道，要注意给河道让出一定的宽度来，防止人为约束河道造成恶果；在防汛工作中，要加强分蓄洪区运用和管理，科学合理地分蓄洪水；在对待洪水上，要将它作为资源，想方设法地加以利用。

中国在长江灾后重建中体现了这一思想。1998年，长江流域发生了罕见的大洪水，造成了重大损失。在长江灾后重建中，坚持人与自然和谐相处，逐步从无序、无节制的人与水争地，转变为有序、可持续的人与洪水和谐。为此，在建设长江三峡水利枢纽工程的同时，从1998年开始，中国政府累计投资数百亿元开展了大规模的长江综合防洪体系建设。重点加强堤防和控制性工程建设，积极退田还湖（河）、退耕还林、疏浚河湖、移民建镇。经过4年多的努力，长江中下游数千公里干流堤防已基本达标；退田还江还湖就近移民242万人，恢复水面2900平方公里，增加蓄洪容积130亿立方米。这是我国历史上千百年以来第一次从围湖造地、人水争地，转变为主动地大规模退田还湖，给洪水以出路。2002年，长江流域中游及洞庭湖区发生较大洪水，江湖安澜无恙。

（三）充分依靠大自然的自我修复能力，加大水土流失的防治力度，保护水土资源。

解决中国严重的水土流失问题，需要充分依靠大自然的自我修复能力，采取退耕还林、封山禁牧禁柴等措施，给自然提供休养生息的机会，保护水土资源。同时，要做好人工治理，为大自然的自我修复创造条件。

近年来，中国加大了水土流失的防治力度，采取了一系列措施，修复生态，保护环境。每年对10多万平方公里的水土流失等生态脆弱区，实施退耕还林（草）、封山育林、禁牧等封育保护；每年人工治理水土流失面积5万多平方公里。为了解决好生态修复区人口的粮食问题、经济发展和脱贫等问题，为实施自然修复创造条件，在黄河中游严重水土流失区，修建淤地坝工程，拦蓄泥沙，淤地种粮，发展经济；在牧区搞好牧区水利建设，发展灌溉饲草料地，对天然草原实行禁牧、轮牧、休牧，保护和恢复草原；在水力资源丰富的山区，积极发展小水电，使农民能够解决能源问题，减少对森林的砍伐。对塔里木河下游、黑河下游等生态严重恶化地区进行调水、补水修复生态。这些努力都取得了积极的成效。增强了我们实现经济发展和生态环境改善双赢的信心，也进一步夯实了保障中国粮食安全的基础。

（四）发展绿色经济，严格排污权管理，防治中国水污染问题。

在整个经济结构的布局和经济发展的过程中，在宏观管理上要十分强调发展绿色经济，限制高耗水、高耗地、高耗能、高污染的行业发展。只有发展绿色经济，才能从根本上解决我国的水污染问题。

一定区域和水体客观上具有水环境承载能力。而对水环境承载能力的管理集中体现在排污权的管理上。正如节水型社会是以水权、水市场理论为基础建立一整套制度，排污权管理也要建立宏观控制、微观定额两套指标，实行排污权的有偿转让和交易，严格排污权的管理，保护水资源。

目前，中国正在逐步建立水功能区管理制度，通过对水体划定不同的功能区，确定不同水域的纳污能力和限制排污总量意见，加强对入河排污口的管理和污染源的治理力度。尤其是高度重视饮用水水源的保护，保障群众的饮用水安全。

三、综合规划，统筹兼顾，逐步解决中国水资源问题

今年是中国实施第十个五年规划的最后一年，明年将开始实施从2006年到2010年的第十一个五年规划。“十一五”时期，是中国全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的关键时期，做好这个时期的水利工作，保障国家的供水安全、防洪安全、粮食安全和水生态环境安全，意义重大。

“十一五”期间，水利工作要坚持科学发展观，围绕全面建设小康社会的目标，以实现人与自然和谐为核心理念，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，努力解决面临的水资源问题，为全面建设小康社会提供有力的水利支撑和保障。

到2010年，水利发展的主要目标和任务主要包括以下四个方面：

一是在水资源配置和保障方面。以建设节水型社会为根本，加强制度建设和水资源配置工程建设，逐步建立用水总量控制和定额管理相结合的管理制度。将解决饮水安全作为水利工作的首要任务，城市供水普及率达到98%；村镇自来水供水普及率达到60%；解决农村8000万人的饮水安全问题。建成南水北调东线和中线一期工程，有效缓解北京、天津以及华北地区和胶东半岛大中城市缺水问题。

二是在防洪减灾方面。重点加强蓄滞洪区建设等防洪减灾体系中的薄弱环节，使用频率高的蓄滞洪区能够正常运用。对河道、湖泊、水利枢纽、蓄滞洪区等科学安排，不断完善综合防洪减灾体系，合理利用雨洪资源。全国大江大河重要干支流河段基本得到治理，结合干支流水库建设，基本建成大江大河综合防洪减灾体系。

三是在农村水利发展方面。加强农村水利基础设施建设，提高粮食综合生产能力。新增工程节水灌溉面积1000万公顷，基本完成现有粮食主产区主要大型灌区骨干工程续建配套和节水改造。全国灌溉水有效利用系数提高到0.50，基本实现全国灌溉用水总量零增长。粮食主产区排涝标准基本达到3～5年一遇。保护和恢复1000万公顷天然草原生态，新增农村水电装机2100万千瓦。

四是在水资源保护和生态治理方面。重点保护水源地，恢复和改善水体功能。全国主要江河湖泊水功能区水质达标率达到65%以上，城市主要供水水源地水质达标率达到95%以上。充分发挥生态自我修复能力，实施生态修复面积50万平方公里，新增治理水土流失面积25万平方公里。对生态脆弱或生态严重破坏的河流进行修复。

实现上述目标，我们要科学制定规划，统筹水利、环境与经济社会的协调发展；加大投入，加强水利基础设施建设；建立和完善水法规体系，规范各项水事活动；重视科技进步和创新，以水利信息化推动水利现代化；重视和鼓励公众参与，调动各方面的积极性，促进全社会的共同努力。也需要加强与世界各国和有关国际组织的交流与合作。我们有信心、有能力解决好中国水问题，保障中国的粮食安全和环境可持续发展。

⑶ 个税配套改革将加速推进，什么是个税改革

着眼于转变发展方式，建议把全面推进收入分配体制改革作为我国“十二五”转变发展方式的重点，在 年年内尽快出台系统、具体、操作性强的收入分配改革方案。 、明确收入分配改革目标，并作为约束性指标纳入“十二五”规划中。着眼于发展方式转型，建议“十二五”时期，把我国消费率从 年的 . %提高到 - %左右，确立为收入分配体制改革的重要目标。（ ）实施国民收入倍增计划，使城乡人均收入在“十二五”翻一番，年均增长不低于 %。（ ）居民收入在国民收入中的占比从约 %提高到 %左右。（ ）劳动报酬占GDP比重从 年的 . %提高到 %左右。（ ）城乡收入差距从 年的 . ： 控制到 : 以内。（ ）中等收入群体占比达到 %左右。 、以资源红利的社会共享为目标推进国有资源的重新配置。当前，收入分配差距扩大的一个重要原因是国有资源在很大程度上配置于市场领域而不是公共领域。着眼于调整国民收入分配基本格局，建议加快国有资源配置的结构性调整。（ ）重新反思当前相当多的央企涉足房地产开发这一现象。国有资本进入竞争性的房地产，应不以赢利、做“地王”为第一目标，而是主要限定在提供保障性住房和廉租房领域。（ ）尽快推进资源税改革，改革国有资源的税费体系，理顺资源性产品的分配格局，改变少数企业享受资源红利的格局。 、把理顺收入分配关系作为新阶段打破垄断、推进国有企业改革的重大举措。垄断是造成国民收入分配失衡的重要因素之一。缩小收入分配差距，需要进一步打破垄断，尽快建立起规范化的收租分红制度，提高国有企业上缴租、税的比重。（ ）防止“国进民退”。这两年社会对“国进民退”有比较大的意见。建立尽快出台详细的《反垄断法》实施细则，放开垄断领域门槛、引入竞争，通过市场法律规范国有企业的投资领域。（ ）尽快建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制。建议将征收“特别收益金”改为征收“超额利润税”，将垄断利润以税收名义收归公共所有。（ ）建立全口径的财政预算体系，尤其是涵盖国有企业的资源使用租金和利润分红。 、建立稳定的劳资关系，实施工资集体谈判制度和工资定期增长制度。其中的关键在于赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。除了工会外，鼓励探索多种形式的工资集体谈判机制。此外，应当加强对最低工资的监管力度，切实保护劳动者权益。 、构建财产性收入的体制基础，明显缩小居民财产性收入差距。当前，居民收入差距的很大部分来源于财产性收入。落实中共十七大提出的“创造条件让群众拥有财产性收入”，关键在于加快相应的体制变革。（ ）推进农村集体土地流转制度改革，使农民真正享受到土地资产增值的红利。土地是农民最重要和最主要的财产，由于土地制度不完善，土地市场化功能未能充分发挥，农民无法享受土地资产增值带来的收益。有资料显示，土地用途转变增值的权益的分配中，地方政府大约得 %～ %左右，村集体组织的 %～ %左右，失地农民只得到 %～ %，甚至更少。改变这个格局，使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权，是增加农民财产性收入的重要条件之一。为此，建议尽快出台土地物权法配套法规，明晰农村土地产权并赋予农民产权主体的地位，使农民能够充分享受土地流转的增值收益。（ ）规范和完善资本市场，保障投资者权益。着眼于居民财产性收入，应积极完善资本市场，建设法治环境，开放理财业务，为社会提供公平、健康的投资理财环境。（ ）推行“职工持股计划”，使职工真正享受到企业增值红利。职工工资调整在很大程度上受制于企业经营效率。而职工持股计划则可以有效避免这一点。不少发达国家推行这项带有福利性质的计划。职工无偿或低价获得企业股票，参与分红。“十二五”鼓励中小企业率先探索，条件成熟时在大中企业进行探索。 、以缓解和缩小收入差距为目标启动新一轮税收改革。总的建议是明显加大对所得和财产的课税力度。（ ）适时开征遗产税，作为个人所得税的补充。（ ）完善个人所得税制度，实行综合和分类相结合的个人所得税模式，对劳动所得、经营所得和财产所得实行综合课税，对资本所得和偶然所得实行分类课税，与综合课税相分离，以便于征管和调节。（ ）开征社会保障税，将社会保障的收支纳入国家预算。 、控制政府财政收入增长速度，调整财政支出结构。建议合理控制各级政府的财政收入增长速度，尤其是税收的增长速度。（ ）预算内财政收入增长速度以不超过上年GDP为宜。（ ）控制预算外收入规模。尤其是改革地方政府土地出让金管理制度。（ ）调整财政支出结构，使财政支出地用于公共服务供给，由此大幅度提高中低收入群体的实际收入水平。 、解决分配不公关键在于政府，要打破政府自身利益的束缚。（ ）规范公务员的工资外收入，全面实施阳光工资制，取消实物分配（尤其是取消福利性的住房分配制度），将实物分配货币化，消除灰色收入。（ ）加强反腐败力度，杜绝腐败等形成的黑色收入。（ ）控制行政成本，推进政府预算与支出的公开化。加快推进收入分配体制改革是一项涉及中长期发展的重大改革。要保证这项改革在实施中不流于形式或者走形变样，建议尽快建立收入分配体制改革的高层协调机制。（迟福林中国（海南）改革发展研究院院长）

⑷ 节水型社会的本质特征和实现途径

节水型社会的本质特征和实现途径

节水型社会建设是一场深刻的社会变革，需要进行体制改革和机制创新，进行制度建设。

1、节水型社会建设的核心是制度建设，形成节水机制

节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。

节水型社会和通常讲的节水，既互相联系又有很大区别。无论是传统的节水，还是节水型社会建设，都是为了提高水资源的利用效率和效益，这是它们的共同点。但要看到，传统的节水，更偏重于节水的工程、设施、器具和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动。而节水型社会的节水，主要通过制度建设，注重对生产关系的变革,形成以经济手段为主的节水机制。通过生产关系的变革进一步推动经济增长方式的转变，推动整个社会走上资源节约和环境友好的道路。

节水型社会的制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题。一个人做某件事情要有动力，一个社会做某件事情也要有动力。动力来自两个方面，一个是靠社会成员内心的自觉，靠道德和良知的引导；一个是靠外界的约束和激励，靠压力和推力，并把这种约束、压力和推力转化为自觉的行为。搞节水型社会建设，固然要进行宣传教育，使得全社会都能了解我国的基本水情，了解我国水资源短缺的严峻形势，从而增强节水的意识，自觉节水。但根本的还是要建立一整套制度，建立一种体制、机制，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；通过制度创新，使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为，而不是仅靠行政推动的权宜之计。

2、节水型社会的实现途径

建设节水型社会，简单来讲主要有以下几个步骤：

（1）明晰初始水权。

明晰初始水权是节水型社会建设的工作基础。初始水权是国家根据法定程序，通过水权初始化而明晰的水资源使用权。通常，水权有广义和狭义之分，广义的水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位。因此，我们所讲的水权是狭义的水权，也就是水的使用权。

由于水资源是以流域为单元，因此首先要以流域为单元，通过流域的水资源规划，进行初始水权的分配，再确定各区域的用水权指标。在各流域或区域分配初始水权时，要根据水资源承载力，保证生态用水和环境用水需求，协调好上下游、左右岸，特别是行政区划之间的关系，协调好发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的关系，注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。

（2）确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。

明晰初始水权是水权管理的第一步，还要建立两套控制指标体系，一套是水资源的宏观总量指标体系，一套是水资源的微观定额指标体系。

水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。

水资源的微观定额指标，用来规定单位产品或服务的用水量指标。通过控制用水定额的方式，来提高水的利用效率，达到节水目标。

（3）综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。

常用的五种措施：法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施。打个比方，某单位需要供水，决定该不该供、如何供的一套规定，叫法律措施；安上管道装上阀门，叫工程措施；达到指标，超用加价，节约指标，有价转让，叫经济措施；达到指标，立即关阀，叫行政措施；达到指标，通过电脑自动关阀，叫科技措施。

建设节水型社会，要调整经济和产业结构，建立与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系；要建设水资源配置和节水工程，建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系；要开展用水制度改革，建立与用水权指标控制相适应的水资源管理体系。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，“超用加价，节约有奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。

（4）制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。

水权可以有偿转让：占用了他人的水权，需要付费；反之，出让水权，可以收益。通过水权交易市场进行用水权的有偿转让，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。

（5）用水户参与管理。

建设节水型社会要鼓励社会公众以各种方式广泛参与，使得相关利益者能够充分参与政策的制定和实施过程。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。3、节水型社会建设中应注意的几个问题

（1）要发挥政府的主导作用。

节水型社会建设需要在政府主导下推进，政府的作用至关重要。政府首先要办好两件事情。第一件事,就是领导组织好这场变革。在节水型社会建设上，各级政府可以做很多文章，是可以出政绩、出经验的。这里关键是政府的认识要到位，要把握好我们的国情，认清经济社会发展的规律，积极组织和领导好这样一场变革。这是一个有为政府对历史负责任的态度。第二件事，在经济社会高速发展的今天，我们一定要明确，政府应是生态的代言人、环境的代言人。要坚持科学发展观，按照“五个统筹”的发展战略，推动经济社会全面协调可持续发展，大力推动资源节约、环境友好型社会建设，努力构建社会主义和谐社会，实现人与自然和谐相处。

政府的主导作用主要表现在：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。

（2）无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。

南方有的同志认为：节水是北方缺水地区的任务，南方水资源相对丰富，没有节水任务。其实，节水型社会建设不仅缺水的北方要大力推进，在水资源相对丰富的南方也要积极实践。这是因为：第一，粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设，可以推动产业结构调整，促进经济增长方式转变，降低发展成本。丰水地区的水资源丰富是相对的，就全社会而言，水资源是稀缺的经济资源，任何地方都没有浪费水资源的权力。第二，节水就是减污。南方地区虽然水资源相对较多，但如果不搞节水，就会产生大量污染，出现水质性缺水，导致守在水边没水用，这种情况在南方一些地区已经非常严重。节水是为了减少污水处理成本。

丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。所不同的是：缺水地区的水权分配受控于“宏观控制指标”；可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置。丰水地区的水权分配取决于“微观定额指标”；注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。

（3）要把节水与治污结合起来。

中央明确提出要建设资源节约型、环境友好型社会。我们今天谈的主题是建设节水型社会，更严格说，应该建设节水防污型社会，节水与防污是紧密结合在一起的，道理是一样的。

节水需要分析水资源承载力，防污则需要分析水环境承载力。水资源承载能力讲的是用水即取水这一面。用水后产生了污水，污水又排放到一定的水域里去，这个水域能够承载多少污水和污染物的排放呢？因此，水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。

水资源承载力体现在水的使用权上，水环境承载力体现在排污权上。水权和排污权，实际就是水资源承载能力和水环境承载能力的具体化。有水的使用就有水的排放，取水和排水是辩证的统一。在研究水的使用时，必须同时研究水的排放。用水以后产生的污水排回水域后，如果超过了该水域的水环境承载力，那么取水许可的发放就成问题。因此，在发放取水许可证的同时，必须研究和认定排水的许可。

和节水一样，防污也要建立两套指标，一套是宏观控制指标，另一套是定额指标。宏观控制指标就是根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量。定额指标衡量每个排污单元的排污标准。排污许可应该按照宏观控制指标和微观定额指标管理。

水权可以交易，排污权也有交易的问题。排污权卖方通过技术改造治理污染，减少排放总量，从而出售剩余排污权以获得经济回报；而那些没有按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业，就要按照市场价格，向市场或其他企业购买指标，就要付出经济成本。因此，排污权交易可以形成企业保护水环境的激励和约束机制。

⑸ 工厂自用加油站属于什么用地性质

加油站所属用地性质体分类是哪类呢？这个问题困扰了很多网友，下面让小编为您做以详细解答。

通过买卖、赠与或其它合法方式将土地使用权再转移的行为。这里需要特别注意的是国有划拨土地使用权转让时须经县级以上人民政府土地行政主管部门审核，报有批准权的省人民政府批准，并补交地价款。

划拨，则指经县级以上政府依法批准，在土地使用者交纳补偿、安置等费用后，将该土地交由其使用，或者将其土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

（二）天然气加气站土地用途为建设用地 土地用途指土地权利人依照规定对其权利范围内的土地的利用方式和功能。

依照我国《土地管理法》第4条之规定：土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。遗憾的是《土地管理法》并未就天然气加气站属于何种建设用地给予明确说明，但根据2012年1月1日起颁行实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）的规定可以得出：加油、加气站用地属于建设用地中的商业服务业设施用地。 此外，关于此种建设用地的使用年限，现行法规对此也予以明确规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定“商业、旅游、娱乐用地的土地使用权出让最高年限为40年。”

由此可见，天然气加气站建设用地必须为国有土地，同时其土地用途为建设用地中的商业服务业设施用地，最高使用年限为40年。

二、建设天然气加气站用地的取得方式 目前，天然气加气站建设所需土地的取得方式主要有三种。

一是出让取得；二是租赁取得；三是合作建站。

（一）出让取得土地 出让取得土地的方式主要有：协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让。

协议出让是土地使用权的出让者与受让者就某块地皮的使用条件和批租价格，进行一对一谈制，达成协议，签订出让合同的一种出让方式；招标出让土地使用权是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为；拍卖出让土地使用权是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为；挂牌出让土地使用权是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竟买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

（二）租赁取得土地 在实际中，由于规划等原因造成天然气加气站建设土地十分稀缺。天然气加气站的建设更多采用了租赁土地的方式，其中包含租赁国有出让土地、租赁划拨土地和租赁集体土地的情况。 （三）合作建站 这种方式是天然气企业与土地使用权人签订合作建站协议,约定双方合作建设加气站,土地使用权人以土地作为合作资本,不参与管理,只参与分红,分红的数量是以所卖气量为基数,进行提成。 三、天然气加气站建设用地存在的法律问题 基于对以上情况的分析，笔者认为天然气加气站建设用地存在以下几个法律问题：

（一）部分天然气加气站建设用地不符合法律规定 依据法律、法规和国家标准，我国天然气加气站建设用地应为国有土地且土地用途为建设用地中的商业服务业设施用地。而许多天然气企业在建设天然气加气站的过程中虽然通过出让方式获得土地使用权，但土地性质往往不是商业服务业设施用地。

究其原因，建设天然气加气站需要经过CNG产业主管部门的严格审批，且建站土地必须符合土地规划部门的规划，这就造成了符合条件的土地成为稀缺资源。而在“气化”战略的推动下，迅速抢占市场成为经营者的必然选择，这就造成了许多企业不顾土地用途和政府规划购地建站。经营者往往以“先建站，后完善手续”的经营策略来扩大市场，这种方法本身即存在着法律风险。一旦土地用途无法变更，或者这片土地上的市政规划不是加气站，都为企业的经营埋下了隐患。

（二）以租赁方式取得土地的法律风险 1.租赁期限的风险 严格来说租赁期限的风险是一种合同风险，由于天然气加气站建设和运营的周期跨度比较长，因此造成合同的租赁期限也比较长。但根据我国《合同法》第214条的规定“租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的期限自续订之日起不得超过20年。”

所以这里就存在两种风险，一是运营期限超过20年导致超出部分无效；二是续订时土地使用权所有者存在不续订的风险。 2.租赁集体土地的风险 我国法律法规明确规定天然气加气站应建在国有商业用地上，且必须在国土部门办理土地证，在规划部门办理规划用地许可证和施工许可证。租用集体土地建设天然气加气站违反我国法律法规的强制性规定，根据《合同法》的规定“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”所以租赁集体土地建设天然气加气站的合同终将归于无效。

《合同法》第58条规定合同无效的法律后果“因该合同取得的财产，应予以返还，不能返还或者没必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应各自承当相应的责任”。因此，依照法律法规租赁集体土地建设天然气加气站存在着建站不能的法律风险。

（三）合作建站存在的风险

1.土地使用权人只参与分红的法律风险 合作建站的一般情况是土地使用权人只参与天然气加气站的分红，而不涉及日常的经营管理，其更像是土地使用者以土地为资本的借款。实践中这种合作模式容易产生纠纷。由于土地使用权人往往按照天然气加气站的年售气量来分红，而影响天然气加气站售气量的因素众多，土地使用权人的分红波动比较大，尤其是在天然气加气站建设期，土地使用权人的收益可能并不十分理想。这种状态下存在土地使用权人可能违约的法律风险。

2.土地使用权出资的法律风险 根据我国《公司法》第27条规定“股东可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币评估并可以依法转让的非货币财产作价出资。对作为出资的非货币财产应当评估作价”。同时《公司注册资本登记管理暂行规定》第12条规定“以划拨土地使用权出资的，使用人应当向市、县人民政府土地管理部门申请办理土地使用权出让手续后方能作为出资；城市规划区内的集体所有的土地应当先依法征为国有土地后方能作为出资；农村和城市郊区的集体所有的土地(除法律规定属于国家)所有的以外)应当经县级人民政府登记注册，核发证明，确认所有权后方能作为出资。公司应当于成立后半年内依照法律、行政法规规定，办理变更土地登记手续，并报公司登记机关备案。” 根据上述法律规定，土地使用权出资的法律风险存在于三方面：

一是划拨土地未办理出让手续或集体土地未征收为国有，即被作为天然气加气站建设用地使用；

二是土地使用权作为出资未经评估；

三是土地使用权作为出资后未办理土地登记变更手续。

四、对防范天然气加气站用地风险的建议

（一）从观念上摒弃“先建后批”的思想 建设天然气加气站要经过选址、立项、项目设计、报建、建设和验收，每一个环节所需要的审批都十分严格，所以“先建后批”这种侥幸心理往往会带来巨大的经营风险。避免经营风险，首先要从观念

上树立严格按照法律法规办事的意识，加强对土地规划信息的搜集和分析才是先人一步的捷径。

（二）在土地使用权租赁合同中增加关于期限届满续订的约束性条款 以租赁方式取得土地使用权相对于出让方式取得所需成本较低，但由于合同法的限制，有效租期为20年，这就需要我们考虑在租赁合同届满时如何续订租赁期限，并将相关条款写进合同，以免造成纠纷。

（三）合作建站建议采用公司化治理模式 合作建设天然气加气站时，可以采用公司化的治理模式，吸收土地使用权人为股东。土地使用权人以土地入股，参与公司分红并承担公司经营风险。 特别要注意的是，要区分土地使用权的性质。划拨土地使用权出资的，需要经市、县政府土地管理部门办理土地出让手续；集体所有的土地应先征收为国有土地。其次，以土地使用权出资必须经评估机构评估，并记载于工商登记和公司章程；最后，需要及时将土地使用权变更至天然气加气站名下。

五、结语 天然气加气站的建设是一项复杂而细致的工作，只有在法律法规的框架内开展，在合同权利、义务及违约责任明确的前提下才能有效避免风险。相信在“气化”形势的推动下，加强对法律法规、政策的研读，规避风险才是相关企业在经营中胜人一筹的有效途径。

⑹ 为什么说《物权法》是私法之母法

一、物权法的私法性质：物权法作用的有限性

物权法旨在建构对物和其他有限资源的法律规范秩序，其所要处理的基本问题有四：何种之物（或财产）得为私有；如何创设物权；所有人对于其物得为如何的使用、收益和处分；所有权被侵害时的救济方法。[1]

物权法是整个财产法乃至民法的基础。只有明确物的归属，才有物的有效利用和流转。在物权法不健全的情形下，市场经济法律体系就是不健全的。不仅如此，物权法也被认为是经济体制改革重要组成部分。因为改革是一个放权于民、还权于民的过程，其中重要的是确认和保护对物或财富的拥有权利；改革还是一个使整个社会资源按照市场化运作的过程，也就是整个社会资源物权化过程（当然，用于公共目的的物除外），而这也需要物权法。因此，物权法被寄于厚望。人们寄希望于物权法构筑清晰的产权制度，因而成为整个市场经济法律体系的基础。但是，作者认为，物权法对传统公有制财产产权明晰的作用是有限的。这主要是因为物权法属于私法范畴，物权法只确认和保护私权利，是一套私权利（物权）取得、行使、保护的规范。

这是因为物权法属于民法典的组成部分，而民法典是只规范私权利的法典。“权利要求一个权利主体”[2]。而民法上的主体根源于自然人，后来扩展至拟制人格——法人；而民法的权利无非是法律保护的这些主体的意志能力，离开了具有意志能力的主体，那么权利就毫无意义了。这意味着，物权均暗含一个前提：所有的物权均有一个明确的主体，所谓的权利确认和保护无非是这些明确的私人主体的意志能力的确认和保护。离开主体纯粹抽象的权利规范没有任何意义。比如，所有权具有占有、使用、收益和处分四种权能，但这一定义对于全民所有权毫无意义。因为，这里没有具有意志能力的主体。因此，尽管我国《民法通则》也有与其他国家大致相同的所有权定义，但对于主体缺失的所有权这一抽象的所有权定义毫无用处。

物权是特定主体与客体物之间支配关系，由此赋予该主体对客体物排他的支配权利。没有明确的实实在在的主体存在，就没有物权或者在现实中不具有操作性。物权主体通常是以个人或自然人为模型的，故物权法上的所有权即指个人所有权。至于国家、法人或其他团体对特定范围客体物的排他支配权，准用于个人所有权规则。这种准用使法人所有权受到物权法同等的保护，其权利行使结果与个人所有权具有同样的结果。也就是法人可以转让物之所有权、设定负担等，其效果等同于个人所有权。但是，这种所有权的行使则不是物权法所能调整和规范的，而是公司法、其他组织法（在国家所有权情形下，涉及宪法或行政法）。这是因为当主体演变为一种组织时，其意志形成的特殊性就改变了这种所有权行使规范。这种准用表明，物权法承认法人所有权也是私所有权。因为，这些主体可以自主处分其物，从而实现物权的流转。

上述结论意味着，物权法在调整传统公有制体制下形成的财产归属关系方面所起的作用不大，或者说，公有制下的两种所有权形式只是一种制度化财产归属概念，它无法直接纳入物权法加以规范[3]。因为物权法上的物权，仅指特定主体对特定客体物的排他支配权，缺失物权法所要求的主体要件，在物权法中没有什么意义；即使将之纳入物权法调整，也起不到任何作用。改革开放根本上是一个财产制度的变革，在这方面除了确认和保护人们通过劳动、投资、交易等合法途径取得的财产所有权外，更重要的是明晰产权，也就是集体所有和全民所有资产有实实在在的权利主体，以行使这些财产所有权，建立主体与客体之间的排他支配关系（即物权）。作者将这一过程称为公有制财产的物权化过程。在我国，除部分经营性动产（包括国有和集体所有的财产）外，公有制财产的物权化并不等于私有化，而是通过使用权、经营权落实到具体的个人并建立类似于财产所有权的约束机制实现的。例如，土地使用权的创设即是国有土地物权化的方式。

但是，这一任务不是靠物权法所能够完成的。物权法只调整主体明晰之后，可称之为物权的权利，而对成为物权的过程、方式等无法涉足。物权法只是对一个已形成的有明确主体的财产权利加以调整，但它不决定如何形成这样的财产权利。它只是保护和规范已经存在的财产权利，但却不能决定如何形成这样的财产权利。因此，传统公有制下财产物权化与其说是一个法律问题，还不如说是一个政治问题。当然，这并不是说，公有制财产物权化过程可以脱离物权法，恰恰相反，物权化过程是一个物权制度的创制的过程，只是这一创制过程法学家的意志须体现政治意志，法学家必须设计出在既定政治理念和政治制度下运行的物权制度。这是物权制度设计的政治性的体现。

物权法的私法性质、物权的私权性质决定了我们必须正视我国物权立法所面临的问题。其他大陆法国家的物权法只是以规范个人所有权为基础的物权的取得和行使规范，而我国的实际情况则是，个人所有权在某些领域还是禁区，特别是在物权法规定的核心领域——不动产领域，个人不能拥有土地所有权，使我国不能直接运用其他国家所有权制度解决我国不动产流转问题。同时，我们也不可能直接用其他国家以个人所有权为基础的物权制度解决全民所有权和集体所有权如何纳入物权法规范问题。所有这些决定了我国物权立法的特殊性，决定了我国物权立法的困难。

二、物权立法现代趋势对物权私法性质的影响

有人可能对作者上述观点提出批评，认为这纯粹是从西方国家私有制为基础物权立法得出的基本结论，而且还可能认为，20世纪之后出现了物权立法的社会化趋势，出现了公法化现象，因而，我国更有理由直接将国家所有权或全民所有权、集体所有权纳入到物权法调整中。关于20世纪物权立法从个人本位到社会本位的转变，作者在《物权法原论》（上卷）作了详细的论述，在此絮不赘述。这里作者只想概括指出以下几点。首先，20世纪出现的所有权社会功能或社会义务理论并没有根本动摇个人所有权，而只是否定个人所有权的绝对性，通过限制权利滥用或强加社会义务方式，确保在与社会利益不相冲突的情况下，行使个人所有权，实现个人利益。其次，所有权社会义务的实现途径是多种多样的，例如征收财产税和所得税、国民经济的宏观调节、对所有权进行限制、允许和鼓励各种非个人所有权形式以直接实现社会利益。因此，社会本位思想是贯穿于整个法律领域的思想，它不是也不可能仅仅通过物权法加以实现，更多地是通过公法实现的。最后，私法公法化并没有改变私法的基本内容和原则。作者曾将所有权立法的社会化趋势概括为五个方面，即：（1）所有权限制增加；（2）所有权分类规范；（3）国家所有、集体所有、合作社所有等非个人所有权得到许多国家确认或扩张；（4）所有权绝对性减弱，多重所有得到承认；（5）公法规范成为主导规范。这里需要着重说明的是，这里的公法成为主导规范，并不是说公法取代私法，或者物权法已经成为公法，而是说在所有权社会化立法趋势中，公法表现出激进和活跃的一面，而私法具有滞后性，致使现代物权法律体系演变为以宪法为基础的以民法典为依托的外加其他类型法律法规的规范体系。也正是因为如此，作者赞同这样的看法，即在20世纪之后出现了的私法公法化，公法私法化现象。前者表现为传统民法中私权绝对、意思自治受到限制，社会义务愈来愈得到强调；后者表现为传统规范公权力的宪法也渗入关系财产所有权的规范，并出现了许多规范特殊类型财产所有权法律（如农地法）。其结果是：在现代社会，私法规范仍然还是以维护属于个人的财产和权能为直接目的，但逐渐减少其自治性。

物权立法的社会化、公法化是否已经改变了物权的私权性质，是否使物权演变为公法呢？显然没有，也不可能有这些演变。就所有权限制而言，20世纪后出现对个人所有权的限制更多的是通过公法实现的，是由单行法或特殊法完成的，而不是规定于民法之中的[4]。在当代大陆法乃至英美法国家，物权法仍然是以个人所有权为基础的规范模式，在社会本位立法体系下仍然没有改变；而且大陆法国家也没有脱离民法典创制出一套规范私权利的物权法体系。至于宪法直接规范所有权类型、强加所有权人以社会义务，因这些原则必须落实到具体的物权规范，而这些具体的物权规范仍然得遵循民法关于物权性质分类、物权性质和内容等的规定。至于依据客体物性质而产生的分类规范，比如农地所有权、水资源所有权、矿产资源所有权等，因其客体物本身的生产性或用途的特殊性，其本身规范已经或多或少地脱离物权法的规范，其公法色彩较为浓厚，但它并不是传统民法典的主流物权制度。因此，即使农地、资源性土地规范方面具有强烈的公法色彩，也不能因此认为，物权法的基础和性质已经改变。因此，正如王泽鉴在论述物权法的性质时指出的，物权法“亦有甚多公法的规定”，但大体上而言，仍然为私法。[5]

因此，在物权立法社会化和公法化背景下，中国的物权法仍然应当是以私权性的物权为基础的。

三、物权的私权性传统的形成及其私物权的定义

民法调整私权性质的物权，是由罗马法所开创的。这是因为罗马法最早建立了首先将物区分为公有物和私有物，而将公有物排斥在民法调整之外的作法。公有物即是不为任何个人所有、而为某个社会共同体的全体成员所共有的物。私有物即归社会共同体的成员个人所有的物，这种物完全置于个人意志支配之下，服务于个人利益，因此属私有，其上的权利亦称为私权利。由于每个人利用公有物的权利不具有排他性，因此，公有物就存在一个管理、维护利用秩序的问题。这一职责自然落到了公共管理机关身上。在古罗马和现代社会，这种公共管理机关即为国家。但严格地说，国家是公有物的管理者而不是所有者。因为即使这样说，国家拥有所有权，因其客体不能处分，因而其所有权不具有任何法律上的意义。

在罗马法，物的分类中还有一个基本分类，即交易物与非交易物。交易物(res in commercio)就是能流通或流转、能为私人（个人）自由占有、获得的物；非交易物(res extra commercium)即是那些被排斥在民事流转秩序以外的、不能为私人（个人）获得的物。这两种物的分类也分别被称为财产物（res in pastrimonio）和非财产物（ res extra patrimonium）[6]。这也就是说，只有交易物才可被称为是民法上的财产，而非交易物则不是财产。从此奠定了民法将能否自由交易作为财产的根本特征和标准的基础[7]。罗马法所讲的不可交易物除了神法物，在现代社会找不出对应的分类外，其余三类仍然可以包容在公共物或公共财产范畴中。这些物是：a)共用物（拉res comunes），即不为任何人占有或所有的物，任何人都可以利用共用物，如流水，海洋等；b)公共物（拉res pubica或pulicae），它指出于公共福利目的为所有公民普遍使用的物，如街道，公共道路，公共河流等；c)团体物（拉universitatis，又译公法人物），同公共物一样为某一共同体的居民使用，如剧场，竞枝场，公共建筑等。这些不可交易的物具有共同的特征，即保障一个社会共同体共同生活所必需的，或者说是服务于公共目的、履行一种公共功能，因此它不属于任何个人。这样，尽管两种分类的角度不同，但在事实上形成了某种程度的竞合或交叉：交易物主要为私人所有（公共权力机关也可以拥有交易物）；非交易物主要是公有物。

上述分类意味着物可以分为两类：一类是民法上的财产，一类非为民法上的财产。民法上的财产具有两个根本特征：一是可为个人所有，成立归个人意志支配的个人所有权。二是可以自由交易，也就是说可以让与他人[8]；而这种让与本身，就意味着所有权具有让与性。而民法只调整具备这两个特征的物及其之上成立财产权，而将不具备这两个特征的公有物排除在财产、私法之外。而大陆法系国家的大多数民法典也秉乘罗马法的传统，在物权编中界定公有物和私有物，并将公有物排斥在民法规范之外。因此，王泽鉴先生在论述物权法要解决的问题时，将“何种之物（或财产）得为私有”列为首要问题。这一首要问题奠定了整个民法关于私有财产或私有物规范的基础。

民法之所以不调整公有物，是因为公有物是归特定范围的社会共同体享有，只需要建立了社会成员如何共同利用或共同分享其利益的秩序，而不需要建立排他的所有权，它不可交易，也不需要交易，因此只需要一个建立静态的利用秩序和管理维护秩序。有时，公有物上权属状态也被称为公共所有权，但这种所有权在民法上没有任何意义。即使国家享有这种所有权，本质上也只是管理权，国家不能将之出卖于个人或擅自改变其用途。只有公共目的实现或经过法定程序认为可以转让给个人时（也就是脱离其公共目的时），公有物上才可以成立民法上所有权。

但是，国家所有的财产并非都是公有物或非交易物。因为国家也是特殊的民事主体，亦需参与民商事活动，因此，他必须拥有可以自主处分的物，并对之拥有完全的所有权或民法上所有权。

从作者掌握资料看，在古罗马已确立了公共财产与公共团体的“自有财产”相分离的制度，且表现在国家和市两个层次上。在国家层次上，国库是国家的私产，并被赋予许多特权，其中便是经常地代表国家参与民事关系。而在市，也存在市府的财产为私有财产事实。罗马社会之所以在人类历史上较早地确立公共机关这种公、私分立的财产体制。

罗马法中“公有物”和社会自治体自有财产（如国库财产）相分离的作法在许多大陆法国家得到继承和发展。许多国家民法典明确地将全民财产（西文bienes nacional）划分为两部分，一部分为公共或全民使用的财产，另一部分国家私有财产或国库财产。这些国家有西班牙、意大利、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利、危地马拉、多米尼加等绝大多数拉美国家。这些国家的民法典都有一章（或节）称为“按照物与主体关系或物之归属对物进行分类”，尽管他们的分类不尽一样，但基本上都可区分出公共所有和国家私有。

这样，自然界存在的物首先区分出不可交易的公有物和可交易的私有物。私有物可以为所有民事主体所有，享有民法上的所有权，可以为国家所有。物权的公私与享有主体的性质没有直接的关系，只要其客体具有可交易性，不管其主体如何，其上存在的所有权均具有相同的性质，都属于民法上的私所有权或私物权。这样，所有具有私权性质的所有权均可以纳入民法调整。但是，几乎所有的民法典并不规范国家所有权，也不以主体划分的所有权，比如法人所有权。民法物权基本上是以个人所有权为模式，而国家所有权及其他所有权采特别法规范并准用民法物权规则。

四、公共财产或国有财产的物权规范模式：国外的基本作法

在广义上，一国范围的物可分为两大类：民法上的物，即那些可以为人类利用的有价值的物；非民法上的物，即不可为人类利用的物，如青藏高原上的冻土、沙漠等。民法上的物有些因其用于公共目的或服务于公共利益，因而成为不可交易的公有物，成立公共所有权；而其他财产均属于民法财产意义上的物，成立私所有权。在当今社会，那些不可以成为民法上的物，也归国家（state）或全民（nation）所有。因此，国家实际上拥有三类物，一是公有物、二是私有物，三是非民法意义上的物。为了简便起见，我们暂且将非民法意义上的物并入公有物，讨论国家所有的财产的物权规范问题。

尽管国家对可交易物可以享有私所有权，但是，物权法一般不涉及国家所有权（不管是公共所有权，还是国家私所有权）。在当今世界各国民法典中，鲜有民法典对国家所有权或公共所有权作出规定。各国民法典物权编无一不是关于私物权的规范或者是以个人所有权为基础建立其物权规范体系的。但物权法对整个社会的物权还是具有基础作用。这种作用主要表现在两个方面：一是区分出物和物权的类型，以建立不同类型的物或物权权利和流转规范；二是建立以个人所有权或私物权为基础的物权法规则，使国家私所有权可以准用于这些规则。

就分类规范而言，大致有三种作法，一种是法国民法典模式。1804年《法国民法典》在 “财产与其占有人的关系”一节中，基本上区分出属于私人的财产和公共所有的财产。但法国民法典没有明确公共所有的财产是否可以转让交易，而只是规定：“不属于私人所有的财产，依关于该项财产的特别规定与方式处分并管理之”（第537条第2款）。这意味着公共财产被纳入到与民法典（私法）规范不同的法律规范中。这便是行政法或公法规范。也许，公共权力机关可通过一定程序“处分”公共财产，使其加入到自由流转的行列。但这也就意味着公共财产失去公有的性质，成为可私有的财产。

第二种是上述所引的西班牙、意大利等国家民法典，不仅区分出公有物与私有物，而且进一步区分出国家享有的公共所有权（针对公有或公共财产）和国家私所有权（针对私有物）。这样的区分，旨在使国家私所有权适用民法，而将国家公共所有权排除在民法规范之外。但是这种适用也只是某些物权的基本原则及其转让和保护规范，而这种所有权的行使因其主体的特殊性，必须呈现出与私人所有权不同的特征。

第三种是德国、日本及英美法系国家，这些国家并没有区分出公有物和非公有物，因而公法人、各级行政区划和国家对其所拥有的物均享有民法上的所有权。但是，这并不是说，所有财产均可以自由处分和流转。例如在德国，联邦、州、县及乡镇等各级政府均有独立的财产，并享有民法上的所有权，其享有的方式和得到法律保护的方式也没有根本区别；唯有公共所有权的取得方式较为独特：政府可以用征税和征收的方式取得所有权。这些公法法人享有的物权，在法理上属于这些公法法人的私有权利[9]。但这并不等于公共机构可自由处分所有物。德国人通过物的流通能力来解决这一问题。认为，为公共目的的物，其流通受公法限制；它可以成为所有权客体，但转让却被禁止[10]。这样，德国采取的肯定公法法人所有的财产与私人所有的财产均处于同一性质（私有财产权利），处理两种身份的人财产的相互流通问题；同时通过物的流通能力来限定公共所有权下的财产随意处分。这种作法，同时也为英美等国家采用。《俄罗斯民法典》可以说也是采取德国模式。该法典将所有权分为公民所有权和法人所有权、国家所有权和自治地方所有权。“一切财产所有人的权利均受到同等保护”，至于国家所有和自治地方所有财产的流通问题，由法典第129条“民事权利客体的可流通性”来解决。

不管采取上述哪种模式，所有的民法典均是以个人所有权为基础设计它的物权体系、建立物权规范的，它不涉及国家所有权；如果涉及国家所有权等非个人所有权也只确认它的性质和客体范围，而对这种所有权本身不作任何规定。国家所有权等非个人所有权，如果针对可交易物的话，那么它完全是民法上的所有权，可以适用民法物权规则，尤其在涉及流转、保护等方面。但是，由于其主体的特殊性，其财产的具体范围、财产所有权主体、财产所有权行使以及如何适用民法物权规则，需要特别法加以规范。

因此，尽管德国法律认为各级政府所有权也是民法上的所有权，但其民法典却根本找不到国家所有权规范字眼。实际上，公共所有权、国家所有权等构成了特殊种类的所有权，而民法典中物权编只能规范以个人所有权为基础的一般物权，民法典对所有权的定义仅仅是对个人所有权抽象，而其余关于物权法的规范，则是以这种抽象的所有权为基础的。至于其他类型的物权则可以在适用一般物权规则基础上制定特殊的规范，达到规范的目的。因此，广义上，物权法可以是包揽各种物权规范的体系，但狭义上的物权法仅指规范个人所有权为基础私有物权体系。正如王泽鉴先生论述到：“在理论上或有认为可以制定一部法典，规定一切物权关系，然因牵涉甚广，技术上诚有困难，举世各国尚无其例。”[11]于是他提出了形式意义上的物权法和实质意义上的物权法的称谓。形式意义上的物权法即是民法物权编，而实质意义上的物权法，除民法物权编外，尚包括其他关于物权关系为规范对象的法律。因此，在存在民法典的国家，仍然需要制定专门的法律规范国有资产或公共财产。例如，日本制定了《国有资产法》专门对国有财产的取得、维护、保存以及管理和处置作了特别规范；同时与国有财产有关的事项按《民法》、《商法》等私法的规定进行管理[12]。其他国家也存在同样的情形。就是英美法国家，也制定有类似的法律法规。例如在美国，尽管没有统一联邦财产法，但是联邦法典第43卷（title）专门规范公共土地，共有40章，其规定之详细，堪称世界之最。

⑺ 海域使用权的海权使用

同一海域的资源都不是单一的，而是多种资源（生物的和非生物的）共生、共存，既有生物资源、海水化学资源、海洋能（如潮汐、波浪发电），也有港口与交通资源、油气或其他矿产资源，有的还有旅游资源、土地资源等，所以海域是多种复合资源的载体。海域中的每一种资源都是海洋的开发对象，并最终能形成一个产业，这种情况在实践中是屡见不鲜的。为此，随着科学技术的不断发展，海洋开发利用的深度和广度正以更快的速度向前发展，使用海域的矛盾和冲突也是不可避免的。尽管对海域的使用也有为农业目的而使用如养殖，也有为建造建筑物或构筑物目的而使用如建造钻井平台，还有以旅游为目的而使用如设置潜水观光区，但是对海域使用权作统一规定的必要的。
海域使用权都是为经营目的而设立，取得海域使用权的，都是从事经营活动的法人或个人即经营主体。尽管海域使用者或从事养殖业或从事采矿业等，但使用者之间适应市场经济体制的能力并不会因此而产生一般性差别；与一般农业不同，海洋养殖业属于工厂化经营方式的高效农业，其投资收益的周期较短；在农地使用过程中，类似维持地力和防止将农地违法转为他用等，一直是既普遍又严峻的问题，但这类问题在海域使用方面基本不存在，因为海域广大，不存在陆地上建设用地紧张的情形；除非特定海域之下有矿藏等特殊资源，否则将养殖用海域转为建设用海域，没有经济上的意义。因此，不论具体的海域使用权是为何种用途而设立，均可统一称之为海域使用权。对于不同用途的海域使用权，可以根据其他特别法如渔业法、海洋环境保护法等实行用途管制；另外，也可以根据海域使用权设立合同的约定实行用途约束。
不论简单海域，还是复杂海域，就其自然面貌，它们与陆地相比都大为不同。茫茫大海除了一望无际、起伏不平的海面外，其他我们很难再看到别的什么。在任何一个海域之中、之下，其环境特性、资源状况和社会功能价值，我们无法直观了解并进行判断。具体到海域使用管理法，也将无法开展管理活动。通过反复调研，最终选择了海洋功能区划作为管理海域使用法的科学基础和依据。只有通过功能区划的成果，才能为海域使用管理机关提供审批的科学标准，保证海域使用审批的合理性。根据海洋功能区划，海域使用权是一种综合性的权利，包括渔业权、海底矿藏开采权、养殖权、海上航行权等，势必与《渔业法》、《矿产资源法》 、《环境保护法》发生交叉适用。 海域使用权与渔业权是有区别的。渔业权是指权利人根据渔业法的规定所取得的从事渔业的权利。海洋渔业包括捕捞渔业和养殖渔业，因而海洋渔业权可划分为捕捞权和养殖权。捕捞权是指对自然状态的海洋生物资源予以获取和收益的权利，属于自然资源使用权的一种。在一般情况下，行使捕捞权不需要也不能对特定海域进行排他性的使用，属于传统民法中人役权的概念，这种人役权与地役权非常相似，只是并不以需役地的存在为前提。这种权利虽然没有排他性，但也属于对一定海域的持续利用，有人甚至一生都在固定的海域捕鱼，因而也是一种海域使用权。养殖权是利用特定海域养殖海洋生物并予以获取和收益的权利，行使养殖权需要对特定海域进行排他性的使用。因此，海域使用权与渔业权属于交叉概念，海洋渔业权中的养殖权包括在于海域使用权之中，而海域使用权不限于养殖权。
海水虽然具有自净能力，一定限度内的污染可以被净化掉，但一旦形成规模，其危害后果就会相当严重，如海上开采原油泄露，受到影响的可能是临近海域的所有水面。因而，对海底石油开采各国均有专门的规定，中国也是如此。一旦发生海上原油泄露的危险，其他海域使用权人均可以基于相邻关系采取适当措施以防止该种危害的发生。相邻养殖海域之间，若一方养殖密度过大而引发海水缺氧或养殖有传染疾病的海产品，则很可能会迅速波及临近的其他海域，造成邻人的经济损失。此外，陆源污染也会损害养殖海域使用权人的利益，但是，如果排污人众多，是否达标排放也不清楚，那么因果关系很难认定，受害人的权益也很难得到保护。
综上，从事海上航行、海底石油开采、海上养殖、捕捞等行为，均须取得海域使用权，于是海域使用权就成为一种基础性，在中国民法典中。海域使用权是与土地使用权并列的上位概念。在适用《海域使用管理法》时，应该与《渔业法》、《矿产资源法》与《海上交通安全法》协调一致。

⑻ 十届算全国人大五次会议通过了 说明了什么 中华人民共和国物权法

一、制定物权法的必要性

物权法是规范财产关系的民事基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系，包括明确国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护。

我国的民法通则、土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法、担保法等法律对物权作了不少规定，这些规定对经济社会发展发挥了重要作用。随着改革的深化、开放的扩大和社会主义经济、政治、文化、社会建设的发展，为了适应全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，有必要依据宪法，在总结实践经验的基础上制定物权法，对物权制度的共性问题和现实生活中迫切需要规范的问题作出规定，进一步明确物的归属，定分止争，发挥物的效用，保护权利人的物权，完善中国特色社会主义物权制度。

制定物权法是坚持社会主义基本经济制度的需要。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是国家在社会主义初级阶段的基本经济制度。通过制定物权法，明确国有财产和集体财产的范围、国家所有权和集体所有权的行使、加强对国有财产和集体财产的保护，有利于巩固和发展公有制经济；明确私有财产的范围、依法对私有财产给予保护，有利于鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。

制定物权法是规范社会主义市场经济秩序的需要。产权明晰、公平竞争是发展社会主义市场经济的基本要求。通过制定物权法，确认物的归属，明确所有权和用益物权、担保物权的内容，保障各种市场主体的平等法律地位和发展权利，依法保护权利人的物权，对于发展社会主义市场经济具有重要作用。

制定物权法是维护广大人民群众切身利益的需要。随着改革开放、经济发展，人民群众生活普遍改善，迫切要求切实保护他们通过辛勤劳动积累的合法财产、保护依法享有的土地承包经营权等合法权益。通过制定物权法，明确并保护私人所有权、业主的建筑物区分所有权、土地承包经营权、宅基地使用权，以维护人民群众的切身利益，激发人们创造财富的活力，促进社会和谐。

制定物权法是实现2010年形成中国特色社会主义法律体系目标的需要。物权法是民法的重要组成部分，是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、不可或缺的重要法律。制定物权法是在本届全国人大任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的重要步骤。

二、制定物权法总的原则和物权法草案的形成

物权法的起草工作始于1993年。全国人大常委会对制定物权法高度重视。2002年12月，九届全国人大常委会对民法草案的物权法编进行了初次审议。本届全国人大常委会把制定物权法列入重要议程，在过去工作基础上，花了很大精力，做了大量工作。为了把这部法律制定好，全国人大常委会坚持民主立法、科学立法。2005年7月将物权法草案向社会全文公布，共收到人民群众提出的意见1万多件；并先后召开100多次座谈会和几次论证会，还到一些地方进行专题调研，充分听取部分全国人大代表、基层群众、专家学者、中央有关部门等各方面的意见。在征求意见过程中，各方面提出了许多意见和建议。全国人大常委会高度重视各方面的意见，对草案进行了六次审议，审议次数之多在我国立法史上是空前的。

制定物权法总的原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持正确的政治方向，从我国的国情和实际出发，全面准确地体现和坚持社会主义基本经济制度；依据宪法和法律规定，对国家、集体和私人的物权实行平等保护的原则，同时针对国有财产流失的情况，加强对国有财产的保护；全面准确地体现现阶段党在农村的基本政策，维护广大农民群众的利益；针对现实生活中迫切需要规范的问题，统筹协调各种利益关系，促进社会和谐。总之，制定物权法必须始终坚持正确的政治方向，坚持物权法的中国特色，坚持一切从实际出发。

遵循以上原则，吸收各方面的合理意见和建议，经对草案反复研究修改，修改后的草案比最初的草案有了较大改动。本届全国人大常委会第二十五次会议审议时，常委会组成人员对草案给予高度评价、充分肯定，认为草案体现了党的主张和人民意志的统一，凝聚了集体的智慧，已趋成熟。会议高票通过了将草案提请十届全国人大五次会议审议的决定。会后，全国人大常委会办公厅按照法定程序，于今年1月12日将物权法草案发送全国人大代表，并有计划地组织代表研读、讨论草案，作好审议准备。根据有些代表在讨论中提出的意见，对草案又作了一些修改，形成了提请大会审议的物权法草案。草案共5编、19章、247条。

三、物权法草案的主要内容

（一）关于坚持社会主义基本经济制度

中国特色社会主义物权制度是由社会主义基本经济制度决定的，与资本主义物权制度有本质区别。制定中国特色社会主义物权法，必须全面准确地体现社会主义基本经济制度，体现和坚持党的十六大提出的两个“毫不动摇”的精神。第一，物权法草案把坚持国家基本经济制度作为物权法的基本原则，明确规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”这一基本原则作为物权法的核心，贯穿并体现在整部物权法的始终。第二，所有权是所有制在法律上的表现，是物权制度的基础。草案对国家所有权和集体所有权、私人所有权作了明确规定，其中用较多条款对国家所有权作了规定，有利于坚持和完善社会主义基本经济制度，有利于各种所有制经济充分发挥各自优势，相互促进，共同发展。第三，发展社会主义市场经济是坚持和完善社会主义基本经济制度的必然要求。草案在明确规定“用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益”的前提下，对用益物权和担保物权作了规定，有利于充分发挥物的效用，有利于维护市场交易秩序，促进经济发展。

（二）关于平等保护国家、集体和私人的物权

物权法属于民法，民法的一项重要原则是对权利人的权利实行平等保护。物权法草案规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

宪法规定：“国家实行社会主义市场经济。”公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则。在社会主义市场经济条件下，各种所有制经济形成的市场主体都在统一的市场上运作并发生相互关系，各种市场主体都处于平等地位，享有相同权利，遵守相同规则，承担相同责任。如果对各种市场主体不给予平等保护，解决纠纷的办法、承担的法律责任不一样，就不可能发展社会主义市场经济，也不可能坚持和完善社会主义基本经济制度。为了适应社会主义市场经济发展的要求，党的十六届三中全会进一步明确要“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”即使不进入市场交易的财产，宪法也明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”在财产归属依法确定的前提下，作为物权主体，不论是国家、集体，还是私人，对他们的物权也都应当给予平等保护。平等保护不是说不同所有制经济在国民经济中的地位和作用是相同的。依据宪法规定，公有制经济是主体，国有经济是主导力量，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，他们在国民经济中的地位和作用是不同的。这主要体现在国家宏观调控、公共资源配置、市场准入等方面，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，必须确保国有经济的控制力，而这些是由经济法、行政法予以规定的。

（三）关于国有财产

物权法草案对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有财产的保护等作了明确规定。

关于国有财产的范围。物权法草案依据宪法和有关法律，明确规定国有财产包括：属于国家所有的自然资源，属于国家所有的基础设施，国家机关和国家举办的事业单位的财产，等等；并规定，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。从法律上进一步明确属于国家所有的资源性、经营性财产的范围，对于发展壮大国有经济，增强国家的经济实力，发挥社会主义制度的优越性，具有关键性作用。

关于国家所有权的行使问题。依据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，体现在依法就关系国家全局的重大问题作出决定，而具体执行机关是国务院。因此，具体行使国家所有权的是政府，而不是人大。土地管理法、矿产资源法、草原法、海域使用管理法等法律已经明确规定由国务院代表国家行使所有权，这也是现行的管理体制。物权法草案规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定。”这既符合人民代表大会制度的特点，也体现了党的十六大关于国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产管理体制的要求。全国人民代表大会通过立法授权国务院代表国家行使国家所有权，体现了全国人民代表大会的性质及其行使职权的特点。政府行使国家所有权，应当依法对人大负责，受人大监督。

关于对国有财产的保护问题。针对当前国有财产流失的实际情况，物权法草案在坚持平等保护原则的基础上，从五个方面强化了对国有财产的保护。一是规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”并规定了哪些财产属于国有财产，防止因归属不明确而造成国有财产流失。二是规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”三是规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”四是针对国有企业财产流失的问题，规定：“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”五是针对国有财产监管中存在的问题，规定：履行国有财产管理监督职责的机构及其工作人员，“滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”这些规定体现了宪法关于加强对社会主义公共财产保护的精神，具有重要的现实意义。

（四）关于集体财产

物权法草案依据宪法和现阶段党在农村的基本政策，明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”并以专章分别规定了“土地承包经营权”和“宅基地使用权”。

为了赋予农民长期而有保障的土地使用权，物权法草案规定：耕地、草地、林地的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

关于土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押能否放开的问题。考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，物权法草案规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

关于城镇集体财产。我国的城镇集体企业是从上世纪50年代以来逐步形成的。在几十年的进程中，几经发展变化，有些集体企业是由国有企业为安排职工子女就业、知识青年回城设立的，有些是国有企业在改制中为分离辅业、安置富余人员设立的。近些年来，城镇集体企业通过改制又发生了很大变化。按照党的十六大以来的精神，目前城镇集体企业改革还在继续深化。草案对城镇集体财产从物权的角度作了原则规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”并规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”这符合当前实际情况，也为今后深化改革留下空间。

（五）关于私有财产

改革开放以来，经济快速发展，人民生活不断提高，私有财产日益增加。切实保护公民的私有财产，既是宪法的规定和党的主张，也是人民群众的普遍愿望和迫切要求。物权法草案规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”“私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。”“国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益。”“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”这些规定，进一步完善了保护私有财产的法律制度，有利于激发人民群众创造、积累财富的积极性，促进社会和谐。

随着住房制度改革，越来越多的城镇居民拥有自己的房屋，而且大量集中在住宅小区内，业主的建筑物区分所有权已经成为私人不动产物权中的重要权利。物权法草案从维护业主的合法权益出发，明确规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分如电梯等公用设施和绿地等公用场所享有共有和共同管理的权利。草案还对小区内的车库、车位的归属，业主委员会的职能，业主和物业服务机构的关系等，作了规定。

（六）关于征收补偿

征收集体所有的土地和城乡居民的房屋，关系广大人民群众的切身利益，社会普遍关注。

我国的国情是人口多、耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。物权法草案明确规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”

依据宪法，物权法草案规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时，草案对征收补偿的原则和内容作了规定。

关于征收集体所有的土地问题，物权法草案规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这一规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。关于征收单位、个人的房屋及其他不动产的问题，草案规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”考虑到各地的发展很不平衡，具体的补偿标准和补偿办法，由土地管理法等有关法律依照物权法草案规定的补偿原则和补偿内容，根据不同情况作出规定。

针对现实生活中征收补偿不到位和侵占补偿费用的行为，物权法草案明确规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”违反规定的，要依法承担法律责任。

此外，物权法草案还有几项内容：一是关于正确处理相邻关系问题，草案对用水、排水、通行、通风、采光等产生的相邻关系作了规定，以利于发展生产、方便生活，维护相邻权利人的权益，促进邻里关系和谐。二是关于担保物权问题，草案在担保法的基础上，增加了可以用作担保的财产的规定，进一步完善担保制度，以促进融资，发展经济。三是关于对物权的保护问题，草案对物权的保护途径、保护方法作了全面规定，并规定侵害物权的，除承担民事责任外，还应当依法承担行政责任、刑事责任，健全了物权保护制度。四是关于占有问题，草案主要规定了对占有的保护和无权占有人的侵权责任，以维护社会秩序和权利人的合法权益。

⑼ 福建省土地使用权出让管理系统网上交易模块

福建省土地使用权出让管理系统应用管理办法

（试行）

第一章 总 则

第
一条 为规范土地出让行为，加强监督管理，防范廉政风险，省国土资源厅组织研发了“福建省土地使用权出让管理系统”（内网办公模块）（以下简称“土地出让
管理系统”），并制定了《福建省土地使用权出让管理系统应用管理办法（试行）》。各市、县（区）国土资源管理部门通过“土地出让管理系统”办理土地出让各
类具体业务，应遵守本办法。

第二条 办理土地出让业务,应遵循依法行政、公正公平、便民高效的原则，符合权力运行“业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯”的基本要求。

第三条 在办理各类土地使用权出让业务和出让合同变更（包括改变土地用途、规划条件、开竣工期限、出让金缴纳期限等，下同）业务时，必须一律通过“土地出让管理系统”按照统一流程和格式表单进行在线办理，不得采取体外循环的做法逃避监管。

第四条 办理各类土地使用权出让业务和出让合同变更业务时，“土地出让管理系统”将自动生成宗地流程号、公告流程号。没有取得宗地流程号、公告流程号的土地使用权出让合同为无效合同。

第五条 “土地出让管理系统”的格式表单中已将项目名称、土地用途、出让面积、基准地价等重要数据及关键字段设置为必录项，必录项以＊号及红色框表示。未录入必录项的，所办理的文档将无法保存，办文也无法进入下一环节进行办理。

第六条 业务经办人员将办文发送下一环节，并在下一环节签收后，该项办文不可撤回，也无法修改。办文流程结束后，各环节经办人员签署的办理意见将作为历史资料永久保存，不可更改或者撤回。

第七条 在确定出让地
块、拟定出让方案、发布出让公告、实施出让活动、公示出让结果、签订出让合同等各个办文环节，“土地出让管理系统”相关业务模块中的各类信息录入的格式表
单均设有附件（如招商协议、会议纪要、立项文件、用地批文、规划指标函、土地估价备案表……等等）上传功能。各类附件是办理宗地出让手续的重要依据和必备
要件，是审查宗地出让是否符合政策法规的主要对象。上传附件必须符合下列要求：

（一）与出让宗地有关的附件，均应原件扫描或其他规定格式上传“土地出让管理系统”作为历史档案进行永久保存，不得缺漏；

（二）附件页数较多、扫描上传工作量较大的，可选择性地扫描上传公文首页、尾页和涉及出让宗地重要事项的相关页面（如：土地估价报告中的“土地估价报告备案表”）；

（三）选择性扫描上传的附件，应包含并如实体现发文单位、文号、发文日期、主送抄送单位等基本要素。属于会议纪要类的，应含有会议主持人和列席会议人员名单；属于协议（合同）类的，应含有签约双方单位名称及代表人姓名。

经检查发现有3个或3个以上出让宗地附件缺漏或不符合要求的，上级国土资源管理部门应予以通报批评，并责令限期补录、上传；发现10个出让宗地附件缺漏或不符合要求且未及时整改到位的，由省国土资源厅冻结办理宗地出让手续。

第八条 各级国土资源管理部门应建立常态化的公告审核、违规预警、督办整改等各项工作制度，确定办理内部业务主办处（科、股）室、参与会审的处（科、股）室，以及具体的责任人员和经办人员，明确各自的职责分工，防止出现渎职失职和相互推诿现象。

第九条 各市、县（区）
国土资源管理部门的业务处（科、股）室及经办人员要及时办理各类土地出让业务，审核土地使用权招标、拍卖、挂牌出让竞买申请人资格的办理时限不得超过3个
工作日；审核土地使用权出让方案、出让公告及出让文件、协议出让用地申请、出让合同变更申请等出让业务的办理时限不得超过5个工作日。以上办理时限均不包
括国土资源管理部门以外的政府及相关部门的审核、审批或会审时间。

第十条 出让宗地交易结束后，必须在出让公告规定的交易截止日之后3个工作日内录入宗地的交易结果信息，未按要求录入交易结果信息的，自出让公告规定的交易截止日之后第4日起，该宗地将被系统自动列入预警，并进行效能督办。

第十一条 宗地的出让公
告、事前公示、成交公示、出让合同签订、变更合同、宗地撤销等数据信息，原先在“福建省土地市场动态监测与监管系统”录入并上报备案，自土地出让管理系统
启用后，改为在出让系统录入保存后，再同步到“福建省土地市场动态监测与监管系统”，并通过该监管系统点击上报到国土资源部“土地市场动态监测与监管系
统”备案。

第十二条 第十一条所列数据信息如有错误，应返回到土地出让管理系统更正后，再按照该条所述的操作办法重新上报。

第二章 供地计划

第十三条 各市、县（区）国土资源管理部门要根据国土资源部《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号）的要求，从每年11月开始编制下一年度国有建设用地供应计划和住房用地供应计划，由本级政府于次年3月31日前批准公布。

第十四条 各市、县
（区）应在年度供地计划批准公布之日起3日内，将《年度国有建设用地供应计划文本》、《年度国有建设用地供应计划表》等有关数据，通过“土地出让管理系
统”中的“供地计划”模块录入、上传，由国土资源部、省国土资源厅分别将有关信息导入国土资源部门户网站（中国土地市场网页）、“福建省土地使用权出让管
理系统”（网上交易模块）、省国土资源厅门户网站等相关媒体，向社会公开发布。

第十五条 年度国有建设用地供应计划若发生调整变化，应按照第十四条规定，将调整后的计划重新向社会公布。

第三章 出让办文

第十六条 出让办文分为公开出让（根据竞买申请情况确定具体出让方式，下同）、招标出让、拍卖出让、挂牌出让、新增项目协议出让、划拨用地补办出让和出让合同变更等七种业务模块分别办理，各类具体的土地出让业务均应按照相应业务模块中统一的办文流程和格式表单进行办理。

第十七条 公开出让、招
标出让、拍卖出让、挂牌出让等四种出让办文流程依次为：确定出让地块→拟定出让方案→发布出让公告→实施出让活动→公示出让结果→签订出让合同；新增项目
协议出让和划拨用地补办出让手续的办文流程依次为：受理项目用地申请→拟订出让方案→出让合同内容事前公示→签订出让合同；出让合同变更的办文流程依第三
十七条之规定。

第十八条 宗地出让办文
时，“土地出让管理系统”自动生成17位宗地流程号，宗地流程号编码规则为：“Z+行政区代码（6位）+年份（4位）+类型（2位）+序号（4位）”，其
中：类型01代表招标出让、02代表拍卖出让、03代表挂牌出让、04代表新增项目协议出让、05代表划拨补办协议出让、06代表公开出让。

第十九条 同一宗地出让公告内容，在土地出让管理系统内网办公模块与外网交易模块上必须保持一致。一个出让公告中包含多个出让宗地时，每个出让宗地的报名竞买起止时间、挂牌交易起止时间、缴纳竞卖保证金起止时间等必须保持一致。

第二十条 各类土地出让
业务均应按照设定的工作流程，从最初确定拟供地项目到最后核发建设用地批准书和立卷归档，每个环节按先后顺序依次在线办理，并与实际工作运转保持同步，不
得将需要经过数月甚至更长时间才能办结的若干个环节事务缩并到数日或数个小时内在线办结，不得在事后跨越多个环节将之前各环节的数据信息一次性补录系统。
对网络办文流程与实际工作状态不同步、不一致的，将予以通报批评并责令限期整改。

第二十一条 每个出让宗地办文全部结束并在纸介质文件资料立卷归档后，应将档案号、目录号、归档时间和经办人等信息录入土地出让管理系统“宗地档案资料”信息保存备查。

第二十二条 有关竞买资格确认书、成交确认书、出让合同、建设用地批准书等各类格式文书，应统一从土地出让管理系统中导出打印，系统将自动配发宗地流程号和“福建省土地出让管理系统”的水印。上述格式文书若无宗地流程号和水印的，为无效文书。

第四章 公告审核

第二十三条 出让公告办
文时，“土地出让管理系统”自动生成15位公告流程号，公告流程号编码规则为：“G+行政区代码（6位）+年份（4位）+类型（2位）+序号（2位）”，
其中，类型01代表招标公告、02代表拍卖公告、03代表挂牌出让公告、04代表公开出让公告、05代表协议出让事前公示、06代表出让合同变更事前公
示。

第二十四条 各市、县（区）国土资源管理部门应建立出让公告审查制度，明确主办处（科、股、室），对出让公告方案及相关出让文件进
行合规性审查。主要审核内容包括：是否违规设定竞买前置条件；是否符合产业政策和供地政策；是否列入最新年本的《限制用地项目目录》或《禁止用地项目目
录》；工业用地是否符合工业用地出让最低价标准；约定的出让金缴纳期限，项目交地、开工、竣工期限是否符合规定；土地利用条件是否符合行业用地定额标准和
规划控制指标等。

第二十五条 经营性房地
产用地挂牌出让公告方案，应当通过土地出让管理系统发送上一级国土资源管理部门审查：县（市、区）的出让公告方案由设区市国土资源管理部门负责审查；各设
区市和平潭综合实验区的出让公告方案，由省国土资源厅负责审查。上一级国土资源管理部门应当自系统接收出让公告方案审查报件之日起5个工作日内，应通过系
统在线办理审查手续并反馈审查意见；出让公告方案审查未通过、退回修改后再次上报审查的，上一级国土资源管理部门应当在3个工作日内重新审查并反馈审查意
见。逾期未审查并反馈审查意见的，视为同意。

第二十六条 土地使用权出让公告方案及相关出让文件未经合规性审查或审查不通过的，不得向社会公开发布并实施出让活动。

第五章 预警督办

第二十七条 土地出让管理系统“预警督办”模块设置两类违规预警：

（一）提醒性预警。是指
“土地出让管理系统”预设以往较为常见的土地违规出让情形，设计关键字段，由计算机进行智能判断，若宗地出让方案、出让公告等文件中出现关键字段，系统自
动亮起黄灯并显示违规预警信息，是否真正构成违规，还需由人工进行审核判断。具体包括：出让公告内容涉嫌违规设置前置条件的预警；二是供地项目涉嫌违反最
新年本的《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》等产业供地政策的预警；三是工业用地面积超过全省同行业平均项目用地面积的预警。

（二）约束性预警。是指
“土地出让管理系统”将国家和省现行土地政策法规中规定的用地定额标准、规划控制指标、基准地价、工业用地出让最低价标准、出让金缴纳期限、项目开竣工期
限等具有量化数据及定性规定作为硬性约束条件，在宗地出让办文过程中，凡出现与硬性约束条件规定不符的，系统自动判断违规并提醒整改，在整改达到符合规定之前，办文无法转入下一流程。

第二十八条 土地出让管
理系统以绿、红、黄、蓝、橙五种不同信号灯标识违规预警的状态，并在系统“预警督办”模块中列表显示出让宗地项目清单。绿灯表示宗地出让办文符合规定；宗
地出让公告经上级国土资源管理部门审核未通过的、宗地被上级督办或挂起的，以红灯提醒；系统自动检测判断宗地出让涉嫌违规的，以黄灯提示；宗地出让被省电
子监察平台预警违规的，以橙灯提示；宗地被违规预警后已整改合格，或者经人工核实确认符合规定的，以蓝灯提示。

第二十九条 上级国土资源管理部门依据政策法规，确认宗地出让违反规定的，经办人应在线填录《督办单》，经本单位主管领导审签后，将违规出让宗地项目提取归入“督办件”进行督办。被督办的出让宗地，“土地出让管理系统”以红灯提醒所在市、县（区）进行整改，在整改达到符合规定之前，办文无法转入下一流程。

第三十条 宗地被督办后，“土地出让管理系统”自动生成10位督办流程号，督办流程号编码规则为：“DB+年份（4位）+序号（4位）”。

第三十一条 在日常监管
中发现宗地出让某个环节出现疑似违规问题，或者因司法机关办案、上级主管部门调查或投诉举报等原因，需要暂停办理或者需要进行调查核实后再决定是否继续办
理的，经办人应填录《挂起单》，经本单位主管领导审签后，将该宗地出让手续挂起暂停，以红灯提醒所在市、县（区）进行核实或整改。在核实、整改达到符合规定之前，办文无法转入下一流程。

第三十二条 宗地出让手续被挂起后，“土地出让管理系统”自动生成10位挂起流程号，挂起流程号编码规则为：“GQ+年份（4位）+序号（4位）”。

第三十三条 宗地出让手续被督办或挂起，《督办单》、《挂起单》经本单位主管领导签署同意意见，由经办人员点击发送后即时生效。

第三十四条 宗地出让手续被督办或挂起后，该项目用地的办文流程中止，系统暂停计算办文时限。自解除督办或解除挂起后，系统恢复计算该项目用地的办文时限。

第三十五 条宗地出让手续被督办或挂起的，相关市、县（区）应当在1个月之内完成整改。在1个月之内整改确有困难的，经上级国土资源管理部门同意后，可适当延长整改期限。

第六章 合同变更

第三十六条 宗地出让合同签订后，受让人申请变更容积率、土地用途、土地面积、受让人名称、交地时间、开工时间或竣工时间等合同内容的，应通过“土地出让管理系统” “合同变更”模块办理手续，不得撤回原宗地出让合同更改后重新上报。

第三十七条 出让合同变更根据不同类型按不同流程进行办理：

（一）改变土地用途、调
整出让用地面积、调整容积率等主要规划条件，或者其他涉及出让合同内容重大变更的，办文流程为：“提出出让合同变更申请→受理审核→组织地价评估→草拟出
让合同变更协议→国土部门业务会审→本级政府审批变更协议、确定补交出让价款→出让合同变更协议内容事前公示（不少于5日）→签订出让合同变更协议”。

（二）变更受让人名称、
交地时间、开工或竣工时间、土地出让金缴纳期限与方式、延期交地违约金比例、延期开工或竣工违约金比例等事项的，办文流程为：“提出出让合同变更申请→受
理审核→草拟出让合同变更协议→国土部门业务审定→出让合同变更协议内容事前公示（不少于5日）→签订出让合同变更协议”。

（三）出让合同变更包含上述（一）、（二）所列类型的，按照第（一）项规定的办文流程进行办理。

第三十八条 出让合同签订后，市、县（区）国土资源管理部门发现原出让合同内容录入有误的，可通过“日常工作”模块中的“合同更正”菜单办理更正手续。

第三十九条 办理出让合同变更或更正时，“土地出让管理系统”将自动对变更或更正的次数进行记录，在原出让宗地流程号的基础上进行重新编码，编码规则为：原宗地流程号加上“-N”，其中，变更或更正一次，N为1；变更或更正二次，N为2；以此类推。

第七章 地价管理

第四十条 基
准地价原则上每二年更新一次，并根据市场变化适时进行调整。市、县（区）政府批准公布基准地价后，本级国土资源管理部门应当在公布之日起3日内，将基准地
价文本、基准地价表和基准地价图等数据信息，通过“土地出让管理系统”中的“地价查询”模块录入和上传备案，由省国土资源厅统一通过门户网站、“福建省土
地使用权出让管理系统”(外网交易模块)和“福建省地价一张图查询系统”等媒体上向社会公开公布。

第四十一条 出让宗地办
文时，每个宗地均应填写宗地所处地段的基准地价，其中：商服用地、住宅用地需填写所处地段的基准地价（以楼面地价形式表示）；其他土地用途需填写所处地段
的基准地价（以地面土地单价形式表示）。各类用途的出让宗地若无基准地价覆盖的，需填写说明；若属于工业用地的，直接选填国土资源部公布的该市、县区工业
用地出让最低价标准。

第四十二条 宗地出让的起始价、成交价、保留价、加价幅度等应以人民币万元为单位，保留一位小数。

第四十三条 经营性用地出让成交后，“土地出让管理系统”自动生成已出让宗地的项目名称、受让人、土地面积、土地用途、规划条件、起始价、成交价和出让年限等基本信息，并定时同步推送到“福建省地价一张图查询系统”上以图例注记点的方式进行显示，接受社会公众查询和监督。

第八章 电子监察

第四十四条 省国土资源
厅对5种土地出让方式和出让合同变更的权力运行关键节点进行梳理，共梳理了34个监察点（廉政风险点）（具体详见《出让工作监察节点和监察规则》），包括
项目用地前期决策情况、地价评估备案、出让方案、出让公告、竞买人资格、出让活动实施过程和出让结果公示等方面的内容。

第四十五条 土地出让权力运行关键节点均通过数据交互的方式推送到“福建省权力运行网上公开平台”，接受实时的电子监察。电子监察的内容包括：

（一）对办件超期、关键数据未报送或延时报送，以及其他监察点内容出现涉嫌违规的信息进行预警反馈并提醒整改；

（二）采取定期统计分析、业务巡视和综合查询等方式，对宗地出让办文过程中适用法律法规的准确性、操作行为的规范性和合理性进行监控，对宗地出让行为涉嫌违规或不当的进行预警并提醒核实是否构成违规。

第四十六条 土地出让管
理系统对所有监察点均设置了“监”字标识。各市、县（区）国土资源管理部门负有监察职责的人员应对照《出让工作监察节点和监察规则》中的监察项目和监察规
则，加强日常业务巡视和监督，对发现的各种违规出让土地行为，应将其列为督办件，督促业务主办处（科、股）室进行整改。

第九章 办文撤销

第四十七条 宗地出让出现下列情形之一的，可通过土地出让管理系统“日常工作”模块中的“宗地办文撤销”菜单，撤销该宗地出让手续：

（一） 宗地出让手续在办理过程中（出让成交之前）由

于各种原因需终止办理的；

（二） 宗地出让成交后，由于政府规划调整，受让人放

弃项目投资，以及其他原因需要取消出让结果或解除出让合同的；

（三） 因宗地出让涉嫌违规被叫停或责令解除出让合同的。

第四十八条 撤销宗地出让手续按以下流程办理：选择拟撤销宗地→经办人填写撤销原因和依据→业务处（科、股）室负责人提出审核意见→国土资源管理部门主管领导签署审批意见。

撤销宗地出让手续经国土资源管理部门主管领导签署同意意见后即时生效。

第四十九条 宗地出让手续撤销后，该宗地关联的农用地转用与土地征收报件、供地数据等随之撤销，但土地出让管理系统将永久保存该宗地出让办文过程中所形成的各类历史数据信息。

第十章 附 则

第五十条 本办法解释权属于省国土资源厅。

第五十一条 本办法自发布于“福建省土地使用权出让管理系统”网页时即时生效。本办法如有修改，在修改后并重新发布于该系统网页时即时生效。

附件4

福建省土地使用权出让管理系统

违规预警信息库

福建省土地使用权出让管理系统根据现行的土地政策法规设置违规预警功能，分为提示性预警和约束性预警两种预警类型。

一、提示性的预警

事先具体罗列较为常见的违规设置条件的情形，设计关键字段，由系统进行智能判断，若宗地出让方案、出让公告等文件中出现关键字段，系统自动亮起黄灯并显示违规预警信息，是否真正构成违规，还需由人工进行审核判断。具体分为三类：

（一）出让公告涉嫌违规设置竞买条件的预警，如：

《福布斯》、《财富》杂
志、《胡润》杂志、加盟连锁店、本地企业、国有企业、上市公司、央企、世界500强（五百强）、百强企业、排名、前…名、中国连锁经营协会、已建设项目的
建筑总面积在……万平方米以上、单个（体）建筑在……万平方米以上、有建过……米以上高度的建筑、经营过……个城市综合体、行业排名在前……名、已建成或
经营项目的营业额（单店营业额）日均（月均、年营业额）达到……万元（亿元）以上、企业在香港或……上市、中国驰名商品（福建省知名、著名商标）、提
交……企业（公司、……品牌）愿意入驻的意向书（协议书、证明文件）、行业协会（商会）资质（资格）确认书（证明文件）；沃尔玛、家乐福、麦德龙；香格里
拉、希尔顿、阿曼、洲际（皇冠、假日）、万豪国际、JW万豪、凯宾斯基、喜来登（威斯汀）、凯悦、半岛、铂尔曼、四季、索菲特、丽兹卡尔顿、华尔道夫、四
季、瑞吉、柏悦；引进不少于…个国际一线品牌、国际顶级品牌；纳税额达到……多少万元以上、纳税额排在前……名、曾捐赠（捐献）……万元以上……等等。

（二）供地项目涉嫌违反产业政策的预警

土地出让项目的产业类型若属于国土部、国家发改委《限制用地目录（2012年本）》、《禁止用地目录（2012年本）》范围内的，如：

1．列入《限制用地目录（2012年本）》的项目：

党政机关新建办公楼；

城市主干道路项目，用地红线宽度（包括绿化带）不得超过下列标准：小城市和建制镇40米，中等城市55米，大城市70米。200万人口以上特大城市主干道路确需超过70米的，城市总体规划中应有专项说明；
城市游憩集会广场项目，用地面积不得超过下列标准：小城市和建制镇1公顷，中等城市2公顷，大城市3公顷，200万人口以上特大城市5公顷；

农林业项目、黄金项目；

机动车交易市场、家具城、建材城等大型商业设施项目；大型游乐设施、主题公园（影视城）、仿古城项目；大套型住宅项目（指单套住房建筑面积超过144平方米的住宅项目）；赛车场项目；公墓项目；机动车训练场项目，不得占用耕地。

2．列入《禁止用地项目目录（2012年本）的项目：

农林业、煤炭、电力、石化化工、信息产业、钢铁、有色金属、黄金、建材、医药、机械、轻工、纺织、烟草、消防、民爆产品；

别墅类房地产开发项目；高尔夫球场项目；赛马场项目；党政机关（含国有企事业单位）新建、改扩建培训中心（基地）和各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目；未依法取得探矿权的矿产资源勘查项目；未依法取得采矿权的矿产资源开采项目。

（三）宗地面积超过全省同行业平均项目用地面积的预警

工业项目用地的宗地面积若超过全省工业用地同行业平均用
地面积，进行预警提示“*****（如金属制造业）的全省前5年平均项目用地面积为**亩，该宗地面积超过全省同行业平均用地面积**亩，请根据国家发布
的同行业用地定额和省工业项目用地规划控制指标核减用地面积，如未作核减，请做出说明”。

全省前5年同行业的平均用地面积，根据“福建省土地市场动态监测监管系统”的统计数据每年更新一次。

二、约束性的预警（七大类）

将国家和省现行土地政策法规中规定的用地定额标准、规划控制指标、出让金缴纳期限、开竣工期限等作为硬性约束条件，在土地出让办文过程中，凡出现上述有关量化数据与规定不符的，系统自动判断违规并提示整改，在整改之前，办文无法转入下一流程。硬性约束条件包括以下7类：

（一）住宅项目用地的建筑容积率必须大于1.0。

（二）住宅用地一次性出让面积不得超过以下限额：大城市20公顷、中等城市14公顷、小城市7公顷。

（三）工业用地出让金不低于国土资源部国土资发[2006]307号文公布的《全国工业用地出让最低价标准》，其中：属于我省鼓励发展、列入产业调整振兴规划的重大项目和省重点建设项目，按《福建省人民政府办公厅关于建立地价调节机制促进海峡西岸经济区产业结构调整的通知》（闽政办[2009]135号），在确定土地使用权出让底价时，可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行；凡
列入《限制用地项目目录》的项目，以及皮革毛皮加工、电石、铁合金、印染、拆船、焦炭、化学制浆造纸，金、银、铁、锰、铬等金属冶炼和中小型钢铁型冶炼，
煤矿及金属矿山开发、石板材开采加工项目，其土地出让底价在所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的基础上提高20%。

（四）教育项目用地规划指标（包括容积率、建筑密度、建筑系数、绿地率等）必须符合《福建省教育用地控制指标》的规定。

（五）工业项目用地规划指标与投资强度必须达到《福建省工业项目用地控制指标（2013年本）》规定的标准。

（六）约定的出让金缴纳期限必须符合以下规定：第一期必须在合同签订日起1个月内缴纳，且缴纳数额不少于总额的50％；全部出让金的缴纳期限最迟必须在合同签订日起1年内缴清。

（七）约定的项目开工竣工时间必须符合以下规定：开工期限为交地之日起1年之内；竣工期限为开工之日起3年之内。