集体建设用地使用权流转论文

❶ 如何促进农村集体建设用地流转

农村集体土地使用权流转现状与趋势

农村集体土地流转是中国独特土地产权制度下的特殊产物，是农村土地所有权、经营权、使用权统分结合的实现形式。现行农村土地使用权的流转是在坚持家庭承包经营制度的前提下，由承包方将其拥有的土地使用权，按照依法、自愿、有偿的原则，通过转包、转让、互换、入股等形式，流转给发包方或其他单位及个人。土地流转后的开发利用也必须依法进行，不能改变土地的所有权性质，防止借土地流转之名非法改变耕地的农业用途。因此农村建设用地的流转是农村集体土地使用权流转的难点和热点，是当前亟待解决的问题之一。

随着农业产业化经营兴起和农村劳动力转移，农村集体土地使用权流转速度明显加快，规模不断扩大。如何引导、完善、规范农村集体土地使用权的合理流转，尤其是农村建设用地能否流转，怎样流转，即规范农村建设用地合法流转，以实现农村集体土地合理、持续利用。

2004年10月国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。这一原则性规定对地方来说，还缺乏可操作性法律规范。2005年7 月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》以“政府令”形式发布，使该省农村集体土地直接入市有地方法规依据。在现行征地制度法律框架下，打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，出现了征地制度与农地直接入市制并存的新时期。

一、农村集体土地使用权流转的政策演变

从1950年开始至今，我国农村先后经历了四次较大规模的土地产权制度变革，或者说农村集体土地使用权的流转政策经历了四个时期。

第一时期：50年代初期

1950年6月颁布实施的《土地改革法》，其中第30条规定， 农民对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”，赋予了农民对土地自由流转的权利，但这个时期比较短。

第二时期：1950年代中期—1970年代末期

1955年开始的农业生产资料的社会主义改造和人民公社化运动，最终确立了三级所有，队为基础的集体所有制，弱化了农民对土地产权的意识，造成农村土地所有权虚置。个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式不复存在。

第三时期：改革开放初期—21世纪初

1978年开始陆续出现的土地联产承包责任制，标志着农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变，农村集体土地使用权的流转出现萌芽。

1987年国务院批复了一些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，农村土地流转制度开始进入新的探索期。

1998年修改的《土地管理法》对农村土地使用权的自由转让加以规范，2003年实施的《农村土地承包法》从法律层面上对合法土地承包经营权给予了保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

第四时期：2005年以来

2004年10月国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2005年7月， 广东省政府制定了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确农村集体建设用地使用权可上市流转，并通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行，这意味着农村建设用地使用权流转进入了市场化的阶段。其他地区也开始有了不同程度的松动。

二、农村集体土地使用权流转的现状及特点

1987年我国实行土地使用制度改革，国有土地使用权进入市场流转。国有土地有偿使用制度的建立，促进了经济和社会的发展，然而集体土地使用制度改革却相对滞后。农村集体土地使用权的流转包括农用地和建设用地的流转。农用地在不改变用途的情况下，按照《农村土地承包法》规定进行。但是农用地转为建设用地目前只能通过国家征收。

1.现实中农村集体土地使用权流转普遍存在，尤其是建设用地的流转

现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。城乡二元结构，国家与集体“两种产权”形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始，经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展，集体建设用地资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。广东、浙江、江苏、上海等地，为了解决国有建设用地不足和农民参与工业化、城市化进程等问题，城市郊区、县城、中心集镇，大量的企业使用集体土地，使得集体建设用地进入市场成为事实。珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。而这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的矛盾，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求，有其深刻的合理性。

但是自发流转引发了诸多土地纠纷。因为缺少合法性，这种流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律空子，在合同期满之前，故意不交租金，诉讼时，农民集体利益得不到保障。

从现实中不难发现，在农村集体建设用地流转过程中，工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力，土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力。随着社会经济的快速发展，农村集体土地使用权的流转一直处于比较尴尬的地位。

2.农村集体建设用地流转的方式和特点

农用土地承包经营权流转的形式主要有转让、转包、互换、入股、“四荒”使用权拍卖(租赁)。农村集体建设用地流转的形式主要有出租土地使用权、直接转让土地使用权、土地入股、合营、其他形式。

农村集体建设用地流转的形式和特点：一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让;二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业;三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移;四是利用闲置的集体建设用地进行出租;五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

三、农村集体土地使用权流转在法律上的制约

农村集体土地使用权流转在法律上的制约，本文主要是指农村集体建设用地的流转。对于农村集体建设用地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的《土地管理法》。

《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”

现行《土地管理法》第2条规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。 ”第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”

尤其是《土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地——无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让这一途径转变为建设用地，而且根据土地征收补偿标准，农民只能得到最高不超过农用地年产值30倍的补偿。这意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实际上也就没有土地财产权，所以更无法获得土地出让的收益。

上述法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是表示，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。然而现实中，大量农村集体建设用地突破国家法律法规的限制，集体建设用地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用。尤其是改革开放以来，地方通过流转用于工业园区建设和城镇建设，成为经济发展和城市建设用地不可或缺的重要组成部分。一方面随着经济建设和城市发展，仅靠国家建设用地指标远远不能满足需求，需要农村集体建设用地作为重要补充;另一方面现行国家征地办法侵害农民利益，受到越来越多的抵制，农民更愿意选择土地流转，保留所有权不变，以维护自身的利益。

受法律规定条件的限制，农村建设用地使用权流转受到很大的限制。

四、各地在农村集体建设用地流转方面的积极探索

我国对土地实行用途管制制度，特别是对农用地实行最严格的耕地保护政策，对其流转的限制以不改变农业用途为前提，无疑是非常正确的。但是，在市场经济条件下，对农村建设用地也给予了限制和约束，使其在一定程度上不能发挥应有作用。集体土地直接进入市场，将有助于土地资源的有效配置，最大限度地发挥土地的作用，因此各地对集体建设用地使用权流转进行了积极探索。国土资源部曾在江苏苏州、安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳、广东省等地开展试点。

1.试点城市的做法

2001年浙江省温州市率先颁布新办法，规定农民集体建设用地的使用权可以转让。该办法规定，凡集体建设用地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可相应转让。转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。在城市(镇)规划区内，集体土地使用权转让时，先由市、县政府将土地征为国有，再参照国有土地转让办法办理手续。规划区外的农民宅基地，转让范围由原来的同村调剂扩大到同县转让，受让方把原来的宅基地交还给村集体后，其新受让来的土地所有权照样保持集体性质不变，也不需再交纳土地转让金;非宅基地的集体建设用地转让，则视其不同用途采取不同转让办法，应缴纳的税费也不相同。

2002年11月，昆山、海门作为江苏省土地流转改革先行试点地，规定集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划及城镇规划，严格限定在城市和集、村庄建设用地的规模范围内;根据当地市场供求状况，制订本地区集体建设用地使用权流转年度计划。

2003年6月广东省政府发出《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，明确农村集体建设用地使用权可上市流转，其方式可以是出让、转让、出租和抵押等，并必须符合四个条件：一是经批准使用或取得的建设用地;二是符合土地利用总体规划和城市、镇建设规划;三是依法办理土地登记，领取土地权属证书;四是界限清楚，没有权属纠纷。特别强调，收益应该向农民倾斜，农村集体建设用地使用权流转的收益中50%左右应用于农民的社会保障安排;剩余50%左右一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民。

上述各地做法不尽相同，试点中也出现了不少问题，但如何保护农民利益和保障农用地不会被基层政府变相流转，已引起高度重视。

2.社会发展和市场经济需要法律法规和政策制度创新

现行土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，对市场经济的发展产生不利影响。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

2005年10月1日《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《办法》)施行，这是第一个规范集体土地流转的省级规定。广东省范围内的集体建设用地使用权可以通过出让、出租、转让、转租和抵押，包括农村的经营性用地将全部通过市场流转。该《办法》主要有以下创新：

第一，集体建设用地使用权同国有土地一样可以出让、出租、转让、转租、抵押、作价入股后，土地的价格不再取决于其“身份”，而是取决于其所处的地理位置。现在广东除集体土地使用权不能进行房地产开发外，其他用途的土地，均有评估机构按相同方法进行评估，相同位置的集体土地和国有土地，地价完全相同。

第二，集体建设用地使用权在转让过程中，是采取出让、出租、还是作价入股等形式完全是由农民自己决定，必须由三分之二以上的本集体经济组织成员或者村民代表同意后方可实施，使农民的土地所有权真正得到了体现。

国家为了公共利益需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，该土地集体所有者和使用者应当服从，但必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。即必须征求村民的同意后才能报批，保障了村民的知情权和参与权。

第三，农民集体可合法地与工业企业等谈判，可自主地出让、出租集体建设用地。这是有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，为政府制定征地补偿标准提供参照系。因为农地直接入市，是有利于降低工业化的成本。农民直接与工业企业谈判，价格可能比政府征用后再出让更低。

第四，集体建设用地使用权流转所取得的收益将纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当专款专户用于农民的社会保障安排，不得挪用，为农民利益提供了一个保护底线。

在国家没有相关规定的情况下，浙江、江苏、广东等沿海发达省市根据经济发展需要进行了试点，并出台了系列农村集体建设用地流转管理办法，探索农村集体建设用地流转机制，以实现规范有序管理，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和土地使用制度改革奠定了政策基础。为进一步规范全国集体所有建设用地使用权的流转管理，国土资源部2006年根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，研究拟订《集体建设用地流转管理条例》。

同时，国土资源部和国家发改委也联合发文，以试点方式摸索“农村建设用地的减少与城镇建设用地的增加相挂钩”政策。

五、集体建设用地使用权流转改革的基本原则

1.合理配置土地资源，推进集体建设用地使用制度改革，允许农村集体建设用地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源;二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。农村集体建设用地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

2.切实保障农民的土地财产权，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体建设用地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体建设用地使用权流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

3.集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体建设用地流转必须遵循的基本原则。只有通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村建设用地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。

在允许集体建设用地进入市场的同时，还要通过集体建设用地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体建设用地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。对于农用地转为建设用地，必须根据土地用途管制原则，依法履行征地申请和审批。

4.完善集体建设用地流转的相关制度与法制建设，确保国家土地政策的更好衔接

农村集体建设用地流转必然涉及相关制度和政策衔接，如土地征收、城市总体规划和土地利用总体规划、土地用途管制、土地收益分配等一系列配套政策。健全和完善相关政策，保证集体土地流转程序的公开、公平、公正，体现农民对土地的权利，保障农民合法权益，确保国家土地政策的衔接，以保证改革的顺利进行和农村社会稳定。

❷ 集体建设用地使用权流转都有什么方式

职能部门：集体建设用地使用权流转，必须实行有偿和有限期使用制专度，必须通过属有形市场进行。关于集体建设用地使用权流转的方式和条件，《办法》规定，集体建设用地使用权的流转方式为四种： 第一种：转让。集体建设用地所有权人将一定年期的集体建设用地使用权让渡给土地使用人使用，并向使用人一次性收取该年期内的土地收益。 第二种：出租。集体建设用地所有权人将建设用地使用权以出租方式提供给土地使用人使用，并定期向土地使用人收取土地租金。 第三种：作价出资或入股。集体建设用地所有权人以一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入新设立的企业。 第四种：合作或联营。集体建设用地所有权人以一定年期的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营，共同举办企业。

❸ 加强农村集体土地管理之一：规范集体建设用地流转

为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，2007年12月30日，国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号，以下简称71号文件）。

一、集体建设用地管理的现状

关于集体建设用地的使用，在《土地管理法》、《担保法》和《物权法》中均有规定。按照《土地管理法》第六十条、六十一条、六十二条的规定，只有在三种情形下，才能直接使用集体建设用地：一是农民集体经济组织“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”；二是用于“乡镇村公共设施、公益事业建设”；三是“农村村民建住宅”。对于上述三种情形以外使用集体建设用地的行为，法律是禁止的。而对于集体土地的流转，《土地管理法》第六十三条作了强制性规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。此外，《担保法》和《物权法》中规定了集体建设用地流转的情形：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”除法律规定的上述两种情形外，集体建设用地不得流转。立法机关之所以做出如此严格的规定，一方面是为保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源；另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响有偿使用制度的推进。

然而，实践中关于集体建设用地流转的探索却从未停止。国土资源部成立以来，认真贯彻十五大和中央农村工作会议精神，对农村集体建设用地流转工作高度重视。1999～2000年，在芜湖、苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点。随后，集中力量对河南、浙江、上海、江苏、广东五省、市的农村集体建设用地流转进行了专题调研，2001年和2002年先后在苏州市、安阳市、湖州市召开了以集体建设用地流转为主题的三次土地制度创新座谈会，从理论上和实践上对集体建设用地流转管理、制度建设等问题进行了深入的研究和总结。党中央、国务院也对集体建设用地流转问题有政策规定。2003年，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号）明确提出：“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。国务院办公厅在《关于落实中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见有关政策措施的通知》（国办函[2003]15号）中，明确由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定《集体建设用地流转管理办法》。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。根据历年卫片检查的数据估算，每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。1997～2006年，全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%。 而且，当前农村集体建设用地管理存在着一些新的问题，违法批地等土地违法违规行为的主体，已由地（市）级政府向县、乡镇政府甚至基层村组织蔓延。

二、集体建设用地流转的实践探索

从理论上讲，所有权应是平等的，但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分：国有建设用地可以依法转让，而集体建设用地除特殊情况外不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，通过国土资源部开展的集体建设用地流转试点工作，各地在集体建设用地流转方面积累了一定的经验。

（一）集体建设用地流转的特点

目前集体建设用地流转呈现以下特点：

（1）集体建设用地流转普遍存在，已成为社会经济活动的重要组成部分。近年来，随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地大量发生流转。调研的情况表明，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地流转都已大量存在，在各地的社会经济活动中占有相当重要的地位。如浙江、上海、江苏、广东等省、市，乡镇企业在兼并、改制、改组和联营过程中集体建设用地流转大量发生。

（2）集体建设用地流转形式多样。目前集体建设用地流转形式不一，具体可以分以下几种方式：一是集体建设用地使用权转让。集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权转让给土地使用者，并向使用者一次性收取该年期内的土地收益，土地使用者取得转让性质的集体建设用地使用权，类似于国有土地使用权的出让方式。这一方式由于可以取得长期稳定的土地使用权，便于融资，因此得到了土地使用者的一致拥护。二是集体建设用地使用权租赁。这种方式同第一种方式的区别在于，土地收益不是一次性收取，而是采用定期缴纳租金的形式分批收取。这种方式在各地试点中实施较为普遍，主要是由于土地所有者希望以此保证获取长期而稳定的土地收益，以避免一次性让渡方式和入股方式难以解决的土地收益问题。三是集体建设用地使用权作价出资或入股。集体土地所有者把一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得作价出资（入股）集体建设用地的土地使用权。这一方式在乡镇企业改制中比较常见，一方面解决了土地使用者希望获得长期的土地使用权用于资金的融通，另一方面也保证了土地所有者可以获取更为稳定的土地收益。四是土地使用权置换。如江苏省昆山市在采用上述方式的同时还探索实行土地使用权置换的方法，即“原企业建设用地复垦整治的土地可与新增量建设用地实行等面积交换”，虽然这一方法仍处在理论初探阶段，但也具有一定的合理性，通过置换无疑缓解了新增建设用地对用地指标的压力，值得提倡。

（3）流转主体多元化，土地经济关系错综复杂。与经济发展中投资主体多元化相适应，参与集体建设用地流转的主体也呈现出多元化发展趋势。转让、出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡（镇）、村企业和个人等土地使用者。 受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他经济主体。

（4）流转地类多样化，但生产经营性用地居多。参与集体建设用地流转的地类包括农民住宅用地、工业生产用地，商业用地，个别还存在房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营性用地。

（5）流转数量与经济发展水平呈正比例关系。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，在经济欠发达地区集体建设用地流转是零散的、自发的，流转规模小、流转形式少，主要是农民出租住宅和集贸市场出租摊位等；在经济中等发展地区，除了出租房屋外，集体建设用地大多通过乡镇企业改造改组，盘活、利用厂房、生产场地带动土地流转；在经济发达地区，集体建设用地流转已演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式的经营，主要是将集体建设用地使用权直接转让和出租为主。

（二）集体建设用地流转试点地区的主要管理模式

各试点地区根据土地利用总体规划确定的城市建设用地规划范围，分别制订了流转和管理的政策，大体上可分为三种管理模式。

（1）“转权让利”模式。 “转权让利”模式是指在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织的管理模式，即实行“同种产权、统一市场”。宁波、温州和常州市基本采用这种模式。

（2）“保权分利”模式。“保权分利”模式是指在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用的方式，将集体土地使用权按一定年限转让、出租、入股、联营，土地收益大部分留给集体经济组织的管理模式。上海嘉定、安徽芜湖、广东等省市采用了这一做法。该理论认为，集体土地所有权与国家土地所有权在民事法律地位上平等，所有权的权能充分，应同等对待。因此，在不违反土地利用总体规划及城市、乡村建设规划，不冲击基本农田保护区的前提下，集体建设用地使用权可以直接进入市场，而无需转变土地所有权。这些土地进入市场后，集体所有权的性质不变，集体所获土地收益可在国家和集体之间分配，故称“保权分利”。

（3）规划区内外区别对待的模式。这种模式是指对于城市规划区、建制镇规划区内的集体建设用地采用“转权让利”的方式进行流转，而对规划区外的集体建设用地，则采取“保权分利”的模式。杭州、湖州等市采用了此种模式。

三、71号文件的主要内容

71号文件重申了现有法律政策对农村集体建设用地的规定，并要求严格执行。

（1）严格执行土地用途管制制度。一些地方违法违规将农用地转为建设用地，非法批准建设用地，主要就是因为没有严格执行《土地管理法》确定的土地用途管制制度。 为此，71号文件首先重申了要严格执行土地用途管制制度，这是最严格土地管理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，土地利用规划和管理是国家权力，违反规划和不经批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

（2）严格规范使用农民集体所有土地进行建设。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅，可以使用农民集体所有土地，并要依法履行审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

（3）严格控制农村集体建设用地规模。严禁以各种名义擅自扩大集体建设用地规模，并重点对集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩试点作出了明确的限制。

（4）严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。“以租代征”是当前农村土地违规违法问题的主要表现形式。为了遏制这一违法势头， 71号文件要求严肃查处“以租代征”行为，明确国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；单位和个人擅自通过 “以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。

（5）严格土地执法监管。国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

此外，71号文件还对严格管理农村集体建设用地提出了新的举措，即加强部门联动。这是有效制止农村土地违法的重要措施。 为此，71号文件强调要加强部门协调配合，要求各有关部门对未取得合法用地手续的农村集体建设项目，要在项目审批核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严格限制。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。同时，各派驻地方的国家土地督察局，也要加强对地方政府耕地保护目标责任制落实情况的督察，加强对地方政府土地执法问责制落实情况的督察。

在对违法行为进行围堵的同时，为进一步维护农民的土地合法权益，国土资源部积极研究长效机制，将会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等集体建设用地管理和流转的政策措施。 财政部则要会同有关部门，研究土地收益城乡统筹使用的办法。

四、集体建设用地流转试点工作中应注意的问题

集体建设用地与农用地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少。因此，各试点地区在流转过程中要注意以下问题：

（1）要严格保护耕地。流转的必须是存量集体建设用地，不得将农用地转为建设用地后流转，更不得将农用地直接流转。

（2）要符合规划和计划。符合土地利用总体规划要求、满足年度用地计划是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。

（3）要严格限制集体建设用地流转的用途。如不得流转作商业性房地产开发。

（4）要注重保护农民利益。在流转中要注重对流转的程序和流转收益的分配进行规范，以保护农民利益。

（5）要加强对集体建设用地流转的管理。国土资源管理部门要加强对集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务，严禁违反法律法规规定进行流转。

❹ 在哪些情况下集体建设用地使用权不得流转

有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：
（1）不符合土地利用版总体规划、城市规权划或村庄、集镇规划的。
（2）土地权属有争议的。
（3）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的。
（4）村民住宅用地使用权因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。

❺ 集体建设用地使用权的推进集体建设用地流转

面对1.2亿亩建设用地缺抄口，民革中央呼吁——关键是推进集体建设用地流转
为了要妥善解决建设用地缺口问题，除了节约集约使用现有城市建设用地，将一些低山和丘陵开辟为建设用地外，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地，加快农村集体建设用地向城市的流转。
数字显示，全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，但城镇建成区5700万亩，承载着5. 7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，只承载着7.4亿人，全部建设用地中不足17%的城市建设用地却承载着全国多于43%的人口，农村建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。
民革中央认为，目前我国城乡建设用地存量结构亟待调整。从理论上说，通过对农村建设用地特别是宅基地合理规划和调整，可以节省大约三分之二的建设用地。因此，随着农村人口流向城市的城镇化进程和农村集体建设用地的节约和集约使用，城乡建设用地总量不但不会增加，还有可能减少。
提案明确指出，“这里的关键在于，如何在城镇化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效流转。”

❻ 集体建设用地使用权的集体建设用地使用权的流转

中共来十八届三中全会审议通过的《中源共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价 。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。 在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

❼ 该集体建设用地使用权能否流转

问：A企业是乡镇企业，经批准取得某集体建设用地使用权。2014年，A企业因融资想把该地转让给B企业，双方签订了转让协议。B企业支付了相应款项后未实际占用该地块，也未实施建设。B企业能否取得该地块的建设用地使用权？

答：（1）集体建设用地有特定的使用范围。集体建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资、进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地主要有三种类型：乡镇企业用地、宅基地和公共设施、公益事业用地。此外，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这就从法律上明确了集体建设用地使用权原则上不允许出租、出让或者转让，只有在企业发生破产、兼并或资产转移的情形下才可以转移集体建设用地使用权。此外，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）也明确严格控制集体所有建设用地使用权流转范围。本案中，A企业并未破产、兼并，不能将建设用地使用权转让给B企业。B企业无法取得该地块的建设用地使用权。

（2）本案中转让合同属成立但未生效的合同。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第五十九条规定，建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。《中华人民共和国物权法》第一百四十五条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。据此，集体建设用地使用权须经县级或县级以上人民政府审批登记、核发证书后方能取得。B企业若是在A企业破产、兼并的情形下取得该地块，也应履行相应的审批手续才能取得建设用地使用权。本案中A企业与B企业仅签订了转让协议，并未进行审批登记，不发生集体建设用地使用权转移的效力。

至于转让协议的效力问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效。据此可知该协议虽经双方达成意思表示的一致，但仍属于成立但未生效的合同。双方还要承担合同可能最终无法获得审批登记而归于无效的风险。

（3）试点地区的集体建设用地使用权可依相关规定流转。2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于授权国务院在北京大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于集体经营性建设用地入市的有关规定。因此，该决定实施后，在试点地区进行的流转可按照试点地区集体经营性建设用地入市的相关规定进行认定。

❽ 集体建设用地使用权流转需满足哪些条件

农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押，并享回有与城镇国有土地使答用权同等的权益：
（1）经依法批准使用或取得的建设用地。
（2）符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划。
（3）依法办理土地登记，领取土地权属证书。
（4）界址清楚，没有权属纠纷。
依法应当进入土地交易机构公开交易的，按照《广东省土地使用权交易市场管理规定》办理。通过出让、转让、出租和抵押方式流转农村集体建设用地使用权的，其地上建筑物、其他附着物所有权随之流转。

❾ 简述我国农村集体土地使用权流转的现状,存在的问题和深化改革的建议

农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率,促进农民增收的重要途径。因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要方面。
当前农村土地承包经营权流转呈现流转数量增长，流转规模扩大，流转形式多样，流转对象多元，管理服务加强等趋势和特点。同时存在一些值得关注的问题，如流转管理工作还不规范，流转服务体系尚不健全，流转利益纠纷仍时有发生，流转土地使用与农业宏观调控目标也有差异，应当引起高度重视。中央对农村土地承包经营权流转问题一向高度重视，政策是明确的、一贯的。党的十七届三中全会在保持农村土地承包经营权流转政策连续性的基础上，总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验，系统完整地提出了土地承包经营权流转的政策。
农村土地承包经营权流转存在的问题
一是土地流转意识有待进一步增强。一是农民自觉流转意识不强,一些农民对国家土地承包和流转政策理解不够,担心土地流转出去后会丧失土地经营权,失去生活依靠,宁愿土地抛荒也不愿流转出,还有些业主怕政策不稳,担心投入无回报而不敢经营流转的土地。二是农民大局观念和法制意识不强。个别农民对县里的农业产业化政策不支持不理解,对涉及土地流转的农业产业项目,恶意刁难,百般阻挠。个别农民法制意识不强,签订土地流转合同后毁约,侵害业主利益。三是基层干部工作热情不高。乡村干部对土地流转，工作不力,情况不清,工作缺乏积极性和主动性,造成土地流转行为不规范,矛盾纠纷隐患多。
二是土地流转行为不规范。一是流转程序不规范。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象,与政策相违背,也容易引起损害农民利益行为的发生。二是流转协议订立不规范。有相当部分的土地流转只是口头约定,没有签订书面合同,有些虽签订书面合同的,条款也多不规范,内容过于简单,对双方权利义务及违约责任规定不具体,且大部分流转合同没有通过职能部门鉴证和备案,存在纠纷隐患。三是土地流转价格存在不合理现象。
三是土地流转机制不完善。一是土地流转无章可循。土地流转处在摸索和尝试阶段,配套政策措施尚未出台,流转无具体的操作办法,土地流转费的确定没有可操作的价格标准,容易出现竞相压低租金,损害农户利益以及个别农户漫天要价,阻碍土地流转的行为。二是土地流转信息不畅。土地流转和租赁市场没有形成,无中介组织,出租方找不到承租方,承租方又难以找到有流转土地意向的对象。三是土地流转管理不规范。三是土地流转管理不规范。由于乡镇农经站工作人员职责不清,土地流转管理职责不明确,土地承包流转合同管理难到位。四是土地流转扶持措施尚未出台。土地流转项目激励措施、土地流转补偿制度、土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步建立健全。
四是土地承包流转政策不配套。一是土地流转工作难度大。各级政府在实施农业产业项目过程中,个别农户因思想不通，不愿流转规划区内的承包土地，甚至恶意阻碍农业产业化经营的现象,影响项目的实施。由于土地流转应遵循自愿原则,对这些不愿流转土地的农民无计可施。二是抛荒地难处理。由于农业比较效益低、耕地毁坏严重、水利设施落后等原因,造成弃耕抛荒。这些抛荒耕地的流转难度大,因为一些外出打工、经商的农民把土地看作是今后生活的退路和保障,宁愿荒地也舍不得将土地流转出去,而政府对抛荒行为制止有限,既不能强制收回或强制流转抛荒地,又没有进行处罚的法律依据,从而造成了抛荒的蔓延。
正确处理农村土地承包经营权流转中的各项关系
一是正确认识和处理土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制要求、符合农业生产特点的农村基本经营制度，必须毫不动摇地坚持。坚持农村基本经营制度是进行土地承包经营权流转的制度基础，要保持现有土地承包关系稳定并长久不变，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，夯实土地承包经营权流转的制度基础。
二是正确认识和处理土地承包经营权流转与发展现代农业的关系。一方面，要看到集约经营和规模经营是现代农业的重要特点，土地承包经营权流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势，随着农村劳动力的转移和农业物质技术装备水平的提高，通过土地承包经营权流转可扩大土地经营规模。另一方面，也要看到在我国发展规模经营是一个长期过程，且土地承包经营权流转不是实现规模经营的唯一途径，建设现代农业应当着力推进家庭经营、统一经营“两个转变”，不可一味追求土地集中的规模经营。
三是正确认识和处理土地承包经营权流转中政府与市场的关系。土地承包经营权流转是生产要素合理配置的需要，本质上是一种市场行为，要建立健全土地承包经营权流转市场，充分发挥市场机制的基础性作用。土地承包经营权属于承包土地的农民，土地承包经营权流转必须坚持依法有偿自愿的原则，尤其要尊重农民的意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。政府是公共服务的提供者，也是市场的监管者，要依法规范市场规则和流转行为，加强流转管理和服务，不断优化流转环境，健全纠纷调处体系，确保土地承包经营权流转健康有序进行。
四是正确认识和处理土地承包经营权流转中国家、承包者和经营者的关系。在土地承包经营权流转中，要正确处理这三者的关系，统筹协调国家粮食安全利益、承包者权益、经营者收益，确保土地承包经营权流转不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益，既遵循市场经济规律，又符合国家宏观调控取向。

❿ 勇于探索　积极推进集体建设用地使用权流转

广东省国土资源厅副厅长涂高坤

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是中央结合当前农村发展形势作出的重大决策，非常符合我国现实情况。对我国的土地管理事业来说，《决定》提出了更高的要求和挑战，为我们进一步落实科学发展观、切实保护农民土地合法权益指明了方向，也为我们开创土地管理新局面提供了重大契机。《决定》明确提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这为我们大力开展集体建设用地使用权流转工作提供了有力依据。

广东省自2001年开始进行集体建设用地使用权流转试点工作，尤其是2005年省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），引起了海内外的高度关注，被誉为“第二次土地革命”。在这里作一简要的介绍。

一、开展流转工作的主要做法

（一）解放思想，勇于创新

按照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设（符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外）。这就使得集体建设用地使用权从法律上不允许自由的流动，其资产价值也不能显现。但随着广东省城市和农村城镇化的发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生，已形成一定的数量和规模，集体建设用地隐形市场成为客观存在。这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据初步调查，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。这反映了在市场经济条件下，集体建设用地使用权流转的内在需求有其一定的合理性。

以各种形式自发流转的集体建设用地也存在诸多问题，同时也制约农村经济发展。国家和广东省对此问题早已高度关注。2003年，中共中央、国务院下发了《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号），明确提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。”同时，广东省委、省政府根据党的十六大提出的解放思想、实事求是、与时俱进的精神，结合广东实际，从不断改革发展和切实维护农民利益、促进社会主义新农村建设的高度出发，决定开展集体建设用地使用权流转工作。

（二）抓好试点，建章立制，规范管理

2001年，原顺德市（现佛山市顺德区）被国土资源部和国务院法制办公室确定为全国集体建设用地使用权流转试点。在国土资源部和国务院法制办公室的指导和支持下，广东省积极稳妥地开展试点工作。2002年底，顺德市试点工作取得国土资源部和国务院法制办公室的肯定和验收通过。广东省及时总结试点经验，制定了有关的政策，经省委常委会和省政府常务会议讨论通过，2003年6月，广东省人民政府发出了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号，以下简称《通知》），作为指导全省集体建设用地使用权流转的规范性文件。《通知》虽然为广东省流转工作的开展明确了方向，构建了基本制度框架，但原则性较强，流转实践中的许多具体操作问题没有明确规范，而且法律层次较低。为此，从2003年下半年起，广东省着手进行立法工作，2005年5月17日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《管理办法》）经省府第十届66次常务会议一致通过，6月23日，以省政府第100号令正式颁布了该《管理办法》，自2005年10月1日起施行，标志着广东省集体建设用地使用权流转工作走上规范化管理轨道。

（三）明确流转对象，防止违法用地入市

《管理办法》第三条明确规定了流转的范围：取得农民集体土地进行非农建设，应当符合国家产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。同时，《管理办法》第四条规定，有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的；土地权属有争议的；司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；村民住宅用地使用权。第五条规定：通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。

（四）大力宣传，做好基础工作

一是做好宣传。广东省政府第100号令颁布后，为扩大其社会影响力，使其尽快得到贯彻落实，省政府于2005年8月4日举行新闻发布会，省直有关部门及省内外多家媒体参加，省法制办公室及省国土资源厅负责人回答了媒体记者的提问，多家媒体对此作了专门报道。其后，省国土资源厅专门印发了问答小册子发放到乡（镇）村，扩大宣传面。同时，及时印发了《关于贯彻实施〈广东省集体建设用地使用权流转管理办法〉的通知》（粤国土资发〔2005〕128号），要求各市、县国土资源部门认真做好贯彻落实《管理办法》、积极推进集体建设用地使用权流转的组织工作。

二是制订标准合同文本。2005年11月，广东省国土资源厅发出了《关于印发集体建设用地使用权流转有关合同文本的通知》（粤国土资发〔2005〕207号），为开展流转工作提供了规范文本。

三是研究制订农村集体建设用地基准地价。完成了佛山市顺德区、江门市蓬江区的农村集体建设用地基准地价的试点工作，并经国家和省有关专家的论证通过，为在全省全面铺开取得了经验，奠定了基础。

（五）总结经验，全力推进

广东省开展流转工作引起多方关注，2005年11月，我们及时总结开展集体建设用地使用权流转工作中的成功经验和存在的问题，由广东省委向中央作了报告。国务院政策研究室、国家发展改革委等有关部门亦到广东省进行调研。国土资源厅还及时总结各地在工作开展中的有效做法，如将佛山市顺德区龙江镇仙塘村开展流转情况和江门市蓬江区荷塘镇有关村集体参照国有土地“招拍挂”方式公开出让集体建设用地的成功做法以简报的形式印发给各地，加以推广。2006年下半年，根据中共中央政治局委员、时任广东省委书记的张德江同志批示，我们组织开展了广东省集体建设用地使用权流转的深入研究，形成了《关于集体建设用地使用权流转的情况报告》报省委张德江同志。2006年11月10日，省委办公厅根据省委主要负责同志的意见，将该报告转发省级以上领导及各市委、市政府主要同志参阅，有力地推动了广东省的集体建设用地使用权流转工作。2006年12月，结合全省国土资源管理工作会议召开了广东省集体建设用地使用权流转工作会议，印发了有关经验典型材料，进一步推动了广东省集体建设用地使用权流转工作的开展。

二、开展流转工作的主要成效

自2003年颁发《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号）以来，广东省各地普遍开展了此项工作，而且取得了一定的成效。

（一）流转已初步形成一定规模

据统计，到2007年底，全省已有13个市开展了此项工作，流转面积达1300公顷，宗数为1988宗，涉及价款22.35亿元。流转形式主要以租赁、抵押为主，占80%以上。流转主要集中在珠三角地区，如佛山、江门、东莞、中山市，这几个市的流转宗数达1474宗，面积1252公顷，涉及价款18.58亿元，分别占全省总量的74%,96%,83%。

（二）逐步形成了城乡一体化的土地市场

将实际存在的农村集体建设用地流转由隐形、自发引入规范、法制的轨道，使农村集体作为土地所有者拥有的集体建设用地享有与国有建设用地同等的出让权、出租权、转让权和抵押权，有利于构建城乡一体化的土地市场，进一步推进了广东省统一、有序土地市场体系的建设。

（三）促进了农村产业结构调整，增加了农民收入

佛山市顺德区龙江镇仙塘村自开展流转工作以来，共办理了流转（工商业用地）22宗，流转面积1.82亩，占全村工商业用地的23%。通过流转，全村集体土地更多地用于第二、第三产业的发展。目前，该村从事农业生产的有45人，占总人口的1.3%，从事第二、第三产业的人员近万人（含外来人员），实现了大部分农业人口向工商业转移。该村土地流转和物业出租的收益，平均每年达900多万元，2007年该村每股分红达1500多元，极大地增加了农民的收入。

（四）为农村经济增添了新的生命力，提供了更多就业机会，保护了农民的土地权益

广州市白云区江高镇江村养鸡场使用的是集体土地。过去集体建设用地不能抵押，企业贷不了款，但现在该企业按有关规定可以拿企业的用地抵押贷款几亿元，一下子就能提供近千个就业岗位，创造出几十亿元的产值。该村党支部书记满怀喜悦地说：我们已经开始作村发展规划，充分盘活土地资产，使土地增值，建设一个新农村。

（五）有效地促进农村城市化的发展，农民的生活有了更大的保障

广州市天河区的石牌村在过去几年的街道管理、环境建设和社会治安不好在广州市是较为出名的。集体建设用地可以入市的政策一出台，土地的问题则进一步松绑。土地入市，带动了土地和资本的结合。近3年来，石牌街道每年投入400多万元，进行市政设施建设和交通环境改造，现在的石牌村已不仅没有城中村的痕迹，而且已成为了与北京中关村齐名的电脑和IT产业集中地。除了市政建设外，该村连续几年来从物业收入中抽出部分资金，培训45岁以下的村民1000人，使他们达到了高中以上的文化水平，提高了他们的劳动素质和就业竞争能力，极大地减少了社会问题。广东省《管理办法》明确规定，集体建设用地流转所取得的收益纳入村集体财务统一管理，其中50%以上应当专款专户用于农民的社会保障，不得挪用，这就等于为农民提供了一个社会保障底线。白云区江高镇江村参加集体合作医疗保险的农民每年最高限额有5万元的医疗报销，农民看病难的问题基本解决。这得益于集体建设用地流转的收益。

（六）维护了社会安定，推动了和谐社会的建设

目前，由于经济发展迅速，用地需求量比较大，同时加上体制、机制、法制和认识水平等原因，使被征地农民上访时有发生，并伴有一些过激的言行，影响了社会稳定，影响了和谐社会建设，其矛盾主要集中在征地补偿安置、征地后农民生活保障等方面。实行农村集体建设用地流转后，村集体经济组织以土地的市场价出让或出租集体建设用地使用权，而不需要征收土地，土地的所有权仍属于村集体，就不存在征地情况，更没有征地补偿的问题。据统计，2006年以来，国土资源厅接待信访量呈明显下降趋势。2008年1～9月份，国土资源厅累计受理群众来信来访2149宗，与2007年同期相比，来信来访总量减少916件，下降30%，其中，来信1434件，减少1050件，下降36%，来访715批2543人次，批次减少123批，下降15%，电话来访2670宗，下降49%。原因之一就是实行了集体建设用地流转，减少了征地数量。同时，农村集体建设用地流转给农村集体经济组织和农民个人带来较可观的收入，为解决农民的社会保障提供了物质基础，使农民老有所养，病有所医，化解了很多深层次的矛盾，维护了社会稳定，促进了和谐社会建设。

三、存在的主要问题

虽然广东省的集体建设用地使用权流转工作取得了一定的成效，但发展还很不平衡，存在的问题不少。

（一）缺乏法律的支撑

集体建设用地使用权流转现在是国家试点项目，也是土地管理深化改革的方向，但目前《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》等仍未就此作修改，因而缺乏国家法律的支撑。同时，由于没有土地法的支持，用地单位、金融部门仍有一定的思想顾虑。一些用地单位不太敢使用集体建设用地，特别是一些大的有实力的企业，总认为使用国有土地比较保险；一些银行对集体建设用地使用权抵押贷款不放心，尚未开展此项业务。这就使得集体建设用地作为资产的功能难以发挥，从而阻碍了流转工作。

（二）农村土地管理基础工作薄弱

由于长期以来我们土地管理工作存在重城市、轻农村，重国有、轻集体的倾向，农村土地登记的基础工作比较薄弱，尤其是受到经费等因素的影响，农村集体建设用地登记发证工作比较缓慢，广东省仅完成约59%。这样，给以产权交易为核心的集体建设用地市场带来困难。

（三）相关配套政策不完善

一是税费政策不完善。国有土地出让时需缴纳契税，转让时需缴纳营业税、契税、增值税等，但按照原来的有关规定，这些税的征收都是针对国有土地而言，集体土地流转要参照国有土地缴纳同等的税费仍缺乏国家的依据，这就使得集体土地交易和集体土地交易难以处在同一平台上。二是集体土地流转收益管理办法、农民社会保障措施等配套政策尚未完善。这些都在一定程度上影响了这项工作的开展。

（四）思想认识不到位

根据《管理办法》的有关规定，除了房地产开发建设和住宅建设外，其他用地均可使用集体建设用地，而且土地收益全部为农民集体所有，因此，有的地方担心对国有土地市场造成冲击，而且对政府的土地收益造成很大的影响。这些顾虑造成一些地方没有积极开展此项工作。

同时，由于实行流转后，集体经济组织可以从土地上获得更大的收益，因此一般不愿自己的土地被征收，有的地方担心推进这项工作后会出现“征地难”的局面，不利于城市规划的实施。还有，对集体建设用地使用权流转时是否收取国家土地收益存在着不同的认识，等等，这些都阻碍了这项工作的顺利开展。

四、完善流转制度的对策和建议

农村集体建设用地流转工作是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，不可能一步到位，必须在工作中不断探索和完善。集体建设用地使用权流转制度是我国土地市场制度的重要组成部分。我们要抓住党的十七届三中全会的重大契机，把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地市场制度改革的总体框架中统筹考虑。要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地市场制度体系。根据构建新型土地市场模式的目标要求，提出以下对策和建议：

（1）深化征地制度改革，逐步缩小征地范围。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）明确提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》亦明确提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”《中华人民共和国宪法》第十三条第三款和《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此，必须进一步明确界定公共利益的范围，对不属于公共利益的用地尽量不实施征收，以缩小征地范围，从源头上保护农民利益。对不属于公共利益的用地需求可以考虑通过集体土地市场予以解决。

（2）修改完善有关法律法规的规定。首先是修改完善《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第一章总则第二条第三款明确规定，土地使用权可以依法转让。与此相对应，对《中华人民共和国土地管理法》的第四十三条、第六十三条规定进行适当修改完善，以便使集体建设用地使用权流转工作做到有法可依、有章可循。修改完善《中华人民共和国土地管理法》第十条的有关规定，明确集体土地的产权主体属于哪一级村集体经济组织。其次是修改完善《中华人民共和国担保法》第三十四条的有关规定，明确集体建设用地使用权可以依法进行抵押。再者就是修改完善有关税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转需缴纳相同的税种、税额，为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台，为实现集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”的最终目标奠定基础。

（3）加大宣传工作力度，切实提高认识。当前，集体建设用地流转的阻力是社会认识不够，投资企业、土地所有者（农村集体）、经济领域相关部门等社会各界对这项工作不太了解，总认为只有国有土地才可以出让、转让和抵押，思想上存在一些疑虑；地方政府由于涉及土地收益问题，也存在一些顾虑。因此，我们应加大宣传力度，把《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等有关政策规章深入宣传贯彻，努力提高社会各界和地方政府对此项工作的认识，消除思想顾虑，积极促进流转工作的开展。集体建设用地使用权流转工作是土地管理工作的新生事物，是一项改革和创新，各地应大胆实践和创新，探索与实际相适应的管理方式和操作程序，应从建立和完善统一的城乡土地市场体系的高度，从有利于市场经济体制建设，加快农业发展和保护农民土地合法权益的角度来看待这项工作。

（4）相关部门应加强配合协调，确保流转工作有序进行。此项工作涉及国土资源、建设、规划、劳动和社会保障、物价、金融、农业、财政、审计、民政等多个部门，因此，应加强政府的领导，各部门应加强沟通、配合、协调，系统科学地制订相关配套政策，确保此项工作健康有序地开展。

（5）做好相关基础工作，保障流转工作顺利进行。符合土地利用总体规划和拥有合法集体土地产权是集体建设用地使用权流转的前提和基础。各地要借新一轮土地利用总体规划修编的契机，科学合理地编制好乡（镇）、村土地利用总体规划，并衔接好城市和村庄、集镇规划，给村集体预留一定的用地发展空间，并配备合理的用地指标。结合土地利用更新调查，做好集体土地所有权确权工作，尽快完成集体土地登记发证工作，保护土地所有者和使用者的合法权益。同时，应尽快合理建立集体建设用地的地价体系，制定集体建设用地基准地价，促进集体土地市场的规范发展。

（6）加强土地利用总体规划和土地收益的管理，确保流转工作健康发展。集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划和拥有合法的产权，防止随意修编和突破土地利用总体规划的现象发生，更不得出现不符合土地利用总体规划而发生流转的情况，坚决防止随意将集体农用地转为集体建设用地，特别是占用耕地或基本农田转为建设用地的行为发生。对于集体土地流转的收益，相关部门应尽快制定使用管理办法，加强集体土地收益的监督管理，坚决防止乡（镇）、村干部利用漏洞，趁机侵吞集体土地资产或导致集体土地资产流失的现象发生。