天津市国有土地使用权租赁

❶ 天津市蓟县县城 平房 自建 宅基地 无房产证 土地使用证 父亲年龄大 房子以后怎么办

你好，你的这个问题是目前中国存在的普遍问题，

随着我国城市住房制度改革的不断完善，经营性国有土地使用权的市场化工作基本完成，无论是商品房还是房改房，其所有者都可以将住宅连同相应的土地使用权一起上市转让，进行自由交易。但是，受现有法律、法规的约束，我国农村宅基地使用权(以下简称农村宅基地)交易市场尚未形成，农民拥有的宅基地无法进行合法流转。建立农村宅基地交易市场，允许农村宅基地上市公开转让，不仅可以增加农民收入、加快农村中心村、镇建设，而且对盘活宅基地存量，节约耕地资源，保持耕地面积总量平衡，缓解当前紧张的城市发展建设用地都具有十分重要的现实意义。

一、现行农村宅基地管理制度存在的主要问题

根据现行法律、法规，农村宅基地由村集体组织按各省(自治区、直辖市)规定的每户标准，从村集体所有的土地中采用无偿、无使用年限的方法划拨给村民使用，村民对宅基地只能自用，不能进入土地市场进行公开转让，也不能用于抵押或出租。随着我国市场经济体制的建立和不断完善，现行的农村宅基地管理中有关不允许农村宅基地上市流转的相关规定，已经引发了许多问题。

1、人均宅基地面积严重超标

《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但由于基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建房；未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房；建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地；一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。笔者所在的浙江省嘉兴市，据市国土资源管理局提供的统计资料显示，截止到2003年底，全市共有农村宅基地57.62万亩，按全市农业人口231.66万人计算，人均宅基地达到166平方米，超过省级标准66平方米，造成了土地资源的极大浪费。

2、市郊农村出现大量“空心村”

长期以来，我国农村宅基地一直采用无偿、无期限的使用制度，村集体组织按大户、中户、小户的标准无偿将集体土地划拨给本村村民作为建房的宅基地。近年来，随着我国经济的不断发展以及许多城市户籍制度的改革，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民。他们留在农村的宅基地，受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕导致市郊农村出现大量“空心村”。

3、村、镇建设规划难以落实

沿海经济发达的许多省份，近年来虽然多次制定过中心村、镇建设规划，但由于涉及农村宅基地置换、转让这一难题，中心村、镇建设规划落实的效果并不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，经常出现“只见新屋，不见新村”的现象。居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在，大量分散建造的农居，不仅使村、镇建设规划难以落实，而且也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱，居住质量很差。

4、宅基地交易纠纷不断

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内(受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人)。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化，往往会酿成重大案件。

5、集体土地资产流失严重

随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。

6、农村金融事业发展缓慢

目前，越来越多的农村家庭正在从事非农产业的生产，许多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构时，经常遇到资金短缺这一问题，迫切需要金融机构给予信贷支持，但按现行法律规定，农民拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样，一方面限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，另一方面也使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高。

二、农村宅基地使用权流转模式探讨

针对当前农村宅基地管理制度上存在的问题，各地对农村宅基地的流转进行了积极的探索，就浙江省范围内，主要出现了以下二种农村宅基地流转模式：

1、温州模式

凡城市(镇)规划区内的农民房屋转让的，其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有，再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。凡城市(镇)规划区外的农民房屋转让的，如转让双方均属农业户口且户籍同属一个县(市、区)，而且受让方在该县(市、区)原有的宅基地已全部由当地村级经济组织收回或转让的，可保留集体所有权性质不变，办理宅基地转让手续；如转让双方不符合上述条件的，其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有，再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。

2、义乌模式

城区型农村的宅基地，对流转对象、流转条件、流转方式等不加任何限制，只要取得产权证的都可以任何方式流转；城郊型农村的宅基地，中央[1997]11号文件下发后未建过房子的只要权属合法并取得产权证的都可以流转，建过房子的只允许经登记的宅基地流转；纯农村的宅基地只能以抵押方式流转。一旦实现抵押权后，农村集体经济组织按规定继续给农民以基本居住权。对于具体的流转管理，采取将流转的集体土地先依法征为国有土地，按国有土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理有关手续。

对上述“温州模式”、“义乌模式”深入分析研究后，笔者认为这二种模式其实质都是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转，并没有真正解决农村宅基地的商品属性，只是在“集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”的现行政策框架下，解决了城郊结合部农村宅基地的流转问题，并没有解决远郊农民的宅基地流转问题。这二种流转模式既对远郊农民存在明显的不公平，也不符合市场经济发展的要求。为了从根本上解决宅基地流转这一问题，我们必须对现行的政策有所突破，取消限制农村宅基地流转的相关规定，允许农村宅基地进入土地交易市场，公开交易，自由流转。

目前，我国城市居民购买商品住宅后，房屋属于个人财产，土地为国家所有，房屋所有人拥有土地使用权；农民在自己宅基地上建房，房屋也属于个人财产，土地为集体所有，房屋所有人也对宅基地拥有使用权，对房屋的所有者而言，城市、农村并无多少区别。但是，现行政策却规定，城市住宅包括其占用的土地使用权可以自由买卖，农民住宅的转让就受到限制，宅基地不能自由转让，这无论从理论上还是逻辑上都存在不合理性。

为了使农民与市民享有同等的土地使用权，在农村宅基地流转方式上，笔者通过大量调研，提出“保持集体所有、允许上市转让”这一全新的农村宅基地流转模式。所谓“保持集体所有、允许上市转让”，其实质就是在保持农村宅基地集体所有的基础上，政府取消原有的限制农村宅基地流转的相关规定，对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样，合法上市转让。

农村宅基地流转的主要目的就是赋予土地商品属性，允许农村宅基地进入土地交易市场，就可以通过公开、公平、公正的市场行为，使土地资源的价值得到真正体现，最大限度地增加农民收入、提高他们进城的经济承受能力，加快我国城市化进程的步伐。

三、农村宅基地流转新模式需要配套的政策措施

农村宅基地“保持集体所有，允许上市转让”将是一个非常复杂的系统工程，为了保证这一工程的推行和实施，政府必须制定相应的配套政策。

1、做好现有宅基地普查登记工作

农村宅基地一旦允许上市转让，农民家庭宅基地的多与少将直接给农民带来巨大的差别收益，为了防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须对农村现有宅基地使用情况进行全面清查，对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地则不予登记。宅基地普查工作量大面广，在允许宅基地上市转让前期，可以先对准备上市转让的宅基地进行调查核实登记，以便争取时间。

2、制定宅基地转让“三放开”政策

为了真正体现土地的市场价值，农村宅基地上市转让必须实行购买对象放开、购买区域放开、购买价格放开的“三放开”政策。

允许农村宅基地上市转让，其核心应该是允许农村宅基地向社会各类购买对象放开，而不是局限于原有的本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地条件的人员。如果说允许农村宅基地上市转让是一种制度创新，那么购买对象的放开则是制度创新的一个突破口。

购买区域放开是指农村宅基地无论是在规划中心村、镇范围内还是在规划外，都应允许上市转让，不能因为农村宅基地所处的位置不同而在上市转让过程中受到限制，造成农村宅基地转让的不平等。

购买价格放开是指农村宅基地转让价格由买卖双方协商确定，完全由市场机制调节，与现有的国有土地交易市场接轨。政府或者集体经济组织不应该定价或者对转让价格作出某些限制性规定。

3、鼓励农民向中心村、镇集中

虽然所有的农村宅基地都可以自由上市转让，但是为了加快各地城乡一体化建设步伐，农村宅基地流转必须与中心村、镇建设相结合，各地政府应出台相应的优惠政策，鼓励分散居住的农户进入中心村、镇建房。在政策上首先可以考虑，对由于历史上各种原因形成的旧宅基地面积超过现有标准的，如果该农民自愿搬迁到中心村、镇的，可以按一定比例补给宅基地或资金；其次，对农民搬迁后遗留下来的旧房进行一定的补偿，其补偿标准可以按其建造成本结合成新来评估。补偿资金既可由政府财政提供，也可来自农村宅基地复耕奖励基金。

4、防止村民突击转让宅基地

农村宅基地其性质是农村集体所有的土地，按照现行法律规定，政府根据社会公共利益的需要，可以对其进行征用。为了防止农民在征地前突击转让，政府必须出台一些限制性措施，规定宅基地转让后，因政府征用需要拆除住宅的，用地单位只给予宅基地受让人被拆除房屋的货币补偿，不享受被征地农民依法应当得到的土地补偿、安置等政策。这一规定将起到两方面的作用：一是告示各购买人，购买农村宅基地必须谨慎；二是用地单位的征地成本不但没有增加，反而有所降低。

对于处在旅游规划区、水源保护区等特定位置的宅基地，不允许农民自由转让宅基地，如果这些区域的宅基地需要转让，政府应有优先购买权以保证规划的实施。

5、规定使用年限、规范购买者建房行为

购买人通过土地市场取得农村宅基地后，同样面临使用年限问题，为了与城镇国有土地使用权年限相接轨，政府可以规定其使用年限也为70年，到期后，由村集体组织收回其使用权，也可以允许受让人重新向村集体组织租赁。农村宅基地受让人可以在原宅基地上重新建房，但其建房规模、户型等必须经过规划部门审批，以达到规范其建房行为。

6、成立相应的办事机构

农村宅基地公开上市流转作为现行农村宅基地管理制度的一项突破，涉及到政府、农村集体、农民等方方面面的利益，需要进行各个层次、各个环节的大量工作，政府必须成立一个专门的机构负责和协调各方面的关系，针对农村宅基地流转过程中出现的各种各样问题，及时总结成功的经验，将“保持集体所有、允许上市转让”这一改革模式日趋完善。

❷ 天津市土地管理条例的第八章

国有土地有偿使用 出让国有土地使用权，应当由有资质的土地评估机构进行土地价格评估，土回地行政主管答部门确认评估结果，并根据确认的评估结果和其他相关因素，拟订土地使用权出让底价，报市或者区、县人民政府批准。
国有土地使用权的出让金不得低于出让底价。 将以划拨方式取得的国有土地及其建筑物、其他附着物出租，或者其他涉及土地处置的，土地使用人应当到土地行政主管部门办理土地使用权有偿使用手续后，方可出租或者处置。
以租赁方式取得国有土地使用权的，土地使用人应当与土地行政主管部门签订土地租赁合同，按照约定向土地行政主管部门缴纳租金。 因企业兼并、收购、重组或者资产处置等情形，涉及国有土地使用权变更的，应当按照有关规定办理土地使用权转让手续。
使用划拨土地的企业，实施企业产权交易涉及土地使用权转让的，在同等条件下，人民政府对土地资产有优先购买权。 市人民政府确定的土地整理储备机构，负责本市土地整理储备计划的组织实施，承担土地整理储备、集体土地征收和土地开发整理等具体工作。
依法收回的国有土地，其整理、储备由市土地整理储备机构按照有关规定办理。

❸ 请问谁知道天津市土地出让金契税税率是多少

根据《天津市契税征收实施办法》的规定，土地使用权转让的承受方为契税的纳税义务人。契税的计税依据为土地使用权转让的成交价格，税率为3%。有几项情形还可减免，详情见附件：
天津市人民政府关于发布《天津市契税征收实施办法》的通知
津政发[1998] 18号
颁布时间：1998-01-25 00:00发文单位：天津市地方税务局
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
现将《天津市契税征收实施办法》予以发布，望遵照执行。
天津市契税征收实施办法
第一条 根据《中华人民共和国契税暂行条例》（国务院令第224号）和《关于印发（中华人民共和国契税暂行条例细则（的通知》（财法字[1997]52号），结合我市情况，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内转移土地权属、房屋权属，承受的单位和个人为契税的纳税人，应当依照本办法的规定缴纳契税。土地、房屋权属，是指土地使用权、房屋所有权。承受，是指以购买、受让、受赠、交换等方式取得土地、房屋权属的行为。单位，是指各类企业单位、事业单位、国家机关、军事单位和社会团体以及其他组织。个人，是指个体经营者及其他个人。
第三条 转移土地、房屋权属是指下列行为：
（一） 国有土地使用权出让；
（二） 土地使用权转让，包括出售、赠与和交换；
（三） 房屋买卖；
（四） 房屋赠与；
（五） 房屋交换。
本条第（二）项土地使用权转让，不包括农村集体土地承包经营权的转移。
第四条 国有土地使用权出让（包括有偿划拨），是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，有土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
土地使用权转让，是指土地使用者以出售、赠与、交换或者其他方式将土地使用权转移给其他单位和个人的行为。
土地使用权出售，是指土地使用者以土地使用权作为交易条件，取得货币、实物或者其他经济利益的行为。
土地使用权赠与，是指土地使用者将其土地使用权无偿转让给受赠者的行为。以获奖方式取得土地使用权的，视同土地使用权赠与行为，应依照本办法缴纳契税。
土地使用权交换，是指土地使用者之间相互交换土地使用权的行为。
第五条 本办法所称房屋买卖，是指房屋所有者将其房屋出售，有承受者交付货币、实物或其他经济利益的行为。
房屋赠与，是指房屋所有者将其房屋无偿转让给受赠者的行为。以获奖方式取得房屋所有权的，视同房屋所有权赠与行为，应依照本办法缴纳契税。
房屋交换，是指房屋所有者之间相互交换房屋所有权的行为。
第六条 土地使用权交换、房屋交换，交换价格不相等的，由多交付货币、实物或者其他经济利益的一方缴纳税款。交换价格相等的，免征契税。
第七条 以下列方式转移土地、房屋权属的，视同土地使用权转让、房屋买卖或者房屋赠与，承受单位和个人应按规定缴纳契税：
（一） 以土地、房屋权属作价投资、入股；
（二） 以土地、房屋权属偿还债务；
（三） 以无形资产承受土地、房屋权属；
（四） 以预购方式或者预付集资建房款方式承受土地、房屋权属；
（五） 财政部根据有关规定确定的其他转移土地、房屋权属方式。
第八条 契税税率为3%.
第九条 契税的计税依据：
（一） 国有土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的成交价格；
（二） 土地使用权赠与、房屋赠与，由征收机关参照土地使用权出售、房屋买卖的市场价格核定；
（三） 土地使用权交换、房屋交换，为所交换土地使用权、房屋的价格的差额。
成交价格明显低于市场价格并且无正当理由的，或者所交换土地使用权、房屋价格的差额明显不合理并且无正当理由的，由征收机关参照市场价格核定。
第十条 通过划拨方式取得土地使用权的，经批准转让
房地产时，应由房地产转让者补缴契税。其计税依据为补缴的土地使用权出让费用或者土地收益。
第十一条 契税应纳税额依照本办法第八条规定的税率和第九条规定的计税依据计算征收。应纳税额计算公式：
应纳税额=计税依据X税率
应纳税额以人民币计算。转移土地、房屋权属以外汇结算的，按照纳税人义务发生之日中国人民银行公布的人民币市场汇率中间价折合成人民币计算。
第十二条 契税的减税、免税：
（一） 国家机关、事业单位、社会团体、军事单位承受土地、房屋用于办公、教学、医疗、科研和军事设施的，免征契税。
用于办公的，是指办公室（楼）等直接用于办公的土地、房屋。
用于教学的，是指教室（教学楼）、图书馆、实验室、操场等直接用于教学的土地、房屋。非全日制学校一般不予免税。
用于医疗的，是指门诊部、住院部等直接用于医疗的土地、房屋。私人医院、疗养院、康复中心等一般不予免税。
用于科研的，是指科学试验的场所等直接用于科研的土地、房屋。
用于军事设施的，是指部队（包括武警部队）地上和地下的军事指挥作战工程；军用的机场、港口、码头；军用的库房、营区、训练场、试验场；军用的通信、导航、观测台（站）；其他直接用于军事设施的土地、房屋。
（二） 城镇职工按市人民政府批准的房改价格，第一次购买公有住房，在规定住房面积以内的，免征契税。超过国家规定标准面积的部分，应按照规定缴纳契税。此项免税政策只限于第一次购买公有住房。
（三） 因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情准予减征或者免征契税。
不可抗力，是指自然灾害、战争等不能预见、不能避免、不能克服的客观情况。
（四） 土地、房屋被县级以上人民政府征用、占用后，重新承受土地、房屋权属，其成交价格没有超出土地、房屋补偿费、安置补助费的，免征契税；超出补偿费、安置补助费的部分，经市人民政府批准可酌情给予减征或者免征契税。
（五） 承受荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权，用于农、林、牧、渔业生产的，免征契税。
（六） 依照我国有关法律规定以及我国缔结或参加的双边和多边条约或协定的规定应当予以免税的外国驻华使馆、领事馆、联合国驻华机构及其外交代表、领事官员和其他外交人员承受土地、房屋权属的，经外交部确认，可以免征契税。
（七） 财政部规定的其他减征、免征契税的项目。
第十三条 纳税人享受减税、免税的，应当在签定土地、房屋权属转移合同后10日内，向土地、房屋所在地的财政部门办理减税、免税手续。
第十四条 经批准减征、免征契税的纳税人改变有关土地、房屋的用途，应当补缴已经减征、免征的税款。其补缴税款发生时间为改变有关土地、房屋用途的当天。
第十五条 承受土地、房屋部分权属的，按照所承受部分权属的比例计算征税。部分权属改变为全部产权时，按全部产权成交价格征收契税，并扣除已缴税款。
第十六条 契税纳税义务发生的时间，为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天，或者纳税人取得其他具有合同性质的契约、协议、合约、单据确认书及由市政府确定的其他凭证的当天。
第十七条 纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内，向土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报，并在契税征收机关核定的期限内缴纳契税。
第十八条 纳税人办理纳税事宜后，契税征收机关应当向纳税人开具契税完税凭证。
第十九条 纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向房产管理部门、土地管理部门办理有关房屋、土地的权属变更登记手续。
纳税人未出具契税完税凭证的，房产管理部门、土地管理部门不予办理有关房屋、土地的权属变更登记手续。
第二十条 契税征收机关为财政机关。为搞好征收管理，市内六区契税收入为市级收入，暂定由市财政局委托市房产管理部门和土地管理部门负责代征代缴。其他区和县级契税收入作为地方收入，征收方式由区、县政府自定。土地管理部门、房产管理部门应按照代征代缴委托协议书的要求做好征收工作。
对契税代征代缴部门手续费的支付比例，按财政部的规定执行。
第二十一条 扣缴义务人应当向财政机关申报领取代收代缴凭证。扣缴义务人权限、责任及义务等，按照《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。
本办法所称扣缴义务人是指代征代缴部门。
第二十二条 契税的征收管理，依照本实施办法和《中华人民共和国税收征收 管理法》等国家有关法律、行政法规的规定执行。
第二十三条 具体征收管理办法由市财政局另行制定。
第二十四条 本实施办法自1997年10月1日起实行。此前天津市人民政府及其他部门关于契税的各项规定同时废止。

❹ 天津市土地管理法

全文】

*注：本篇法规已被《天津市人民代表大会常务委员会关于修改<天津市土地管理条例>的决定》（发布日期：1997年7月30日 实施日期：1997年7月30日）修改

天津市人大常委会公告
（第十八号）

《天津市土地管理条例》已由天津市第十一届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于1992年9月9日通过，现予公布，自1993年1月1日起施行。
天津市人民代表大会
常务委员会
1992年9月9日
天津市土地管理条例

第一章 总则

第一条 为加强土地的统一管理，维护土地的社会主义公有制，合理开发、利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（以简称《土地管理法》）和有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于在本市行政区域内从事土地开发、利用、经营的单位和个人。
天津经济技术开发区和天津港保税区的土地管理，按照法律、法规和本市的有关规定执行。
第三条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
禁止侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
国有土地和乡（街）村建设用地实行有偿使用制度。
乡（镇）村建设用地有偿使用的具体办法，由市人民政府制定。
第四条 本市各级人民政府应当珍惜和合理使用土地，切实保护耕地，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第五条 市土地行政管理部门主管全市土地的统一管理工作。
区、县土地行政管理部门负责本行政区域内的土地管理工作，业务上受市土地行政管理部门的领导。
乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，业务上受区、县土地行政管理部门的领导。
铁路、港口、农场等部门负责本部门、本系统的土地规划、利用和保护工作，业务上受市或者区、县土地行政管理部门的领导。
驻津部队土地管理部门负责军事用地的规划、利用和保护工作，业务上受市土地行政管理部门的指导。
第六条 市和区、县人民政府对模范遵守土地法律、法规，积极同违法行为作斗争，在保护或者开发土地资源，合理利用土地，以及进行有关科研等方面作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章 土地的所有权和使用权

第七条 下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；
（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地；
（四）按照法定程序，农业集体经济组织在集体所有的土地上建造的房屋销售给全民所有制单位、城市集体所有制单位和城市非农业户口居民，其所售房屋占用的土地。
第八条 本条例第七条规定的国有土地以外的土地，属于集体使用。
第九条 国有土地和集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用。
第十条 国有土地使用者、集体土地所有者和集体土地非农业建设用地使用者，必须向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出土地登记申请，经审核同意后，由市人民政府核发《国有土地使用证》；由区、县人民政府核发《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。
第十一条 跨区、县行政区域占有和使用土地的，应当分别向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出土地登记申请，根据土地权属性质，按照本条例第十条的规定，分别由市或者、县人民政府核发土地所有证书或者使用证书。
第十二条 变更土地的所有权、使用权或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物而使土地使用权转移的，应当向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出变更登记申请，由市或者区、县人民政府更换土地证书。
第十三条 临时使用土地的，必须向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出土地登记申请，由区、县土地行政管理部门核发《临时用地使用证》。
第十四条 国有土地使用权被依法收回后，由区、县土地行政管理部门办理注销土地登记手续。
第十五条 各级土地行政管理部门应当做好土地调查、土地登记、土地评价和土地统计工作，建立健全地籍管理制度。
土地所有者和使用者应当向土地行政管理部门提供土地统计、土地调查所需要的文件和资料，不得虚报、瞒报、拒报，不得伪造、篡改。
第十六条 土地所有权和使用权发生争议的，按照《土地管理法》第十三条和国务院《土地管理法实施条例》第八条规定处理。

第三章 土地的利用和保护

第十七条 土地利用应当制定总体规划。土地利用应当符合城市规划。
市和区（县）、乡（镇）土地利用总体规划，分别由本级人民政府组织编制，报上一级人民政府批准后执行。
土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准。
第十八条 非农业建设用地实行计划管理。市土地行政管理部门和市计划行政管理部门应当按照国家计划编制用地计划指标。用地计划指标不得突破。
第十九条 征用菜地，由用地单位按照国家和本市有关规定向市或者区、县农业行政管理部门交纳新菜地开发建设基金。
征用粮田，由粮食、税务等行政管理部门相应核减被征地单位的粮食指标和农业税。
占用耕地进行非农业建设的单位或者个人，应当依法交纳耕地占用税。
第二十条 严格控制新建砖瓦窑场用地。原有的砖瓦窑场未经批准不得扩大用地范围。
禁止在耕地上擅自修建坟墓、采矿、采石、挖沙、取土等破坏土地资源的行为。
第二十一条 单位或者个人承包耕种的土地，不得荒芜。荒芜土地满一年的，由乡、镇人民政府按照荒芜前土地年产值一倍至二倍征收荒芜费。荒芜土地满二年的，除征收荒芜费外，由发包单位收回承包经营权。
荒芜费用于农业建设和生产发展，不得挪作他用。
第二十二条 从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须按照有关规定办理用地手续，并向所在地的区、县土地行政管理部门预交复垦保证金。用地单位或者个人按照国务院《土地复垦规定》对土地复垦后，区、县土地行政管理部门应当退回复垦保证金。
第二十三条 以行政划拨方式取得的国有土地使用权，有下列情况之一的，由市或者区、县土地行政管理部门报同级人民政府批准，收回土地使用权：
（一）用地单位撤销或者迁移的；
（二）未经原批准机关同意，连续二年不使用的；
（三）不按批准用途使用的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
集体所有土地上的非农业建设用地，不再使用或者连续二年不使用的，由土地行政管理部门收回土地使用权后归还村民委员会或者农业集体经济组织。
第二十四条 各类经济组织或者个人可以根据土地利用总体规划开发荒山、荒地、滩涂等土地资源，从事农、林、牧、渔业生产。
开发土地应当注意保护生态环境，防止水土流失。
第二十五条 开发国有荒山、荒地、滩涂从事农、林、牧、渔业生产，用地不足二百亩的，由区、县人民政府批准，报市土地行政管理部门备案；用地二百亩以上的，经市土地行政管理部门审核，报市人民政府批准。
开发集体所有的土地，从事农、林、牧、渔业生产，由开发单位或者个人与村民统员会或者农业集体经济组织签订开发承包合同，并报区、县土地行政管理部门备案。

第四章 土地的征用和划拨

第二十六条 国家建设用地征用、划拨，按照下列程序办理：
（一）用地单位持批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件和城市规划行政管理部门核发的《建设用地规划许可证》，向市或者区、县土地行政管理部门申请建设用地。
（二）市或者区、县土地行政管理部门按照《建设用地规划许可证》核定的用地位置和界限，组织用地单位和被征地单位以及有关单位商定征用土地的补偿、安置方案。
（三）市或者区、县土地行政管理部门对补偿、安置方案按审批权限报人民政府批准并核发建设用地批准书后，办理土地的征用、划拨手续。
（四）建设项目竣工后，由市或者区、县土地行政管理部门会同城市规划行政管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
第二十七条 全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有土地的，按照《土地管理法》第三十六条的规定办理。
第二十八条 国家建设用地的征用、划拨的审批权限：
（一）征用、划拨耕地一千亩以上、其它土地二千亩以上的，由市人民政府审核后，报国务院审批。
（二）征用、划拨外环线绿化带以外东丽、西青、津南、北辰四区和蓟县、宝坻、武清、宁河、静海五县范围内耕地五亩以下、其他土地十五亩以下的，由区、县人民政府审批，报市土地行政管理部门备案。
（三）征用、划拨塘沽、汉沽、大港三区范围内耕地十亩以下、其他土地十三亩以下的，由区人民政府审批，报市土地行政管理部门备案。
（四）征用、划拨外环线绿化带以内地区的土地和本款（一）（二）（三）项规定以外的土地以及国家重点建设项目用地，由市政府审批。
前款（二）（三）项用地涉及农业户口转非农业户口或者农民转工人的，由市人民政府审批。
第二十九条 一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。
第三十条 与建设项目用地相邻的规划道路中心至建设项目用地之间的道路用地、无法继续耕种的土地等界外处理土地，由用地单位负责支付土地补偿费和安置补助费，具体范围由土地行政管理部门会同城市规划行政管理部门共同核定。
界外处理土地，由区、县土地行政管理部门负责管理。任何单位和个人不得侵占。
使用无法继续耕种的界外处理土地的，应当对原用地单位实际支付的土地补偿费和安置补助费予以补偿。
第三十一条 全民所有的农场、林场、牧场、渔场和部队、铁路等单位，在其农业用地范围内进行非农业建设，应当按照本条例第二十六条规定办理。
第三十二条 以行政划拨方式取得国有土地使用权的土地使用者，应当按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。
第三十三条 国家建设征用集体所有的土地，由用地单位按照下列规定向被征地单位支付土地补偿费和安置补助费：
（一）被征土地的补偿费按照土地被征用前三年平均年产值的六倍计算，其中学校、幼儿园、敬老院、医院等城市公益事业建设用地的土地补偿费，按照土地被征用前三年平均年产值的三倍计算。
（二）青苗补偿费按照耕地被征用前三年平均年产值计算，其中种植韭菜、藕等老根蔬菜的，按照被征用前三年平均年产值的三倍计算。
（三）地上附着物的拆迁补偿费应当按照有关规定合理作价补偿。
（四）安置补助费应当按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征耕地的数量除以征用前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，按照每亩土地补征用前三年平均年产值的三倍计算。但是每被征用土地的安置补助费，最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的十倍。
自市或者区、县城市规划行政管理部门核发《建设用地规划许可证》后，再种植的农作物和新建设的地上附着物不予补偿。
第三十四条 土地被征用前三年平均年产值的标准，应当按照下列方法计算：
（一）市土地行政管理部门会同市统计、物价、农业等行政管理部门核定不同类别土地被征用前三年平均年产值。
（二）区、县土地行政管理部门可以根据被征土地的具体条件和农作物生长情况，按照前项核定的平均年产值上下浮动百分之二十确定土地被征用前三年平均年产值。
第三十五条 用地单位支付的各项补偿费和补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青亩的补偿费付给本人外，其余部分应当专项存入银行，由区、县土地行政管理部门和乡、镇人民政府共同监督使用，由被征地单位用于发展生产、安置就业和不能就业人员的生活补助不得挪作他用。对农民转工人，农业户口转非农业户口的，用地单位应当将相应的安置补助费转拨给接收劳动力的单位。
第三十六条 因国家建设征用土地造成的多余劳动力，应当通过发展生产和其他就业途径就地安置。安置不完且人均耕地不足一亩的，根据被征地单位的征地数量与土地、劳动力的比例，安排部分符合条件的人员转为工人。......

❺ 积极探索农村土地使用权流转法律制度新的实现形式——天津市宅基地换房的法律制度研究

南开大学法学院教授万国华

一、问题的提出

宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，农民以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地“占补平衡”，是天津市推进小城镇建设的创举。宅基地换房适应了城镇化的发展趋势，是解决“三农”问题的迫切要求，是全面建设小康社会实现农村现代化的必然要求，是解决制约小城镇发展的土地与资金问题的必然要求。

宅基地换房是一项系统工程，涉及众多法律关系。天津市宅基地换房的第一批试点已经进入尾声，第二、第三批试点已经开始运作。第一批试点积累了大量的成功经验。因此，系统地分析宅基地换房法律制度，既可以为今后开展以宅基地换房模式推进小城镇建设提供法律支持，为相关主管部门依法决策提供法律参考，又能为全国开展宅基地换房推进小城镇建设提供示范；同时，宅基地换房在我国还是一项城乡统筹发展的新探索，目前国内学者研究甚少，具有极高的理论研究价值。

二、宅基地换房的整体法律性质——民商事、行政及其他法律关系的综合体

宅基地换房涉及的主体众多，关系复杂，包含大量民商事法律关系、行政法律关系和其他性质的法律关系，明显具备综合性的特点。从整体制度分析，宅基地换房是一系列民商事、行政及其他法律关系的综合体，任何试图把宅基地换房简单定性为一种民商事或行政法律关系的做法都是片面的、不全面的。

（一）各种法律关系概览

宅基地换房中各主体间的法律关系主要如下图所示。

城乡土地管理制度改革新论：首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛论文集

（二）民商事法律关系体系

宅基地换房中，上述主体参与了大量民商事法律关系，构成宅基地换房的民商事法律关系体系。主要包括：村民与村集体之间的换房协议关系；村集体与镇政府之间的换房协议关系；镇政府与开发建设投资机构之间的换房总体协议关系；区（县）政府与开发建设投资机构之间的投资关系；开发建设投资机构与银行之间的借款合同等关系；开发建设投资机构与勘察、设计、施工、监理单位之间的建设工程合同关系；有关委托方与评估机构之间的委托评估合同关系。

（三）行政法律关系因素

宅基地换房是在政府推动下进行的，政府对整个工程进行规划、指导和管理，在一些特定情况下直接参与宅基地换房的具体操作。在这一过程中，政府实施了大量的行政行为，产生了大量的行政法律关系。具体包括：行政管理法律关系；征收补偿关系；土地划拨出让关系；行政审批关系；行政监督关系等。

上述各种行政法律关系是宅基地换房的重要组成部分，这充分体现了在宅基地换房的整体法律性质中存在着行政法律关系性质的要素。

（四）其他法律关系因素

主要有：村民与村集体经济组织或村委会之间的群众自治关系，这种关系主要属于宪法法律关系范畴；社会保障关系，在性质上具有经济法的属性。

综上四个方面的论述可以发现，在宅基地换房中，存在着民商事法律关系、行政法律关系、宪法法律关系、经济法法律关系等多种性质的法律关系。因此，宅基地换房的整体法律性质具备综合性的特点。

三、宅基地换房核心法律关系的性质——自愿、平等基础上的新型置换关系

我们研究认为，宅基地换房协议关系是宅基地换房各种法律关系中的核心法律关系。其性质是一种在自愿、平等基础上的新型置换关系。

（一）新型置换关系的基础

1.自愿

值得注意的是，置换关系中的自愿在3个层次的换房协议中具有不同的内涵：在村民与村集体签订协议时，既要求签订协议的村民自愿，也要求村集体的集体自愿。而在村集体与镇政府，以及镇政府与开发建设投资机构签订协议时，自愿主要是指集体自愿。

2.平等

在农村与村集体、村集体与镇政府、镇政府与开发建设投资机构签订协议时充分地体现了协议各方的平等地位。

（二）新型置换关系的主体

这种新型置换关系的主体包括农民、村集体、镇政府、开发建设投资机构。

（三）新型置换关系的标的

天津市宅基地换房涉及的主要标的是：宅基地使用权及宅基地上的原有房屋，新建小城镇中的新建住房及其国有土地的使用权。

（四）新型置换关系的内容

新型置换关系的主要内容并非简单的物物交换，而是农民以放弃宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价，获取新建房屋的所有权及相关国有土地使用权，是一种新型的置换，表现在：宅基地使用权被自愿放弃，没有转让给开发建设投资机构；原有房屋被拆除，也没有转让；农民在自愿放弃宅基地使用权及原有房屋的所有权之后，获取新建住房的所有权及其土地的使用权；新建住宅的建设者——开发建设投资机构，在交付新建住宅之后，并没有取得宅基地使用权及原有房屋的所有权。

四、宅基地换房的基本法律原则

（一）合法原则

1.合法的内涵

宅基地换房，是一项创新性的举措。在这个系统工程中，不乏创新性的制度设计，然而，所有的制度设计都是围绕合法性原则展开的。因此，合法是指宅基地换房的每个环节都有法可依，依法办事。

2.合法原则的体现

（1）“承包责任制不变”和“可耕种土地不减”充分体现了合法性原则。“承包责任制不变”和“可耕种土地不减”，是天津市宅基地换房的核心指导思想，符合法律规定。

（2）宅基地换房的具体做法体现了合法原则，下文具体阐述。

（二）自愿原则

1.自愿的内涵

这里的自愿原则，主要强调的是村集体自愿，包括自愿申请，自愿整理宅基地，自愿签订拆迁还迁协议。

2.自愿原则的体现

根据《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。处置村内土地所有权属于涉及村民利益的重大事项，应该经过村民会议的大多数同意。天津宅基地换房实践对此有更高要求，天津市发展改革委《关于在示范小城镇试点中深入细致做好群众工作维护好农民权益有关问题的通知》规定：“必须以村为单位进行群众意愿表决，群众拥护率低于90%，不能参加试点项目，市政府也不批准开展建设。”

（三）创新原则

1.创新的内涵

宅基地换房中的创新是指在现有法律政策的框架下，探索一条城镇化建设的新路子。

2.创新原则的体现

（1）农村土地整理制度的创新。宅基地换房通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，原宅基地整理复垦在耕地面积不减少的情况下实现了土地利用集约化，为城镇建设用地开创了新来源，是农村土地整理制度的重大创新。

（2）小城镇建设和投融资机制创新。从小城镇建设方式来看，宅基地换房由政府投资组建开发建设投资机构，专业负责小城镇的开发与建设。小城镇建设用地享受经济适用房的优惠政策，通过划拨方式取得。小城镇建设的资金不是来自农民，也不是来自政府财政支出，而是通过市场机制取得，政府不赚一分钱，资金平衡，最终的收益全部归属于农民。

（3）农村基层工作创新。从农村工作角度来看，天津宅基地换房在具体操作上遵循农民自愿，重视村民决议的作用。

（4）管理体制、管理方式创新。小城镇管理体制、管理方式、小城镇综合执法体制等方面进行了创新。小城镇的管理体制与我国现有的社区管理体制不同，有着自己独特的机制。

（5）小城镇社会保障制度创新。小城镇中的保障对象都是搬迁的农民，农民进入新建小城镇，享受城市里的社会保障待遇，还建立了小城镇农民的住房补贴制度，在社会保障制度方面实现了创新。

（四）平衡原则

平衡原则是宅基地换房遵循和体现的一项重要原则。

1.平衡的含义

天津宅基地换房中的平衡原则是指宅基地换房是在国家不花钱、农民不掏钱、社会耕地不减少的前提下，实现各方利益的平衡与社会的和谐发展。

2.平衡原则的体现

（1）天津宅基地换房实现了各种利益平衡，实现了政府、农民、社会等主体的多赢。

（2）天津宅基地换房有利于建设社会主义和谐社会。

五、宅基地换房具体制度的合法性

既然宅基地换房是一系列规则制度的综合体，那么分析宅基地换房制度合法性必然要分析个性具体制度的合法性。

（一）政府主导作用的合法性

政府是宅基地换房办法的总设计师，积极推动了宅基地换房的顺利实施，在这一过程中起着主导作用。宅基地换房涉及天津市小城镇和社会主义新农村的建设、主要城乡建设，同时涉及地方经济、财政、民政、公安等行政工作，属于地方政府行政管辖范围，属于政府的职权范围。同时，积极采取行政措施，开展城乡建设，推动城乡经济、政治发展，也是政府的职责。

（二）宅基地换房核心关系的合法性

在宅基地换房中，以宅基地使用权及原有地上房屋置换新建小城镇的一套房屋及其国有土地使用权是其核心关系。分析该核心法律关系的合法性需从几个方面分析：

（1）宅基地使用权没有流转。在我国，《中华人民共和国物权法》刚刚颁布实施，该法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但是《中华人民共和国土地管理法》尚没有关于宅基地使用权流转的直接规定，因此，依据目前的法律规定，宅基地使用权的流转是存在法律障碍的。以宅基地换房时，农民自愿放弃原有宅基地使用权，拆除地上房屋，不违背现行法律，没有发生宅基地使用权和原有房屋产权的流转。因此，宅基地换房的核心法律关系不存在集体建设用地非法流转的问题。

（2）村民交回宅基地使用权并拆除原住房的行为合法。《天津市土地管理条例》第六十六条第三款规定：“迁村并镇和村民迁入新建住宅的，原住房应当予以拆除，宅基地收回，进行土地整理。”根据这一款规定，迁村并镇和村民迁入新住宅的，收回宅基地是一种强制性规范，不需要征得使用权人的同意即可收回。天津市的宅基地换房符合本条款的规定，农民迁村并镇和村民迁入新建住宅，放弃宅基地使用权完全合法。

（3）以小城镇中的住宅及相关国有土地使用权作为置换对价的做法合法。宅基地换房协议双方有权自主约定置换对价。宅基地换房协议属于民事协议，在不违反法律的前提下，尊重当事人双方的意思自由，当事人双方有权利约定置换对价的具体内容。

（三）申请开展试点与签订具体协议的合法性

1.村集体自愿申请开展宅基地换房试点的合法性

宅基地换房涉及对村集体的土地所有权进行处分，因而在自愿原则下，应该经过村集体的同意，因此，应该在村内进行民主决议。

2.签订具体协议的合法性

宅基地换房涉及多种协议，例如：村民与村委会、村委会与政府、政府与开发建设投资机构等，这些以书面协议形式签订民事合同、行政合同，确定双方权利义务的做法符合民事合同与行政合同的相关规定。

（四）运作主体及投融资机制的合法性

1.政府组建开发建设投资机构的合法性

宅基地换房资金需求巨大，需要进行大笔资金的融资。而根据现有法律文件规定，地方政府不能以自身名义进行贷款或通过发行地方政府债券的方式融资，必须组建政府投融资平台。天津宅基地换房中组建了独立于政府的小城镇开发建设投资机构，在法律地位上是独立的民事主体，具备法人资格，以其自身名义进行投融资建设，符合法律规定。

2.融资机制的合法性

小城镇开发建设投资机构是从事房地产开发的企业法人，有权依法从银行获得贷款。根据《中华人民共和国合同法》、《贷款通则》等规定，双方订立贷款合同关系，符合法律规定的。

3.税收返还的合法性

实际生产经营地坐落在试点小城镇规划建设区域内的新建企业所缴纳的各项税收，自企业产生税收之日起，其市、区两级留成部分，五年内予以全部返还，专项用于小城镇社会公益性建设和管理支出。这部分税收属于市、区两级财政收入，市区财政依法对其作出处分，给予税收优惠政策，将其收入在五年内全部返还也是合法的。

（五）小城镇用地与建设的合法性

1.政府对建新地块进行征收合法性

根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，为了公共利益的需要，国家可以征收土地，但应当给予补偿。宅基地换房中涉及土地所有权转变，政府对建新地块进行土地征收并给予补偿的行为合乎法律规定，因为以下三点：第一，对建新地块征收的目的符合公共利益要求。天津宅基地换房对建新地块予以征收，其目的在于提高农村建设用地利用水平，节约有限的土地资源，提高农民生活水平，促进小城镇建设，有利于社会主义新农村建设，这一目的符合公共利益的要求。第二，对建新地块征收的程序合法。第三，在对建新地块的征收之前考虑集体的意愿也是合法的。宅基地换房“一切为了农民，一切依靠农民”，充分尊重农民意愿，在试点审批环节已经充分考虑了村集体与农民的意愿，不但合法，而且因在行政行为中引入平等理念，保护了相对人的利益，体现了现代法治的要求。

2.新建小城镇享受经济适用住宅的优惠政策符合法律规定

根据《经济适用住房管理办法》的相关规定，市、县人民政府有权确定经济适用房的具体政策。因此，天津市政府有权批准安置房屋享受经济适用房的有关优惠政策。

3.以划拨方式取得小城镇安置房屋的土地使用权符合法律规定

根据《经济适用住房管理办法》规定，经济适用住房建设用地，实行行政划拨方式供应。

根据天津市人民政府对第一批试点的批示，示范小城镇还迁房屋享受经济适用住房的优惠政策。建设用地以划拨方式取得国有土地使用权，符合法律规定。

4.房屋建设的合法性

由小城镇开发建设投资机构负责小城镇建设符合法律规定。

5.以“招拍挂”方式出让小城镇经营用地的合法性

根据《中华人民共和国土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，国有土地使用权可以出让，经营性用地应该通过“招拍挂”的方式进行出让，因而宅基地换房中，由相关部门对小城镇经营性用地进行招标、拍卖、挂牌、出让的做法合法。

（六）周转指标的使用与整理复耕的合法性

国土资源部将天津市确定为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点城市，周转指标的使用与整理复耕是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的主要内容。天津宅基地换房中对农村建设用地进行规划整理，采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的办法进行建设用地指标周转，将农村宅基地与小城镇房屋进行置换，对原有宅基地进行整理复耕和调剂使用，实现了农民住宅用地的集约化，保持了耕地面积不减少，实现了建设用地的盘活，这些规划整理措施符合相关法律文件规定。

（七）小城镇管理的合法性

1.小城镇行政管理体制的合法性

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此，小城镇的行政机构及其权限设置符合法律规定。

2.小城镇社区管理体制的合法性

就华明示范镇的现状来看，小城镇的社区管理主要是通过设置社区居委会来进行的。社区居委会为群众性的自治组织，取代原先村委会的职能，并有所创新，主要负责社区内的社会事务、社会保障及治安调解等工作。居委会成员由居民选举产生。

3.小城镇物业管理的合法性

小城镇的物业管理包括物业公司的选聘、更换、解聘，物业服务的内容以及物业服务双方的权利义务关系等众多内容。在示范小城镇的物业管理上，物业管理企业按照国务院《物业管理条例》和《天津市物业管理条例》的相关规定，采用招、投标的方式择优选聘具有相应资质的物业管理企业。物业公司的更换、解聘均由业主大会决定。物业服务合同的内容及双方的权利义务严格按照国务院《物业管理条例》的相关规定执行。小城镇物业管理的相关内容符合法律规定。

（八）小城镇社会保障措施的合法性

1.小城镇社会保障具体内容的合法性

小城镇的社会保障主要包括居民最低生活保障、医疗保险、养老保险和住房补贴制度等。由于目前我国尚没有关于农村社会保障的具体法律规定，2007年7月11日下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求在农村建立全面的社会保障制度，但对于具体制度如何设计没有具体规定。天津市宅基地换房中，小城镇的社会保障体系比照城市居民的保障标准制定，是合法的。

2.税收返还保障小城镇社会保障资金的合法性

小城镇社会保障的资金主要来源于市、区两级政府的税收返还，专项用于小城镇社会公益性建设和管理支出。这部分税收属于市、区两级财政，不涉及中央部分，市、区财政依其职权对这两部分作出处分。

综上所述，虽然在现在法律法规中没有关于“宅基地换房”的直接的、明确的规定，但是“宅基地置换”具体制度设计的各个基本组成环节都源于法律，具有相关法律依据，因此，宅基地换房的具体制度具备合法性。

六、宅基地换房法律关系的稳定措施

宅基地换房的顺利稳定进行对社会经济发展、和谐稳定具有重要意义。一项完整的法律制度设计应当包括纠纷预防，特别是应当包含纠纷解决机制，以维护有关法律关系的稳定，宅基地换房的法律关系也不例外。我们认为，宅基地换房纠纷预防和解决机制应当包括如下内容：

（1）纠纷预防机制。预防纠纷产生的关键是利益分配的平衡问题。集体经济组织和农民是宅基地换房的重要参与者，维护农民利益，尊重农民意愿，可以最大限度预防纠纷产生，在法律框架内注意保护其利益，尊重其意愿，充分调动其积极性、主动性，处理好集体经济组织、农民与开发建设投资机构、政府及政府工作部门、其他相关主体的关系，宅基地换房才能顺利进行。

（2）纠纷解决机制。根据宅基地换房中的具体法律关系的性质，纠纷解决机制主要有：协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼）。根据不同法律关系的性质选择具体的纠纷解决机制。

七、结论

综上所述，在组成宅基地换房的若干法律关系中，其核心的法律关系的表现形式是宅基地换房协议，是一种建立在平等、自愿基础之上的新型置换关系。

通过对宅基地换房的整体法律性质、核心法律关系的性质、内在法律原则、具体制度的合法性、纠纷预防与解决机制进行逐步分析之后，我们可以充分地肯定：宅基地换房在我国现有法律的框架内，对土地流转制度和小城镇建设制度进行大胆改革与创新，在总体制度上具备合法性。

天津市宅基地换房的实践，对天津农村的经济、政治、文化体制的发展与完善作出了突出贡献，同时对全国的城镇化建设、社会主义新农村建设的立法实践也具有丰富的借鉴意义。

宅基地换房在我国还是一项城乡统筹发展的新探索，对相关民事、经济、行政领域的法学研究具有积极的研究价值。我们预测，宅基地换房将在未来引发国内学者对其进行法学研究的热潮，填充相关法学理论的研究空白，从而大大提高国内学者在宅基地换房领域的学术水平，并通过法学理论研究进一步促进社会主义法治的发展。

❻ 天津市武清区高村乡台头村、任庄、后侯尚，占地补偿

各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
现将《天津市国有土地有偿使用办法》印发给你们，自20
03年6月1日起执行。
土地资源是天津经济和社会发展的重要载体，是政府经营城
市公共资产的首要内容。大力推进国有土地有偿使用制度，是贯
彻市委八届三次全会精神，实现“三步走”战略目标，落实五大
战略举措的重要保障。近年来，我市在土地管理方面制定了一些
规定，但与国家严格规范土地管理的要求相比还有差距，在一定
程度上制约了土地市场的健康发展。为此，市人民政府决定进一
步加强对国有土地有偿使用管理，建立规范统一的土地市场，增
加政府土地资产收益，扩展城市基础设施建设资金来源，努力实
现建设现代化国际港口大都市的目标。
全市各地区、各部门、各单位都要站在全市经济发展大局的
高度，充分认识市人民政府加强国有土地有偿使用管理的重要性，
统一思想，服从全局，严格、自觉地执行国有土地有偿使用的相
关规定，支持和保障我市土地市场的健康发展。
有关管理部门要按照市人民政府关于国有土地有偿使用办法
的规定，改革和完善有关基本建设计划审批程序，适应当前国有
土地使用权招标拍卖挂牌出让的客观要求，积极推进土地交易的
市场化。
有关管理部门要切实做好新规定与原有政策规定的衔接工作，
针对历史遗留问题和正在办理审批手续的经营性开发建设项目，
区别不同情况提出分类处置的指导意见，确保国有土地有偿使用
办法的平稳、顺利实施。
土地管理、监察部门要依照各自职责，切实加强对国有土地
有偿使用的行政监督，对于违反市人民政府关于国有土地有偿使
用办法规定的单位和个人要严肃查处，确保政令畅通。

二OO三年五月三十一日

天津市国有土地有偿使用办法
第一章 总则

第一条 为合理利用土地资源，加强国有土地有偿使用管理，
规范国有土地有偿使用行为，培育和规范土地市场，保护有关当
事人的合法权益，促进经济发展和城市建设，根据《中华人民共
和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和国
家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政辖区内以有偿方式取得国有土地使用权，
或对取得的国有土地使用权进行转让、出租、抵押，适用本办法。
本办法所称国有土地有偿使用，包括国有土地使用权出让和
国有土地租赁。
第三条 本市国有土地由市人民政府集中统一管理， 市土地
行政主管部门统一负责全市行政辖区内国有土地收购、储备、出
让、转让的管理及农民集体所有土地的征用、农地转用和耕地占
补平衡工作。
根据国家和本市有关法律、法规规定和实际需要，市人民政
府可委托区、县人民政府负责指定范围内的前述各项工作。
第四条 除法律规定可以采取行政划拨方式取得用地外， 其
他国有土地必须依法以有偿方式取得。
符合城市规划要求的各类用地有偿使用时，应首先考虑采用
出让方式。
第五条 国有土地使用权出让和国有土地租赁均应在土地有
形市场内进行。
第六条 土地市场管理的核心内容为经营性土地供应计划管
理、经营性土地公开交易管理和土地使用权价格管理。
依法建立健全建设用地供应总量控制、城市建设用地集中供
应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记
可查询和集体决策等规范土地市场运行的六项制度。
第七条 土地交易应当遵循公平、 公正、公开原则，商业、
旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂
牌方式出让。
前款规定以外用途的土地供应计划公布后，同一宗地有两个
以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
第八条 土地交易应当遵守本办法的规定。 违反本办法规定
和土地交易规则的土地交易无效，并依法追究有关人员的责任。
第九条 土地行政主管部门工作人员在土地有偿使用工作中，
接受贿赂、泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊的，追究有关人员的
责任，给予纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第二章 机构和职能

第十条 市人民政府设立市土地资产管理委员会， 委员会对
国有土地资产管理的重大问题进行决策，主要职责为：
（一）审议土地资产管理的重大政策、措施；
（二）审议土地收购储备计划；
（三）审议经营性土地年度供应计划；
（四）审议基准地价、标定地价和地价修正体系的调整方案；
（五）审议重大出让项目的土地出让方案；
（六）审议以地融资等土地资本化运作方案；
（七）审议全市土地资产管理年度工作报告和政府土地收益
及资产负债情况；
（八）审议需提交市土地资产管理委员会的其他有关事项。
第十一条 市土地资产管理委员会主任由市长担任， 副主任
由分管副市长担任，市人民政府有关行政主管部门和天津市土地
整理中心的负责人为委员会成员。
委员会下设办公室，作为市土地资产管理委员会的常设办事
机构，负责组织贯彻市土地资产管理委员会的各项决议，行使执
行、协调、组织、监督的职能。办公室主任由市土地行政主管部
门负责人兼任。市土地资产管理委员会办公室和市土地行政主管
部门合署办公，实行一套机构，两块牌子。
第十二条 市人民政府设立天津市土地整理中心， 作为本市
土地收购储备的唯一机构，承担全市范围内土地征用、开发整理、
收购储备、委托交易和对城市有关重大基础设施的投资。
天津市土地整理中心的主要职责：
（一）负责执行土地收购储备计划和供应计划；根据市人民
政府批准的土地收购储备计划，统一实施集体土地的征用、国有
土地的收购，开展土地储备；对收购的土地实施土地整理工作；
根据市人民政府批准的经营性土地年度供应计划，提供可出让土
地，参与确定土地出让底价。
（二）受市人民政府委托，进行国有土地使用权的持股、参
股、控股、投资和经营活动；负责管理土地出让金等政府土地收
益及债项财政资金，建立稳定的偿债机制；提供土地资产的融资、
抵押资产的调剂、租赁等业务。
（三）承担全市耕地储备的事务性、技术性工作，参与编制
并组织实施年度耕地开垦整理计划，组织实施建设项目占用耕地
的补充工作；办理全市范围内建设项目征用土地的事务性、技术
性工作，组织现场踏勘，拟定并实施征地补偿安置方案；经营和
管理市人民政府依法收回的土地和闲置土地。
第十三条 市人民政府设立天津土地交易中心作为全市唯一
的土地有形市场和土地交易的专门机构，负责组织实施全市土地
使用权出让、租赁工作，办理土地使用权转让、出租手续，收集、
分析和统一发布各类土地收购、储备、交易信息，提供规范的土
地洽谈、招商、交易场所。

第三章 土地收购储备整理

第十四条 本市实行土地收购储备制度。
本办法所称土地收购储备，是指土地收购储备机构将列入土
地收购储备计划的土地实施收购、收回、征用，实施前期开发整
理并予以储存的行为。
第十五条 土地收购补偿标准按照以下原则确定：
国有土地按照现状土地使用性质评估确定收购补偿标准，集
体土地按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定确定征地
补偿标准。城市居民房屋的拆迁按照《天津市城市房屋拆迁管理
规定》确定补偿标准。
第十六条 土地使用者对所使用的行政划拨土地不得自行交
易或改变土地用途，确需转移土地使用权或改变土地用途的，由
天津市土地整理中心统一按现状用途收购储备，依据城市规划进
行整理后，经土地有形市场实施出让。

第四章 土地供应计划

第十七条 本市实行土地供应计划管理制度。 市土地行政主
管部门会同市计划、建设等行政主管部门，制订经营性土地年度
供应计划，经市土地资产管理委员会批准后，于每年1月份向社
会公布，由市土地行政主管部门统一组织实施。
第十八条 经营性土地年度供应计划管理应当遵循下列原则：
（一）符合本市土地利用总体规划、城市总体规划、经济社
会发展计划、产业政策和近期建设规划；
（二）盘活存量和控制增量相结合，控制建设用地总量，集
约利用土地，保护耕地；
（三）按照市场经济规律强化市政府对土地市场的宏观调控
职能，以需求指导供应，以供应引导需求。
第十九条 经营性土地凡未纳入年度供应计划的， 原则上不
予供地；确需实施建设的，报市土地资产管理委员会批准，可以
补充调整纳入经营性土地年度供应计划。
各类园区、开发区用地和其他新增建设用地须符合市人民政
府批准的年度土地利用计划和耕地保有量计划，否则，一律不予
供地。
第二十条 任何部门和个人不得擅自批准经营性土地协议出
让，一般经营性项目通过招标拍卖挂牌公开方式取得土地使用权
后，各级计划、规划、建设等行政主管部门再予下达立项、规划
和建设投资计划等审批文件。

第五章 地价和出让金

第二十一条 全市行政辖区内的区域基准地价、 标定地价和
地价修正体系由市土地行政主管部门会同市物价行政主管部门制
定，经市土地资产管理委员会审议报市人民政府批准后公布。市
人民政府可根据需要委托区县人民政府负责指定区域基准地价、
标定地价和地价修正体系的制定。基准地价、标定地价应定期修
正调整，修正调整周期一般为两年。
基准地价和标定地价按商业金融业用地、工业仓储用地、居
住用地、交通用地、养殖种植业用地等土地用途确定。
第二十二条 本市实行土地使用权出让价格评估确认制度。
实施土地使用权出让前，应当委托有资质的土地价格评估机
构进行地价评估，地价评估结果由市土地行政主管部门确认。
第二十三条 本市实行土地价格评估机构资格认证、 注册和
年检制度。土地价格评估机构必须经市土地行政主管部门审批，
取得土地价格评估资格，方可从事土地价格评估作业。
不参加机构资格年检或年检不合格的，不得从事土地价格评
估作业。
第二十四条 土地使用权出让金由三部分组成， 即土地补偿
费、市政基础设施配套费和政府净收益。土地使用权出让金的收
取标准一般不低于评估确认地价。其中，土地出让金政府净收益
额不低于土地出让金总额的20％。
任何部门和个人不得擅自减免土地出让金。
第二十五条 现土地使用者需对正在使用的原划拨土地申请
出让手续，且不转移土地使用权，不改变土地用途的项目，经市
人民政府批准，土地出让金政府净收益额按不低于评估确认地价
的20％收取。
第二十六条 市土地行政主管部门应当根据评估确认地价和
市场需求状况，综合确定标底或者底价。招标标底和拍卖、挂牌
的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前必须保密。
第二十七条 在本单位行政划拨用地上自建（包括新建、 扩
建、改建）经营性项目或改变土地用途用于经营性项目的，须按
照规定办理土地有偿使用手续。
第二十八条 以竞买方式取得的土地使用权， 买受人不得擅
自对竞买文件中约定的土地使用条件进行修改。
第二十九条 经市土地资产管理委员会批准， 确需改变土地
使用权出让合同约定的土地用途或增加建筑面积的，应当将有关
变动情况公示20天。在公示期内如无竞买申请的，应重新签订
土地使用权出让合同或签订补充合同，相应调整土地使用权出让
金；如有竞买申请的，应重新进行公开出让。

第六章 国有土地租赁

第三十条 国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，
是对出让方式的补充。
凡经营性房地产开发用地和国家法律、法规规定可以划拨用
地范围以外的新增建设用地，必须以出让方式取得，不得租赁。
第三十一条 国有土地租赁的最长期限不得超过5年， 租金
标准按照基准地价的40％确定最长年限（5年）的租金总额，
租金标准随基准地价的调整而调整。

第七章 土地使用权转让、出租和抵押

第三十二条 下列土地使用权，不得转让：
（一）以出让方式取得的土地使用权，未按合同约定支付全
部土地使用权出让金的，未取得土地使用证或未按土地使用权出
让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的；
（二）以划拨方式取得的土地使用权；
（三）未依法登记取得土地使用证或虽依法登记但土地权属、
用途等已发生变更、未依法进行相应的变更登记的；
（四）法律、法规或市人民政府规定禁止转让的其他情形。
第三十三条 通过有偿使用方式取得土地使用权的使用者可
以按合同约定，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物出租
给承租人使用。
第三十四条 行政划拨土地经市土地行政主管部门批准， 补
办土地使用权出让手续，补交土地使用权出让金后方可转让、出
租。
第三十五条 以依法取得的国有土地上的房屋抵押的， 该房
屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。
以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该
国有土地上的房屋同时抵押。
乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、
村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时
抵押。
无地上物的划拨土地使用权，不允许设定抵押权。
第三十六条 处分设定抵押权的划拨土地使用权，须在市场
内公开拍卖，将拍卖所得的价款优先缴纳土地使用权出让金，剩
余款项依法处理。

第八章 闲置土地和土地使用权终止

第三十七条 禁止任何单位和个人以计划、 规划、土地、建
设等有关批准文件圈占土地。对取得上述批准文件的建设项目，
必须在规定期限办理有关规划、用地、建设手续并进行开发建设；
否则，原批准文件依法废止。
第三十八条 闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权
后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开
发建设的建设用地。
第三十九条 具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动
工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主
管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设
总面积不足三分之一或者已投资额占投资总额不足25％且未经
批准中止开发建设连续满1年的；
（三）法律、法规规定的其他情形。
第四十条 土地行政主管部门对其认定的闲置土地， 应当通
知土地使用权人（闲置土地依法设立抵押权的，还应通知抵押权
人），拟订处置方案。处置方案经市土地资产管理委员会批准后，
由土地行政主管部门组织实施。
第四十一条 有下列情形之一的，土地使用权终止：
（一）土地使用权出让合同规定的年期届满；
（二）土地使用者死亡而无合法继承人；
（三）超过出让合同约定动工开发日期满2年未动工，收回
土地使用权；
（四）市人民政府根据社会公共利益的需要提前收回土地使
用权；
（五）法律、法规规定的其他情形。
第四十二条 出现前条第（一） 、（二）、（三）项规定的
情形，土地使用权连同该宗土地上的建筑物、附着物由市人民政
府无偿收回，法律、法规另有规定的除外。
第四十三条 土地使用权年期届满， 土地使用者需继续使用
该宗土地的，应提前六个月向土地行政主管部门提出申请。土地
行政主管部门应自接到申请之日起一个月内，按下列原则做出是
否准予继续使用的答复：
（一）土地使用者申请的土地用途不符合当时城市规划要求
的，土地使用者的申请不予批准；
（二）土地使用者申请的土地用途符合当时城市规划要求的，
可以准予继续使用。
准予土地使用者继续使用土地的，土地使用者应自接到土地
行政主管部门批准文件之日起15日内与土地行政主管部门重新
签订出让合同，支付土地使用权出让金，并办理登记手续。

第九章 附则

第四十四条 本办法施行前市人民政府和市人民政府有关部
门发布的有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。市人民政
府1995年10月14日发布的《天津市深化土地使用制度改
革方案》（津政发〔1995〕60号）以及市人民政府和有关
部门发布的土地有偿使用和出让金方面的规定同时废止。
第四十五条 本办法自2003年6月1日起施行。

主题词：经济管理 国有 土地 办法 通知
（共印1050份）
抄送：市委办公厅，市委各部、委，市人大常委会办公厅，
市政协办公厅，市纪委办公厅，市高法院，市检察
院，天津警备区，各人民团体。
天津市人民政府办公厅 2003年5月31日印发