划拨土地使用权商品化

A. 中国不同时期的土地政策是什么

一、中共在新民主主义革命时期的土地政策
1．土地革命时期（国共十年对峙时期）政策
（1）政策：打土豪、分田地、废除封建剥削和债务。1930年制定的土地革命路线：依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。
（2）原因：①广大农民迫切要求废除封建土地所有制，推翻地主阶级统治。 ②土地革命是中国革命最迫切的问题。
（3） 作用：农民在经济政治上翻了身；使中共赢得广大农民的拥护，政权得到巩固，农民积极参军参战，发展生产。为革命战争的胜利奠定了基础。
2．抗日战争时期政策
（1）政策：停止没收地主阶级的土地，改为地主减租减息，农民交租交息。
（2）原因：中华民族和日本帝国主义的矛盾上升为主要矛盾，需要动员一切力量，实行全民族抗战，争取抗战胜利。
（3）作用：减轻了农民的负担，提高了农民生产和抗日的积极性，同时团结了地主一同抗战。
3．解放战争时期政策
（1）政策：①1946年把减租减息改为没收地主土地，分配给农民。②1947年9月党召开全国土地会议，制定《中国土地法大纲》：废除封建性和半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田；贯彻依靠贫农，团结中农，有步骤地有分别地消灭封建剥削者，发展农业生产的土地改革总路线。
（2）原因：①抗战胜利后，解放区农民要求土地。②解放战争的第二年，我军由战略防御转入战略进攻，需要巩固后方。
（3）作用：农业生产迅速发展，大批青壮年踊跃参军，支援前线，农民群众的支援成为解放战争迅速取得胜利的一个可靠保证。
强调注意两点：（1）中共在新民主主义革命不同时期的土地政策的共同点是：体现中国共产党的民主革命纲领；维护农民基本利益。（2）新民主主义革命时期，中共制定土地政策的主要依据是社会的主要矛盾，但是始终以农民阶级的利益为重。
二、中共在社会主义过渡和建设时期的土地政策
1．过渡时期
继续完成民主革命遗留问题，进而完成向社会主义的过渡。
（1）土地改革时期（50～52年）：面对艰巨的恢复经济和巩固政权的任务，彻底解决农民的土地要求；政策：中共颁布土地改革法，在新解放区继续完成土改任务，废除封建剥削的土地制度，实行农民的土地所有制。影响：土地改革结束了延续两千多年的封建土地制度，有利于农业生产的恢复和发展。
（2）农业合作化时期（三大改造时期 53～56年）：通过变革生产关系，发展社会主义经济，进一步调动农民的生产积极性，配合国家工业化；政策：积极发展稳步发展的方针，自愿互利的原则，由互助组--初级社--高级社。影响：农民土地私有制转变为土地公有制。极大地推动了农业生产的发展，并有利于社会主义工业化的实现。
2．全面建设社会主义时期（实际时间1958～1978年）
错误认为公有化规模越大、程度越高，就越能促进农业生产的发展。政策：发动人民公社化运动，小社并大社（片面追求一大二公）。影响：严重挫伤了农民的利益和生产积极性，阻碍了农业生产的发展。
3．改革开放新时期（1978年以来）
通过变革生产关系中不适应生产力发展的环节和内容，从而解放农业生产力。政策：在土地公有制的基础上，推行家庭联产承包责任制。把土地包给各家各户使用，农民对土地只有使用权和经营权，但没有所有权。影响：调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，推动了农业的发展（农村改革向专业化、商品化、社会化三化发展）。

B. 土地参与宏观调控有哪些建议

按照土地市场的划分阶段，我将1978年以来的土地政策进行阶段划分：
第一阶段：土地市场的准备阶段（1978——1989年），此期间的土地政策为土地市场的进一步发育奠定了基础。
改革开放新时期（1978 年以来），我国土地政策在土地公有制的基础上，推行家庭联产承包责任制，但农民对土地只有使用权和经营权，没有所有权。农村改革向专业化、商品化、社会化三化发展。
1982年形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的城乡分制的格局。1983年国务院发布《中外合资经营企业法实施条例》，该条例中对场地使用权及其费用的政策问题做了专门规定。同年，国务院颁布《关于制止买卖、租赁用地的通知》，要求必须坚决制止一些企事业单位或个人非法买卖租赁土地问题。1984年农牧渔业部等四部委联合发布《关于征用土地费用实行包干使用暂行办法》，该办法具体规定了土地征用费用包干的有关政策。1985年，城乡建设环境保护部发布了《集镇实行统一开发、综合建设的几点意见》，该意见对集镇用地的相关政策做出了专门的规定。1987年，国务院发布《耕地占用税暂行条例》，该条例规定了对耕地占用税征收、缴纳及使用的问题。1988年，国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，该条例规定了城镇国有土地使用税的征收、缴纳及使用的政策问题。
第二阶段：土地市场的起步阶段（1990——2000年），在此阶段，土地的市场化逐步凸显，并走向法治化轨道。
1990年，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例涉及土地使用权的出让、转让、出租及抵押等问题。
1994年7月4日，国务院发布了《基本农田保护条例》，该条例规定了基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题。1997年又发布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；
1998年发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》；《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》；
1999年，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；同年，国土资源部出台了《闲置土地处置办法》、《建设用地审查报批管理办法》，从而督促政府部门依法行政，合理用地。
2000年国务院发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》；国土资源部发布《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》，合理规划用地，保护耕地，成为愈显重要。
第三阶段：土地市场的发展阶段（2000年后至今）
2003年7月，国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》要求对于各类开发区过多过滥的问题进行全面清理整顿，土地政策参与宏观调控的行动就此开始。同年，国土资源部发布《关于建立土地市场动态监测制度的通知》；国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》；银监会发布《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》，从而规范土地市场，并利用土地政策与其他政策的组合，推动了土地利用的可持续发展，引导房地产市场的发展。
随着经济转型的步步深化，我国政府在2004年明确提出了土地政策参与宏观调控，期望通过调控土地供给以稳定宏观经济的增长，同时，国土资源部成为宏观调控的重要部门。当年，国务院办公厅发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》；国土资源部也相应的发布了各类相辅的通知，诸如，《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》；《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作情况的通知》等等，进一步细化了处理与土地相关的各种问题的相关办法，有针对性的弥补了以往土地管理中的漏洞，规范土地市场的建设。
2005年国务院办公厅转发七部委《关于做好稳定住房价格工作的建议》，2006年国务院发布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，通过加大土地的供应调控力度，严格土地管理，来调整住房供应结构，以稳定住房价格。
2007年国务院发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》；《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，2008年国务院发布《国务院关于促进节约集约用地的通知》；同时，财政部、国税局颁布了《耕地占用税暂行条例实施细则》，坚持“节约集约用地,坚守耕地红线”，严格执行耕地补偿制度。
2008年，《土地调查条例》标志着我国土地调查工作步入了法制化轨道；2009年，国土资源部公布《土地调查条例实施办法》，规定土地调查上报的成果质量实行分级负责制，用地审批和立项、土地利用总体规划修编都要以经国家确定的土地调查成果为依据。同时颁布《土地利用总体规划编制审查办法》，规范土地利用总体规划的编制和审查报批程序，提高土地利用总体规划的科学性和可操作性。其中首次提出村庄土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容，利于将土地利用规划编制与城乡统筹发展结合。
2010年国土资源部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知丁礌弛啡佾独崇扫搐激》，规定：确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建设用地供应总量的70%；土地出让竞买保证金不得低于出让最低价的20%；除此，国办还发布了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，相应的，北京出台了调控楼市的“京十一条”，遏制房价上涨，增加住房建设用地的供应，增强土地供应管理和批后监管。
2011年国务院发布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。“新国八条”中，提出了“当地经济发展目标”、“人均可支配收入增长速度”和“居民住房支付能力”这三个房价调控的参照，要求强化差别化住房、信贷政策，贷款买第二套住房的，首付款不得低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍；加大保障性安居工程建设；严格住房用地供应，加大土地总供应量；全面落实限购令，为此，北京专门出台了限购令“十五条”。

这些其实还不全，但我也没再整理，希望有点用~~~
有一本书貌似是土地部门出的资料，上边有土地政策的汇编，你可以找找

C. 求：关于土地使用权的司法解释条文

关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释”，自２００５年8月1日起施行。根据这一司法解释，开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权合同，应当认定无效。

司法解释共28条，主要包括３个方面内容：关于土地使用权出让合同纠纷的处理；关于土地使用权转让合同纠纷的处理；关于合作开发房地产合同纠纷的处理。

司法解释明确，土地使用权出让的主体只能是市、县人民政府，土地使用权出让合同的订立与履行则由市、县人民政府的土地管理部门具体负责。土地使用权出让合同的标的物仅限于国有建设性土地使用权，而不包括国有农场的土地使用权，更不包括集体土地使用权。

为配合国务院开展的全国土地市场治理整顿工作，司法解释特别对因开发区管理委员会出让土地使用权引发的合同纠纷作出了切合我国土地市场实际情况的处理规定，即“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，应当认定合同有效。”

针对合作开发房地产合同纠纷案件，司法解释首先明确合作开发行为的特征为共同投资、共享利润、共担风险合作开发房地产。这对认定纠纷性质，确定当事人的民事责任，提供了明确具体的法律尺度。其次，司法解释专门对房地产开发经营资质的问题明确规定，当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效，但起诉前当事人一方取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。

针对当前存在着的大量国有企业、公益事业单位、社会团体等划拨土地使用者，基于种种原因未经有批准权的人民政府批准即订立合同将其占有使用的划拨土地使用权进行转让而引发的纠纷，司法解释作出明确处理规定，有力地促进土地资源的有效配置和利用，而且对平衡划拨土地使用权人和受让方双方当事人之间的利益起到了积极的保护作用。此外， 对“一地数转”引发的纠纷，司法解释在确认数个合同均为有效的前提下，对纠纷的解决分别情况作出了明确的具体处理规定，统一了执法尺度。

最高人民法院负责人表示，司法解释的出台将为人民法院正确处理国有土地使用权纠纷案件，维护我国房地产市场秩序，规范房地产开发经营企业经营行为，促进房地产市场诚信体系的建立和房地产市场健康发展，推动我国房地产制度改革的深化等，产生积极影响。

高法负责人就国有土地使用权合同纠纷司法解释答记者问

继2003年4月28日公布“关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释”后，最高人民法院22日再次公布旨在规范房地产市场的国有土地使用权合同纠纷司法解释，指导各级人民法院公正及时地处理房地产纠纷案件，规范房地产市场交易行为，促进房地产市场健康发展。新华社记者就有关问题采访了最高人民法院负责人。

集体土地和农用土地不适用新司法解释

这位负责人表示，土地管理法第2条规定，我国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制，全民所有即国家所有。与土地所有制相对应，我国目前土地使用权也可分国有土地使用权和集体土地使用权两类。根据城市房地产管理法的规定，房地产开发是指在依法取得的国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为，由此决定房地产开发所需要的土地仅限于国有土地，而非集体土地；城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。土地管理法也明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，新出台的司法解释调整的范围只限于涉及国有土地使用权的合同纠纷案件，不包括集体所有土地。

按照土地管理法确立的土地用途管制制度和基本农田保护制度，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。在国有土地上，对于按照土地利用总体规划划入基本农田保护区的农用地要严格管理，因房地产开发建设需要使用国有建设用地的，可通过出让或者划拨的方式取得；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，本司法解释调整的国有土地范围为国有建设用地，不包括国有农用地。

不轻易确认合同无效

这位负责人表示，合同效力的认定不仅关系着土地交易关系的稳定和当事人合法权益的保护，而且关系到房地产市场的有序发展。因此，司法解释根据合同法的规定，结合社会现状和审判实际，在对欠缺生效条件合同的效力认定处理上，采取了补救性的措施，即当事人只要在向人民法院起诉前，符合法律、行政法规规定的条件，不存在合同法第52条规定的无效情形，就应当认定合同有效，尽量尊重当事人双方的意思表示，不轻易确认合同无效，以促进合同加速履行和社会资源的有效利用。

此外，在合同的解除上，司法解释严格当事人行使解除权的条件，只有在出现根本违约，合同目的无法实现的情况下，当事人请求解除的才予以支持。

开发区管委会订立的土地出让合同无效

这位负责人表示，土地管理法和城市房地产管理法规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门，其他部门无权出让。但由于以往土地市场管理不规范，特别是对各类开发区内的土地管理缺乏有效措施，导致了一些开发区的国有土地出让、转让呈现无序状态，开发区管委会擅自出让土地的情况较为严重，引发了大量的合同纠纷。针对上述情况，目前国务院已经对全国土地市场部署开展治理整顿工作，其中开发区即为整治的重点。

为配合国务院此项工作，在综合相关部门意见的基础上，司法解释对开发区管委会订立的土地使用权合同效力认定作出区别对待的规定。首先，为配合国务院开展的土地市场整治工作，加大促进国土管理部门对土地市场的管理力度，司法解释明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理，对今后土地出让行为可以给予有效规范。其次，考虑到我国目前实际情况，对开发区管委会遗留下的为数不少的出让土地问题，仍采取一定的补救手段，即在起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定有效，同时为防止追认手段的滥用，有效规范今后的土地出让行为，对追认的范围限定在本司法解释实施之前的情况。司法解释实施以后，开发区管委会再行订立的土地使用权出让合同一律按照无效处理。通过宽严相济的规定，对此类纠纷给予合理解决。

司法解释有利于构建和谐社会

这位负责人表示，据相关资料表明，随着城镇居民住房的商品化和市场化，目前房地产开发建设的商品房近90％由个人购买，而商品房的开发建设与土地市场具有直接的关系。司法解释的公布实施，有利于推动我国房地产市场各项制度的改革和土地交易市场健康有序地发展。有利于保护房地产市场开发经营主体和广大人民群众的合法权益。

司法解释的公布实施，还有利于法制的统一和社会主义和谐社会的构建。房地产作为不动产，属于民事财产权的范畴，应由物权法进行调整。现行的土地管理法和城市房地产管理法作为行政性法律，主要是从行政管理的角度对房地产的开发经营行为加以规定。由于目前我国还没有完善的不动产法律，物权法也尚未出台，因此，人民法院在处理法律关系复杂的房地产纠纷案件时缺乏具体明确的法律依据，适用法律不统一。这不仅不利于平等保护当事人的合法权益，也不符合法制统一原则的要求。司法解释的制定出台，为人民法院正确、及时处理房地产纠纷案件，维护房地产市场秩序，公平保护当事人合法权益提供了有力的法律武器。

D. 那位律师，帮帮忙解决一道问题

如在划拨土地上建设的房子出租的，这实际上就是商品化

E. 抵押分哪些种类

抵押分为以下六大类：

1、不动产抵押

不动产抵押是以不动产作为抵押品的信用行为。债务人在法律上把不动产所有权转让给债权人，但债权人并不占有不动产。以不动产担保的债务一经偿付，不动产所有权的转让便立即失效。因此，虽然发生债务时不动产被有条件地转让了，但是在全部债务偿清后，所有权马上就被收回。作为抵押品的不动产一般为土地和房屋等。

2、动产抵押

动产抵押是指债务人或第三人以动产不移转占有而供担保的抵押形式。在债务人不履行债务时，抵押权人占有抵押动产，并就其出卖价金优先于其他债权而受清偿。由于不移转动产的占有而与以动产为标的的质权相区别，因动产抵押为不占有债务人或第三人提供的动产的担保，故成立动产抵押须订立书面契约并经登记。

3、权利抵押

是指以法律规定的各种财产权利作为抵押物客体的抵押，依据现行的中国法律，权利仅可用于质押；

4、财团抵押

指以企业的全部财产作为一个整体而担保债权的抵押形式。主要有英美的浮动担保制度和法国的铁路财团制度两种形式。英美的浮动担保制度为英国衡平法上的法律制度，其标的物为企业现在及将来的财产总和，设定者在担保权实行前，有权就其标的之财产进行使用、收益及处分；担保物于浮动担保实行之时始为特定。

5、共同抵押

又称总括抵押，是指为了同一债权的担保，而在数个不同的财产上设定的抵押，此类型实为各种担保类型的集合，并不是法定的抵押方式。

6、最高额抵押

是指抵押人和抵押权人协议，在最高额限度内，以抵押物对一定期间内连续发生的债权作担保。

(5)划拨土地使用权商品化扩展阅读：

1、可以抵押的财产如下：

《担保法》第三十四条下列财产可以抵押

(一)抵押人所有的房屋和其他地上定着物。

(二)抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产。

(三)抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物。

(四)抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产。

(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。

(六)依法可以抵押的其他财产。

2、不可以抵押的财产如下：

《担保法》第三十七条下列财产不得抵押：

(一)土地所有权。

(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外。

(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施。

(四)所有权、使用权不明或者有争议的财产。

(五)依法被查封、扣押、监管的财产。

(六)依法不得抵押的其他财产。

参考资料来源：网络-抵押

F. 城市土地管理制度存在哪些问题

由于城市土地市场的建立处在逐步摸索的阶段，不可避免地出现了一些问题：
1、尘世存量土地供应失控。多年来都强调政府土地供应，但在实际操作中，政府职能通过农地专用，征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称其为一个供应者，存量土地虽然数量巨大，但政府掌握的份额却近于零。
2、协议出让，政府让利。出让土地方式有拍卖、招标和协议三种。
3、生地出让，效益粗放。随着我国各大城市土地收购储备制度的逐步建立，各地政府以招标、拍卖方式出让土地使用权的越来越多，有的城市甚至想社会公开承诺，通过公开招标、拍卖方式出让的土地面积要占全年出让土地总面积的90%以上。
4、“有地没人用，有人没地用”为了一些破产的中小企业，政府不惜用“土地换就业”、“拿土地换养老”，但一些私企或外商在将其收购后。立即将这份突击改变用途，获取暴利，只是职工今后无立锥之地。
参考资料：现代城市管理学教程

G. 从改革开放到至今、相关的土地政策有哪些

改革开放40年来中国农村土地政策的发展，大致可以分为“创新变革—稳固调整—动态稳定—全面深化”4个阶段。

一、第一阶段 (1978—1992年) :创新变革——家庭联产承包责任制确立

改革开放之前, 农村实行的以人民公社为载体的“三级所有, 队为基础”的集体所有制, 在一定程度上解放和发展了农村生产力, 为国家完成工业化原始积累做出了积极贡献。

但随着国家初步工业化目标的实现和原始工业积累的完成, 这种土地制度的弊端也逐渐显现, 主要表现为“政社合一”体制下, 片面强调“一大二公”和“一平二调”, 逾越了当时的生产力水平, 挫伤了农民生产积极性。

为改善这种局面, 1978年中共第十一届三中全会通过《人民公社工作条例 (试行) 》, 首次从法律制度层面对家庭联产承包责任制做出了认定。

二、第二阶段 (1993—2007年) :稳固调整——土地承包经营权流转探索

1992年邓小平同志“南巡讲话”后, 国家确立了建设社会主义市场经济的改革方针, 农业与农村经济发展掀起了新浪潮。

随着市场化改革和城市化的推进, 部分农户开始出现兼业化和非农化行为, 农村劳动力向城镇的转移加快, 农地利用率开始下降。同时, 另一部分农户逐渐建立起规模经营意识, 专业户、家庭农场等新型农业经营主体逐渐涌现, 由此催生出了土地流转需求。

为适应农地市场化经营需求并提升农村土地利用效率, 中共中央、国务院于1993年11月5日发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》, 提倡在稳固承包经营权的基础上, 实行“增人不增地, 减人不减地”, 允许土地使用权依法有偿转让。

三、第三阶段 (2008—2013年) :动态稳定——土地确权下的还权赋能

2008年10月9日, 中共十七届三中全会召开, 通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 提出要“稳定土地承包关系‘长久不变’, 赋予农民更加充分而有保障的土地经营权”, 由此拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕。

一直到2013年中央一号文件要求5年内完成全国农村土地确权登记颁证工作, 这一阶段农村土地制度改革的重点均放在土地确权上。

“土地确权”是家庭联产承包责任制实施以来, 为适应农村土地市场资源要素的规范化流动需求, 由国家层面开展的以农地产权清晰化处置为主要目的实质性措施, 成为当时解决农村人地矛盾和发展问题的重要手段。

四、第四阶段 (2013年至今) :全面深化——“新土改”

2013年, 中国经济发展步入新常态, 中共十八届三中全会提出“全面深化农村改革”的任务, 强调“产权是所有制的核心”, 并以此为逻辑起点将农村土地制度改革重点放在“赋予农民更多财产权利”上。

随后, 2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》专门以“深化农村土地制度改革”为题阐述了土地制度改革的具体内容, 包括完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度和加快推进征地制度改革。

同年11月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出将实施农村集体土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”。

2015年, 中央进一步提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革, 即农村土地制度“三项改革” (多被统称为“三块地”改革) 。2018年中央一号文件又专门对宅基地制度改革做出了新的部署, 开始探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

可以发现, 以农地“三权分置”、农村土地制度“三项改革”、宅基地“三权分置”等为核心内容的新一轮农村土地制度改革的序幕已经悄然拉开, 同时也标志着中国农村土地制度改革进入了一个“全方位、多层次、宽领域”的崭新时期。

(7)划拨土地使用权商品化扩展阅读：

改革开放以来农村土地制度改革的启示：

一、从家庭联产承包责任制的“还权于农”到“新土改”的“三权分置”, 从土地流转到建立农村土地市场的探索, 农地产权结构逐渐由两权分化到三权, 土地要素配置的市场化程度不断提高, 土地的功能得以充分拓展和诠释, 一方面提高了土地要素的流通效率,

另一方面也通过这种流通创造了更多的溢出价值, 对农业农村以及社会经济发展起到了重要的推动作用。比如, 家庭联产承包责任制的推广不仅解决了广大农民的温饱问题, 更充分调动农民生产积极性, 解放了农村生产力, 对农村社会经济的发展起了重要的推进作用。

又如, 农村土地流转制度全面而深入地实施, 为农村土地的多元化经营创造了很好的条件, 极大地满足了中国市场经济发展的需要。

二、从中国农村土地制度改革的历史经验来看, 无论是土地要素与劳动力要素的优化配置, 还是土地功能与价值的显化, 最终都是为了解决农业农村发展的现实矛盾。

可以认为, 通过土地制度改革实现土地要素与劳动力要素的优化配置, 充分发挥并显化土地功能与价值, 是解决农业农村发展的现实矛盾的两条基本途径。

因此, 农村土地制度改革应以解决农业农村发展的现实矛盾为目标导向, 以农村人地配置关系调整和土地功能发挥为依据, 充分释放土地权益与效能, 最大限度实现“还权于民、还权于农”。

此外, 未来农村土地制度的改革应当立足中国“三农问题”长期性的基本国情, 坚持家庭联产承包责任制的基础地位, 在此基础之上加以创新。

虽然随着农村社会经济的发展, 家庭联产承包责任制有一定弊端显现, 但中国人多地少的基本国情短期内不会改变, 因此在未来相当长一段时间内, 以家庭经营为主的生产经营方式仍将延续。

我们既要坚持家庭联产承包责任制, 确保农户的权益不受损失, 又要对这一制度进行创新, 进一步激活并释放土地权能, 发挥好土地效能, 提升农村发展动能。

H. 划拨土地可以盖房子吗

你说的划拨是指国有土地使用权转移的一种方式，早期的土地主要是划拨，也有协议出让的，现在更多的是有偿出让。
至于能不能盖房子要看当时的土地划拨文件要求是怎么写的了，有的划拨是给企业盖厂房什么的，就不能盖商品房出售。

商业用地也可以盖啊，只不过这块地上所有的手续都是按照商业要求的，比如规划里的建筑高度，层高，面宽进深，消防等等

I. 房产调控 申论

[内容摘要]：房价飞涨，并非经济领域的正常现象。作为国家经济生活的“总主管”，国务院及相关部委是否采取了合法、合理、有效的应对措施？面对房地产市场错综复杂的利益关系，政府能否“拨开云雾”，打击非法活动，稳定房价，守住普通民众对之的信赖？未来的房地产市场，政府有效的调控措施是什么，究竟“路在何方”？通过这三个方面的阐述，希望解开房价飞涨背后的神秘面纱，同时也为行政权力在经济领域的行使探寻有益经验。
[关键词]：金融、财政措施 土地政策 行政手段 保障性住房

住房问题不仅关系到民生，是国民生存、生活之根本，而且关系到国家金融秩序的安全、整体经济的稳定发展。近期美国次级债务危机的爆发，也给了我们一个警示，金融问题牵一发而动全身。房价过高已经到了政府不得不运用各种调控措施，且必须是合法、合理、有效调控的阶段。

一、国务院、相关部委针对房地产市场的主要规范性文件及其分析

政府干预经济，进行宏观调控的手段无非有以下几种：财政，税收，信贷，行政手段。[①]在房地产领域，政府还有一个比较特殊的砝码：土地政策[②]。面对房价的高涨，政府并非无所作为，针对各个阶段出现的问题，总结挫折、教训，制定了众多的规范性文件。在短短的几年时间里，针对同一问题，如此密集的规范性文件，在整个新中国历史上也是罕见的。以下主要选取几个笔者认为最为重要的规范性文件，简要介绍，分析，以透视行政权力运行的始末。

（一）2002.7，国土资源部，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（即国资部11号令）

国资部11号令的核心内容是，“除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应”。其目的是为了规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。

这里涉及到我国土地政策的变革。1990年，国务院发布了《城镇土地使用权出让和转让条例》（俗称为国发第55号令），使城镇国有土地的所有权和使用权相分离，土地使用权正式成为一种商品，解决了土地的商品化问题，由无偿划拨、无期限使用、无流通变为有偿、有期限、可以流通。由此，在实践中，开发商通过政府的土地划拨获得土地，进行开发，而“作为报偿，开发商通常承担市政和商业配套的开发”[③]

显然，从无偿使用到有偿划拨，协议转让，让各级政府看到了隐藏于后的巨大利益，划拨给谁？划拨多少？通过什么形式？作为一级政府，众多的社会因素都需在考量之中，但无疑为权力寻租提供了条件，也使得实力雄厚，后台关系硬的开发商占尽先机。国发55号令的紧随市场经济的大势，其出发点是正确的，但并没有通盘考虑土地使用权商品化之后的一系列问题，由此在经营了十几年后，以规范国有土地使用权出让行为的国资部第11号令出台。

“招拍挂”作为市场经济运行的方式，本无可厚非，但似乎就是这一政策引起了中国房地产市场的一系列变化。“从房地产市场的源头市场，即土地市场角度来看，有一点则几乎可以肯定，那就是，全国房地产价格2002年后的猛涨，与“土地招拍挂”在全国开始普遍实施（杭州等一些城市，早在1998年就开始实行土地储备、招拍挂制度）；以及2004年后房地产价格的暴涨，与8.31大限后“土地招拍挂”在全国各地普遍的严格实施；并非只是一种时间上的简单巧合。”[④]

（二）2003.6，中国人民银行，《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（即央行121号文件）

央行121号文件的主要内容是，“房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%”；“商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款；对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年”；“商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款；借款人申请个人商业用房贷款的抵借比不得超过60%，贷款期限最长不得超过10年”。

到2003年，中央政府认为包括房地产业，重工业和资源性产业在内的国民经济基础行业出现了投资增长过快，规模过大的现象，有可能会导致通货膨胀，经济进一步过热。由此，央行采用控制信贷的方式，试图用紧缩的金融信贷政策调控国民经济。121号文件只是政府大规模宏观调控的一个具体方面，但从以后的发展来看，其几乎没有什么效果。投资热潮并没有消减，房价持续上涨，中央政府轻视了民间投资、外资涌入的热情以及对政策贯彻实施的过分自信。

（三）2004.3,国土资源部、监察部，《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法检查工作的通知》（即71号令）

71号令的出台是在2003年8月国土资源部等五部委对31个省市自治区的用地情况进行充分调研的基础上做出的。其重点是，2004年8月31日是办理协议出让土地的最后期限，城市建设用地的供应全面市场化，提高房地产开发的资金门槛。事实上71号令是国资部11号令的继续，深化，中央政府开始收紧土地供应。

从2002年到2004年，可以视为中央政府对房地产市场宏观调控的第一阶段。政府运用信贷、土地政策等应对。对房地产市场投资过快，就收紧银行贷款，减少资金供应；对土地关注过多，房地产企业蜂拥上马，就减少土地供应，防止经济过热。这本是政府干预经济的一般的市场化手段，出发点和目的都是正确的，但结果却让人大跌眼镜，这一阶段房价继续猛涨。中央政府开始寻找下一阶段宏观调控的出路，事实上71号令监察部的进入就是一个信号。

（四）2005.8，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（即国八条）

国八条的核心是，高度重视稳定房价工作；切实负起稳定住房价格的责任；大力调整和改善住房结构；严格控制被动性住房需求；正确引导居民合理消费预期；全面检测房地产市场运行；积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；认真组织对稳定住房价格工作的监督检查。

纵观国八条的内容，中央政府已经认识到对于房地产市场的调控并非可以“一招制敌”，在考虑金融，土地政策的基础上，综合考虑政策落实，政府责任，民众心理，投资、住房结构等因素，首次提出并强调了各地方政府的责任，提出对于“造成房地产市场大起大落，影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关责任人的责任”。

（五）2006.6，《国务院六项针对性措施促房地产业健康发展》（即国六条）

国六条的主要内容是，切实调整住房供应结构；进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用；合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长；进一步整顿和规范房地产市场秩序；加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房；完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度。针对国六条，国务院办公厅于2006.6.30发布了《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》。而这个通知正是为学者、百姓所广为诟病。主要体现在通知第一条，切实调整住房结构方面。

1、“凡新审批，新开工的商品住房建设，套建面90平方米以下的住房（含经适房）面积所占比重，必须达到开发建筑总面积的70%以上”；“过去已审批但未取得施工许可证的项目不符合上述要求的，应根据要求进行套型调整”。

学者、百姓纷纷质疑“90平方米”“70%”的标准从何而来？是不是现在的购房者大多数（70%）都是需要90平方米以下的房子？已经有了小户型，希望换大户型的真正需要住房的人是不是所占比例真的不大？中央政府这种不予充分调研而直接制定政策的做法是否能够得到地产开发上的支持采用，能否取到良好的效果？实践中发现地产开发商提高楼层间距，规避“90平方米”的做法让决策部门异常尴尬。尚且不论比例是否恰当，对于“过去已审批的”“重新调整”更让人寒心。法律不溯及以往的理念早已深入人心，为何政府却不了解？朝令夕改，又如何让众多的市场主体树立对政府的信心？

2、“从2006年6月1日起，对购买住房不足五年转手交易的，销售时按其取得的住房收入金额征收营业税”“个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%”。

实践中，买房者对于营业税的规定也异常愤怒，因为房地产市场的火爆，卖方市场下营业税完整的转嫁到买房者身上。本来寄希望与打击房地产投机，却反倒为攀升的房价火上浇油。提高房屋首付比例，本可以让炒房者知难而退，但实践中“阴阳合同”的出现，让政府部门措手不及。

（六）2007.9，国土资源部，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（即国资部39号令）

39号令的重要条款是，明确将工业用地纳入招拍挂范围；未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地土地使用权证书。

从2005-2007年，可以称之为房地产市场宏观调控的第二阶段。总结第一阶段的经验教训，政府综合运用各种手段，以求有效的稳定房价。但事与愿违，几年里，房地产市场“一片飘红”，在楼市调控与房价的博弈中，政府无疑是失败者。

纵观几年来政府的调控措施，似乎犯了一个基本的错误。“”房地产市场的火热无非有两个因素，一是庞大的资金涌向房地产市场；二是商品房供不应求。解决资金庞大的问题，政府提高商品房首付比例，限制银行贷款；2006.7建设部等五部委发布171号文件，俗称为“外资限炒令”，没有问题。但政府同时提高房地产开发企业的准入门槛，会不会因此而导致地产开发商减少，而使商品房供应相应减少呢？同时，庞大的资金可以有众多的渠道流通，而非必须投向房地产市场才能赚取利润，如何引导公众消费，投资，解决资金流通过剩的问题也需要政府认真考虑。

对于商品房供应，很大程度上取决于土地的供应。中央政府一直采取紧缩的土地政策，通过招拍挂，价高者得，这也使得房地产商在成本增加的借口下大肆提高房价。事实上，决策部门已经认识到这个问题。国土资源部土地副总督察甘藏春介绍：“国土资源系统加大了房地产的土地供应。今年（2007年）1月到5月份的统计，住宅用地的土地供应量比去年同比增长35.5%，普通商品房的土地供应总量同比去年增加76.3%，经济适用房的土地供应总量比去年增加166%。当然，土地供应最后转化为住宅供应还有一个时间过程，我相信这些措施实施之后，房地产价格会平稳下来。”但随之问题又出现了，增加的土地供应，是否都转化成了商品房进入到一级市场？回答是否定的，房地产开发商在一点点的囤地，成为中国的新“地主”[⑤]。

通常情况下，房地产开发商缴纳10%-30%的土地出让金就可以拿到土地使用权证书，然后用土地使用权证书向银行抵押贷款，使用贷款作为开发资金，同时开发商通过商品房预售，在商品房没有完全竣工之前拿到大量的资金，一是继续用于商品房开发建设，一是作为回笼资金重新投资新的土地，如此循环，让房地产开发商投入很少的启动资金就可以完成地产开发，其利润却像滚雪球一样飞涨，而惜售又同时使房价几年来猛涨。

开发商的资金链是一个运作的整体，哪一个环节出了问题，都不能让其再从容的买地，囤地。中央政府也注意到了这一问题，从121号文件提高房地产商的市场准入到国六条的加大对闲置土地的处置力度，都是较为积极的措施，但似乎仍“心慈手软”，地产商囤地仍旧猖獗，房价飞涨依然毫不含糊。痛定思痛，2007年39号的“未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地土地使用权证书。”成为抑制地产商资金流转的关键。中国社科院金融所研究员易宪容说，如果政府在此轮调控中一改往日宽容的态度，在土地出让金问题上锱铢必较，下决心让房产商把土地出让金全部付清，或者把没付清土地出让金的地块全部收回来重新拍卖，开发商以少量首付资金获得土地使用权证、继以抵押土地证获得银行贷款的循环滚动“杠杆”将不复存在。届时把贷款利息加上去，再完善住房预售制度，谁还敢囤地呢？房价马上会降下来。从理论上讲这是正确的、有效的，但圄于各种复杂的利益关系，39号令究竟是否是一剂良药，还需要时间的检验。
房价不降，就得调控。每一次的调控，我都不看好，因为我太失望了。每一次的调控，表面上是可以遏制住房价的上涨，实质上都是治标不治本，没有从源头上遏制住房价的过快上涨。这一次的限房令，表面上会遏制制投机和投资性购房需求，实质上仔细看后发觉限房令没有一点的实际意义。

先来回顾限房令的内容：“在本市暂时实行限定居民家庭购房套数政策。对于本市户籍居民家庭（含部分家庭成员为本市户籍居民的家庭），限购2套住房；对于能够提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套住房。暂停在本市拥有2套以上（含2套）住房的本市户籍居民家庭、拥有1套以上（含1套）住房的非本市户籍居民家庭、无法提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民在本市购房。对境外机构和个人购房，严格按照有关政策执行。”

对本市户籍居民限购两套，也就是说在本市里购买了两套后，在外市一样可以购买。实质上，政策的出台根本就没有考虑到房价过快上涨，市场资金的流向问题。炒房客们，老几百年前就已经开始投资二三线城市，不知道有多少报道告知世人，温州炒房团到内地二三线城市炒房的新闻。这说明了，炒房客们的资金并不在一线城市。而一线城市的房价居高不下这是与当下市场购买力决定的。看看深圳市场，在4月份的新政一来，深圳的新房、二手房的成交量每日都突破历史记录，如此高的成交量足以说明市场有着强大的购买力。

另外，外地户籍在本市也只能购买一套住房。对于外地进城的务工人员来说，在本市里拥有一套住房已经相当不错了。毕竟，在一线城市里的高房价、高消费水平，这批购房人群都是实实在在的需求者，并非投资客。

限房令规定部分一线城市购买房屋套数却无法阻止他们的资金流向二三线城市。而目前，二三线城市的房价也随着这些炒家的资金流入，房价推向高位。我曾随朋友开车去惠州大亚湾看房，到了当地真的很让人失望，放眼看去都不见人影，走进售楼部打听房价却已经卖到了5000多。

可以说，限房令对一线城市的房价遏制没有任何作用，相反这样的调控政策将会无形给二三线城市居民购房带来压力。