1. 政府，是服務還是掌舵——論登哈特新公共服務理論
它試圖吸收傳統公共行政理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益的新的理論。新公共服務理論對我國政府職能的轉變和改進以及對公民社會的建設具有重要的影響。針對新公共管理理論和新公共服務理論，能否提出一種新的多元的公共行政觀，值得我們思考和探索。關鍵詞：新公共管理 新公共服務 公民權 公共利益 公民社會作者簡介：陸曉鋒，中山大學政治與公共事務管理學院行政管理系，06級本科。 一、導言 「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。 江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7] 在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。 我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。 國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。二、新公共服務理論產生的背景 登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。 作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。三、新公共服務理論的來源和內涵 「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23] 還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25] 總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。 所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]7.重視人,而不只是重視生產率。[32]
2. H·喬治·弗雷德里克森是誰
喬治.弗雷德里克森是美國新公共行政學思想的代表人物之一。
弗雷德里克森著有《公共行政的精神》一書，該書是一主要闡述公共行政學的重要著作。作為「新公共行政」的代表人物，弗雷德里克森的正義觀具有非常典型的特徵：他認為「社會正義」是除了效率和經濟之外的公共行政學的第三個規范性支柱，促使「社會公平成為公共行政的精神」。
弗雷德里克森直接從美國當代著名政治哲學家和倫理學家約翰·羅爾斯的「作為公平的正義」思想體系中獲取堅定的理論依據。弗雷德里克森認為，在一個技術復雜的背景下公平地對公民進行回應要求具有原則性的思想和負責任的行動。約翰·羅爾斯的《一種正義理論》可以提供指導。
弗氏認為，盡管羅爾斯意圖為所有社會提供一種正義的理論，他的方法卻特別適應於我們這樣一個龐大的、復雜的社會。羅爾斯認為，社會結構和社會政策應該這樣建構：它們允許存在的任何不平等有利於社會地位低下的群體。羅爾斯是通過以下方式得出這個結論的。他認為，如果將我們當中的任何人至於一種「原始狀態」而沒有意識到我們在社會中所處的特定地位（其他事情除外），我們將選擇這個原則作為建構社會結構和政策的指導。我們之所以選擇這個原則，是因為如果我們最終成為社會的弱勢群體，我們將希望社會按照這種方式建構起來。羅爾斯利用我們自己的理性自利的本性，誘導我們與社會弱勢群體站在同一立場並同情他們。
在美國，以弗雷德里克森為代表的「新公共行政的敘事從未真正被廣大學者和實踐者們當成是該領域合法化的敘事而接受。新公共行政被一些人看成是進行範式轉換的偉大嘗試：一次失敗的嘗試。」[5]不過，近年來的登哈特夫婦提出的「新公共服務理論」，在一定程度上吸取了新公共行政學的某些觀點，新公共行政成為新公共服務理論的思想來源和概念基礎的四個方面的內容之一。以弗雷德里克森為代表的新公共行政提出的「社會公平」觀念，在公共行政學界起到了重要影響，但是，在美國公共行政實踐界就沒有那麼大的影響了，而在大西洋彼岸的歐陸各國的行政改革中，卻得到了高度的回響。這是一個非常值得注意的現象...
參考資料：新公共服務 2005年索引
3. 公共服務理論
公共服務的理念起源於19世紀後半葉資本主義社會的階級沖突與斗爭，最早提出公共服務的是19世紀後半期德國社會政策學派的代表人物瓦格納（AdolfWagner）。1912年法國公法學家萊昂·狄驥明確界定了公共服務的實施主體是「那些事實上掌握著權力的人」。19世紀末期英國改良主義經濟學家霍布森提出了「最大社會福利」思想，界定了公共服務的價值目標，他認為國家必須干預經濟生活，以便把個人利益與社會利益調和起來，使「最大多數人的最大幸福」得以實現。
21世紀初期，以美國著名公共行政學家羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學者提出了新公共服務理論。這一理論包括了六個方面的基本內涵：一是政府的職能服務；二是追求的目標是公共利益而不是副產品；三是行政作為在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；四是服務於公民，而不是服務於顧客；五是強調責任政府，責任並不簡單；六是重視人，而不只重視生產率。
公共服務屬於公共產品的范疇。按照公共產品的概念，公共服務應是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務，是以一定的信息、技術或文化等形式表現出來的一種公共產品。公共服務根據內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務和社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織（即企業）從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。
4. 羅森布洛姆 公共行政思想
照規程辦事的運作機制、形式正規的決策文書、組織管理的非人格化、適應工作需要的專業培訓機制、合理合法的人事行政制度。韋伯對各種社會組織進行比較研究，提出了一個對不同組織的性質、形態、特徵進行分析的理論框架，把權威與組織性質相結合，把行政管理與效率問題緊密結合在一起，強調在知識和技能的基礎上的管理。韋伯理論的這些基本理念為管理途徑在組織層面上提供了理論上的支持。隨著社會歷史條件的變化和理論的推進，管理主義視角又發展出兩種派別：傳統管理途徑和新公共管理途徑。
1、傳統管理途徑。採用制度和法理的研究方法，重點關注正式的政府組織機構；主張政治與行政分開；致力於探討行政管理的一般性原理；強調以效率為一般性標准管理主義的運用。根據傳統管理途徑的觀點，公共行政的意義在於追求效能、效率以及經濟的最大化。企業化公共行政的主張，逐漸發展出一套公共服務如何運作的正統或古典的觀點。依此觀點，管理者，而非政客，處在管理控制的地位，效率便成為公共部門「至高的善」或「行政價值鏈條中的原點」。傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的，公共行政的意義在於追求效能、效率以及經濟的最大化。
2、公共管理途徑。其核心內容是力圖將私營部門和工商企業管理的方法用於公共部門。主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關於行政改革的理論設想。這些改革試圖用以市場為基礎的、由競爭驅動策略來取代傳統上以規則為基礎、由權威驅動的過程。新公共管理理論對管理持有的理念是管理的自由化和市場化。
按照新公共管理的觀點，公共管理者被要求去尋找新的創新途徑來取得成果或者將先前由政府履行的職能民營化。他們被要求去「掌舵，而不是劃槳」，新公共管理大量的依靠市場機制去引導公共項目。新公共管理的這些理念，在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓—一企業家政府理論。企業家政府理論基本內核的十條政府體制改革原則，不但包含了具體操作層面的新的政府管理運作方法，而且在本質上蘊含了一套新的價值觀，這種價值觀主要取自市場經濟和企業管理的理念。新公共管理途徑的偏重於成本——效益、顧客的回應性。
(三)公共行政在管理基礎上的完政回歸
筆者認為，當代公共行政在新公共管理理論的影響下，在實踐層面過於注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同時也由於行政權的膨脹而面臨著憲法的危機，此時急需對原有理論範式的調整。在理論層面公共行政在分別經歷了以憲政和管理為主的途徑後，在當代公共行政研究的範式更多地是這兩種範式的結合，即無論是登哈特的新公共服務理論還是奧斯特羅姆的民主制行政模式都是在原有基礎理論上(新公共服務理論是在新公共管理基礎上，民主制行政是在官僚制基礎上)對自由、公正、平等、公民權等基本民主的民主價值理念的回歸。
1、羅伯特·登哈特的新公共服務理論。新公共服務理論是指關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務的主要觀點：(1)政府的職能是服務。而不是掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)在思想上要具有戰略性在行動上要具有民主性；(4)為公民服務而不是為顧客服務；(5)責任並不簡單；(6)重視人而不只是重視生產率；(7)公民權和公共服務比企業家精神更重要。
新公共服務理論觀點的核心要素：民主、公民、公民權、公共利益、服務。從原有的那些經濟理論和自我利益為主導的模式轉換到以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。新公共服務理論以重視民主、公民權和為公共利益服務為理論框架，不只是最新的管理時尚或者管理技巧。它是對價值觀的根本改造。新公共服務理論主張以義務和責任，這些公民美德為基礎，避免人性的自私自利的產生，運用參與和包容的方法建立公民意識、責任意識和信任，塑造出積極的公民意識和良好的公共服務精神。構建以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。
新公共服務理論是對傳統公共行政理論和新公共理論基礎上的一種揚棄，在某種程度上講，可以將其視為對傳統的政治與行政問題上的回歸。新公共服務理論的基本主張一方面關注政治所關注的基本價值如民主、平等、公民權等問題，另一方面也關注行政的操作層面與理論層面。即在重視前述價值的基礎上將行政管理提升到了更高一層的境界一以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。
2、奧斯特羅姆的民主制行政體制和官僚制體制的並列。奧斯特羅姆教授的核心觀點是公共行政學必須在官僚制行政研究的基礎上引入民主制行政研究，公共行政的實踐也必須在官僚制行政的基礎上引入民主制行政的實踐。奧斯特羅姆教授認為在美國建國時期，就產生了與官僚制行政相對的民主制行政的理論。漢密爾頓和麥迪遜所著的《聯邦黨人文集》就闡發了交疊管轄的政府體制。這一政府體制中所有的政府單位都根據自治的原則設計，奧斯特羅姆教授在其《美國公共行政的思想危機》著作中將這些原則設計概括為九條。而這些原則在本質上體現了人民主權、憲法至上、分權制衡、有限政府與分權政府等憲政的最基本價值觀。
奧斯特羅姆教授認為美國的實驗代表了在民主制行政體制發展方面具有重大意義的歷史性出發點。「民主制行政作為一種一般的公共行政，可以作為官僚制行政的替代類型，與官僚制行政相並列」。「現代政治經濟學家以及早期民主理論的著作中生長出來的範式內含有民主制行政科學」。奧斯特羅姆教授認為，對於美國公共行政的理論和實踐，存在兩種公共行政理論，至於哪種理論更適合，需要根據現實的社會歷史條件的，即在動盪的世界中霍布斯設想的憲法適合於軍事國家的有限運轉，在和平與發展時期漢密爾頓和麥迪遜所設想的人類社會，能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立良好政府也是適用的，而在此憲政規則能夠在具有實質性分權和交疊管轄特色的政治體制中得以實施。這樣的憲政體制能夠使民主制行政持續成為普遍的公共行政形式，與官僚制相對。
(四)公共行政研究範式的多元視角——羅森布魯姆的多元行政觀
羅森布魯姆多元行政觀開啟了公共行政研究範式的多元化視角。按照羅森布洛姆的觀點公共行政的研究途徑應該採取政治、法律和管理三種不同的視角。筆者認為這種多元的研究視角根源於權力的分立。羅森布魯姆認為公共行政的研究三條分明的途徑，各自對公共行政有不同的闡述，每一種途徑均包含在特定的政治文化之中，反映了憲法上的分權和政府功能在不同部門的分配。管理途徑主要是基於行政部門的立場，去思考忠實的執行與落實各項法令規章；政治途徑則是基於立法與決策的考慮；至於法律的途徑則強調的是政府的裁決功能、對維護憲政權利的承諾(保衛自由等)以及法治。
正因為公共行政是一個復雜的學科領域，羅森布魯姆在對公共行政研究途徑的劃分上體現出了管理、政治和法律至少三種途徑。這三種不同的研究途徑，對於公共行政的運作，傾向於強調不同的價值和程序、不同的結構安排，亦用不同的方法看待公民個人，而每一種途徑對如何發展公共行政的知識亦有各自不同的主張。三種不同的研究途徑在沖突互補中發展，形成了更加符合當代公共行政發展的多元行政觀模式。雖然這種多元行政化視角是根植於美國特有的政治文化、政治體制和公共行政發展的實踐，但是其蘊含的深層次價值理念確同樣為美國之外的其他國家的公共行政理論與實踐的發展具有重要的理論意義和現實意義。
縱觀公共行政發展的脈絡，不同學派、不同理論因研究側重點的不同而形成了對公共行政研究的不同範式，諸範式齊頭並進，共同發展。不同範式各有特點，這些不同的範式之所以沒有進行整合，就是因為在社會科學領域任何一種範式都是有所偏頗的，也正是因為這種偏頗而顯示出其自身價值之所在，在這種競存狀態中相互借鑒和發展。在對公共行政的實踐研究中，我們應該堅持這樣一種態度，即任何一種理論都是對現實的抽象，同時又不能窮盡所有的社會現實，理論應該在實踐中廣泛吸收其他理論中合理的成份而推進自身的發展。當前一段時期，我國社會處於多元化階段，這種多元化的發展現實決定了公共行政研究需要多元化範式理論競存以推動公共行政實踐的發展。「從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用於另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之後才可以判定。」在公共行政與公共管理領域，事實上並不存在普適性的准則。因此，基於我國特殊的行政生態，以開放的思想對待多種範式競存的狀態，有選擇地吸收，探索適合我國公共行政實踐的範式，是我國公共行政與公共管理發展的現實選擇。 [1] 2
5. 西方語境下的治理理論是什麼
西方治理理論綜述
（一） 治理的涵義
1、治理的內涵
以「governance"(「治理」)為題材的理論著作的涌現，反映著社會科學界對統治以不同方式體現出來的模式感到的興趣。無論傳統用法或辭書上的解釋，都以「治理」為「統治」的同義詞。但在愈來愈多的討論治理的著作中，它的用法和內涵都轉移了方向，治理意味著「統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著統治的條件已經不同於前，或是以新的方法來統治社會。」
在眾多定義中，聯合國全球治理委員會的治理定義具有代表性和權威性：「治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和並採取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。
2、治理的目標
簡單地說，治理的目標就是實現「善治」。善治涉及到：「一種有效率的公共服務，一種獨立的司法體制以及履行合同的法律框架；對公共資金進行負責的管理；一個獨立的、代議制的立法機構負責公共審計機關；所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權；多元化的制度結構以及出版自由。」（來福特維奇把善治區分為三個組成部分：系統意義的、政治意義的和行政管理意義的。）——這是一個「政治——行政」的治理框架。
治理的目標在於追求公共利益的最大化。其最大的特點就在於強調政府和社會對公共事務的共同治理。它不僅關注將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府公共部門，而且重視公共政策與社會資本的相互連接，強調非市場力量的凝聚(如公民和非營利部門的參與)。可以說，治理在公共管理的語境下，是以企業精神重塑政府，以社會資本的力量來應對政府合法性危機的公私合作的結構和過程，其目標在於提高公共管理的水平及公共服務的質量。——這是一個「社會——政治」的治理框架。
在美國，治理主要是通過調整技術層面的權力配置尤其是政府內部的權力配置來提高政府績效，回應當前治理存在的問題，可以稱之為內部解制型治理，而不關注國家與社會關系的調整。
3、治理興起的主要原因
西方福利國家出現管理危機是治理理論興起的根本原因。
治理理論的興起還與市場和等級制的調節機制發生危機有關。
治理理論的興起還與眾多社會組織集團的迅速成長密切相關。——公民社會的成長
經濟全球化直接推動了公共治理模式的產生。經濟全球化使人們的活動跨越了國家疆域的限制，因此也產生了一些國際性的跨國經濟、社會組織，直接導致新的管理領域和管理主體的產生。
治理理論的產生受惠於現代信息技術的發展。現代信息技術的發展和應用對於管理的影響是革命性的。一方而它使信息的收集、處理和傳播更為便利，縮短了政府、組織和公民個人之間的相對距離，密切了管理主體和客體之間的溝通、反饋，從而加強了彼此之間的回應性和依賴性。另一方而，信息技術也增強了公民和社會在信息和知識方而的擁有量，從而削弱了傳統政府的優勢地位，對於傳統垂直型單向度的權力運作方式提出了挑戰，公民要求更多地參與管理。
4、治理與相關概念的區別
（1）「治理」與「統治」（傳統公共行政）的區別
首先，傳統官僚制在理論上先入為主地認為存在一個具有終極權威的權力中心，它通過一種與市場交易特質不同的公共行政體制輸送服務，以糾正市場在公共經濟中的失靈。其次，傳統官僚制在縱向關繫上通過等級劃分構建集中的命令結構，在橫向關繫上以「鴿籠式」的部門劃分塑造專業化的分工體系，兩者相互耦合而出一幅「精密儀器」的圖象。再次，傳統的官僚制以「非人格化」、「中性」和「缺乏激情」的文官作為公共服務提供的規劃者、組織者和承辦者，以文官的聲音而非使用者的願望、要求和利益作為反饋的迴路。
Government refers to the structure and function of public institutions. Governance is the way government gets its job done. Traditionally, government itself managed most service delivery. Toward the end of the twentieth century, however, government relied increasingly on nongovernmental partners to do its work, through processes that relied less on authority for control. We have advanced theories about government, how it works and how we can make it work better. Our theory for understanding the relationship between government and the nongovernmental partners who plays a critical role in executing government policy, on the other hand, is underdeveloped. (Donald F. Kettl: The Transformation of Governance: Public Administration For Twenty-First Century America. Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, hpreface xi)
（2）「治理」與「新公共管理」的區別
20世紀70年代末以來，一場聲勢浩大的政府改革浪潮—「新公共管理"運動在世界范圍內展開，成為公共部門改革的主導性範式。但是，著重應用市場方式的「新公共管理」存在忽視社會合意性、民主價值等嫌疑，這使它招致多方面的詰難。關注國家一社會關系調整和市民社會價值的治理理淪的興起，則為修正公共行政中的管理主義弊端提供了理淪資源和實踐途徑。
Such network management involves negotiation and coordination, and it is therefore very different from the new public management. The relationship between the public and private sector is businesslike in NMP, and the public sector relies on central administrative control. NMP upholds and sharpens even further the distinction between politics and administration, which characterizes the hierarchic model. On the contrary, governance in policy networks recognizes that politics take place in networks too; the relationship between public and private is blurred and government is not the single dominant actor that can unilaterally impose its will(ibid.: 39). 『Hierarchical, central top-down steering does not work in networks, which have no top』(ibid.). The sharp distinction between politics and administration is therefore not upheld in network management. (Anne Mette Kjær，Governance (Cambridge, Polity Press,2004), p45)
（3）「治理」與「新公共服務」的區別
也有人認為，治理是對「新公共管理」和「新公共服務」的理論整合。
（二）治理的層次
1、三層次說
治理的建設是建立在轉型的三個層次的基礎上的：在制度層次上創造中立的國家，在社會層次上創造自由的公共圈或曰民間社會，以及在個人層次上創造自由、『自我』和『現代』的行為模式。
2、四層次說
全球治理(global governance)——各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協商和合作，是通過建立具有約束力的國際規制來解決全球性問題.以維持正常的國際政治經濟秩序。
地區治理(regional governance)——地區是介於國家與全球社會的中間層次，其組織的建立、規則的創制和秩序的維持都具有不同於國家和全球社會的特點，因此，地區治理就其治理方式、運作機制等既不同於政府治理，也不同於全球治理。——EU
國家治理（national governance）——
組織治理——在特定的社會組織這一層次上，治理適用於分析和解釋企業、公司以及社區內部的組織機構的結構關系、決策與執行的運行方式。——World Bank
3、五層次說
增加——地方治理（local governance——區域治理和公共事務治理）
（三）治理理論的基本觀點
1、主體多元化——治理指出自政府、但又不限於政府的一套社會公共機構和行為者。
例如，在美國政府對「棕色地塊」的治理過程中，就有包括聯邦政府、州政府、地方政府和社區、非政府組織的全面參與。
2、權責模糊化——治理理論明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責任方面的模糊之點；
六重模糊的邊界：（1）政策制定者與政策執行者；（2）公共部門與私營和非營利部門；（3）官僚組織內部不同層級；（4）管理者與工作人員之間的層級；（5）不同部門之間的關系；（6）政府與公民之間的關系。
邊界的模糊化不是一個暫時現象。正如世紀之初，英國、歐洲直到世界其他部分在處理「瘋牛病」和「口蹄疫」時所發現的，整個世界從中了解到傳統邊界已經無法包容這樣的問題，每個國家都學會了要通過彼此合作來應對日益復雜的公共事務。
3、關系夥伴化——治理理論明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；
4、結構網路化——治理指行為者網路的自主自治；
5、管理系統化——治理理論認定，辦好事情的能力並不在於政府的權力，不在於政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引；而政府的能力和責任均在於此。
核心概念——網路、互惠、責任、民主
治理的理論基礎
（1）公共選擇：對官僚機構的批評——壟斷服務、壟斷信息和不斷擴大組織規模，由此可推斷其開出的葯方。
（四）治理的三個研究途徑
1、公共行政與公共政策
2、國際關系
3、比較政治學
（五）治理的模式
B·蓋伊·彼得斯提供的「市場式」、「參與式」、「彈性式」、「解制式」等四種新的政府治理模式。
6. 公共外包理論 講的是什麼啊
公共服務合同外包是西方國家在管理危機、財政危機和信任危機的巨大壓力下,採取的解謎之道,近二十年已發展為西方國家主要的公共治理模式之一。西方的合同外包實踐,有成功案例也有失敗案例,比如加利福利亞州的萊克伍德市在1954年建市之初,公共服務的提供就採用合同外包的模式,後被其他城市所效仿,加利福利亞州還成立了加利福利亞合同城市協會,但到2004年時基本放棄了此做法。與此形成對照的是佛羅里達州的韋斯頓市,1996年建市後公共服務領域中只有三名政府工作人員,絕大多數公共服務都採用合同外包的治理模式,至今運行效果良好[。1]167與此同時,西方學者也高度關注此模式的實踐,比如近些年美國公共行政學權威雜志《公共行政評論》頻繁推出公共服務合同外包的專欄,介紹該領域內的最新研究成果。關於公共服務合同外包的研究,雖然在學理和時間上都存在爭論,但西方大多數學者一致認為合同外包模式對特定的公共服務且在特定的條件下才能產生積極的效果,而且相關研究成果頗豐。
7. 有關西方行政學正統時期的側重點問題
照規程辦事的運作機制、形式正規的決策文書、組織管理的非人格化、適應工作需要的專業培訓機制、合理合法的人事行政制度。韋伯對各種社會組織進行比較研究，提出了一個對不同組織的性質、形態、特徵進行分析的理論框架，把權威與組織性質相結合，把行政管理與效率問題緊密結合在一起，強調在知識和技能的基礎上的管理。韋伯理論的這些基本理念為管理途徑在組織層面上提供了理論上的支持。隨著社會歷史條件的變化和理論的推進，管理主義視角又發展出兩種派別：傳統管理途徑和新公共管理途徑。
1、傳統管理途徑。採用制度和法理的研究方法，重點關注正式的政府組織機構；主張政治與行政分開；致力於探討行政管理的一般性原理；強調以效率為一般性標准管理主義的運用。根據傳統管理途徑的觀點，公共行政的意義在於追求效能、效率以及經濟的最大化。企業化公共行政的主張，逐漸發展出一套公共服務如何運作的正統或古典的觀點。依此觀點，管理者，而非政客，處在管理控制的地位，效率便成為公共部門「至高的善」或「行政價值鏈條中的原點」。傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的，公共行政的意義在於追求效能、效率以及經濟的最大化。
2、公共管理途徑。其核心內容是力圖將私營部門和工商企業管理的方法用於公共部門。主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關於行政改革的理論設想。這些改革試圖用以市場為基礎的、由競爭驅動策略來取代傳統上以規則為基礎、由權威驅動的過程。新公共管理理論對管理持有的理念是管理的自由化和市場化。
按照新公共管理的觀點，公共管理者被要求去尋找新的創新途徑來取得成果或者將先前由政府履行的職能民營化。他們被要求去「掌舵，而不是劃槳」，新公共管理大量的依靠市場機制去引導公共項目。新公共管理的這些理念，在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓—一企業家政府理論。企業家政府理論基本內核的十條政府體制改革原則，不但包含了具體操作層面的新的政府管理運作方法，而且在本質上蘊含了一套新的價值觀，這種價值觀主要取自市場經濟和企業管理的理念。新公共管理途徑的偏重於成本——效益、顧客的回應性。
(三)公共行政在管理基礎上的完政回歸
筆者認為，當代公共行政在新公共管理理論的影響下，在實踐層面過於注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同時也由於行政權的膨脹而面臨著憲法的危機，此時急需對原有理論範式的調整。在理論層面公共行政在分別經歷了以憲政和管理為主的途徑後，在當代公共行政研究的範式更多地是這兩種範式的結合，即無論是登哈特的新公共服務理論還是奧斯特羅姆的民主制行政模式都是在原有基礎理論上(新公共服務理論是在新公共管理基礎上，民主制行政是在官僚制基礎上)對自由、公正、平等、公民權等基本民主的民主價值理念的回歸。
1、羅伯特·登哈特的新公共服務理論。新公共服務理論是指關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務的主要觀點：(1)政府的職能是服務。而不是掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)在思想上要具有戰略性在行動上要具有民主性；(4)為公民服務而不是為顧客服務；(5)責任並不簡單；(6)重視人而不只是重視生產率；(7)公民權和公共服務比企業家精神更重要。
新公共服務理論觀點的核心要素：民主、公民、公民權、公共利益、服務。從原有的那些經濟理論和自我利益為主導的模式轉換到以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。新公共服務理論以重視民主、公民權和為公共利益服務為理論框架，不只是最新的管理時尚或者管理技巧。它是對價值觀的根本改造。新公共服務理論主張以義務和責任，這些公民美德為基礎，避免人性的自私自利的產生，運用參與和包容的方法建立公民意識、責任意識和信任，塑造出積極的公民意識和良好的公共服務精神。構建以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。
新公共服務理論是對傳統公共行政理論和新公共理論基礎上的一種揚棄，在某種程度上講，可以將其視為對傳統的政治與行政問題上的回歸。新公共服務理論的基本主張一方面關注政治所關注的基本價值如民主、平等、公民權等問題，另一方面也關注行政的操作層面與理論層面。即在重視前述價值的基礎上將行政管理提升到了更高一層的境界一以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。
2、奧斯特羅姆的民主制行政體制和官僚制體制的並列。奧斯特羅姆教授的核心觀點是公共行政學必須在官僚制行政研究的基礎上引入民主制行政研究，公共行政的實踐也必須在官僚制行政的基礎上引入民主制行政的實踐。奧斯特羅姆教授認為在美國建國時期，就產生了與官僚制行政相對的民主制行政的理論。漢密爾頓和麥迪遜所著的《聯邦黨人文集》就闡發了交疊管轄的政府體制。這一政府體制中所有的政府單位都根據自治的原則設計，奧斯特羅姆教授在其《美國公共行政的思想危機》著作中將這些原則設計概括為九條。而這些原則在本質上體現了人民主權、憲法至上、分權制衡、有限政府與分權政府等憲政的最基本價值觀。
奧斯特羅姆教授認為美國的實驗代表了在民主制行政體制發展方面具有重大意義的歷史性出發點。「民主制行政作為一種一般的公共行政，可以作為官僚制行政的替代類型，與官僚制行政相並列」。「現代政治經濟學家以及早期民主理論的著作中生長出來的範式內含有民主制行政科學」。奧斯特羅姆教授認為，對於美國公共行政的理論和實踐，存在兩種公共行政理論，至於哪種理論更適合，需要根據現實的社會歷史條件的，即在動盪的世界中霍布斯設想的憲法適合於軍事國家的有限運轉，在和平與發展時期漢密爾頓和麥迪遜所設想的人類社會，能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立良好政府也是適用的，而在此憲政規則能夠在具有實質性分權和交疊管轄特色的政治體制中得以實施。這樣的憲政體制能夠使民主制行政持續成為普遍的公共行政形式，與官僚制相對。
(四)公共行政研究範式的多元視角——羅森布魯姆的多元行政觀
羅森布魯姆多元行政觀開啟了公共行政研究範式的多元化視角。按照羅森布洛姆的觀點公共行政的研究途徑應該採取政治、法律和管理三種不同的視角。筆者認為這種多元的研究視角根源於權力的分立。羅森布魯姆認為公共行政的研究三條分明的途徑，各自對公共行政有不同的闡述，每一種途徑均包含在特定的政治文化之中，反映了憲法上的分權和政府功能在不同部門的分配。管理途徑主要是基於行政部門的立場，去思考忠實的執行與落實各項法令規章；政治途徑則是基於立法與決策的考慮；至於法律的途徑則強調的是政府的裁決功能、對維護憲政權利的承諾(保衛自由等)以及法治。
正因為公共行政是一個復雜的學科領域，羅森布魯姆在對公共行政研究途徑的劃分上體現出了管理、政治和法律至少三種途徑。這三種不同的研究途徑，對於公共行政的運作，傾向於強調不同的價值和程序、不同的結構安排，亦用不同的方法看待公民個人，而每一種途徑對如何發展公共行政的知識亦有各自不同的主張。三種不同的研究途徑在沖突互補中發展，形成了更加符合當代公共行政發展的多元行政觀模式。雖然這種多元行政化視角是根植於美國特有的政治文化、政治體制和公共行政發展的實踐，但是其蘊含的深層次價值理念確同樣為美國之外的其他國家的公共行政理論與實踐的發展具有重要的理論意義和現實意義。
縱觀公共行政發展的脈絡，不同學派、不同理論因研究側重點的不同而形成了對公共行政研究的不同範式，諸範式齊頭並進，共同發展。不同範式各有特點，這些不同的範式之所以沒有進行整合，就是因為在社會科學領域任何一種範式都是有所偏頗的，也正是因為這種偏頗而顯示出其自身價值之所在，在這種競存狀態中相互借鑒和發展。在對公共行政的實踐研究中，我們應該堅持這樣一種態度，即任何一種理論都是對現實的抽象，同時又不能窮盡所有的社會現實，理論應該在實踐中廣泛吸收其他理論中合理的成份而推進自身的發展。當前一段時期，我國社會處於多元化階段，這種多元化的發展現實決定了公共行政研究需要多元化範式理論競存以推動公共行政實踐的發展。「從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用於另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之後才可以判定。」在公共行政與公共管理領域，事實上並不存在普適性的准則。因此，基於我國特殊的行政生態，以開放的思想對待多種範式競存的狀態，有選擇地吸收，探索適合我國公共行政實踐的範式，是我國公共行政與公共管理發展的現實選擇