分稅制公共服務

『壹』 歷史上的分稅制改革及其經驗和教訓

1994年的分稅制改革，按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變為生產性的稅收體制，通過徵收增值稅，將75%的增值稅收歸中央,而地方只能獲得25%的收益。中央政府負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支,而地方政府則負責提供普通教育、醫療等公共服務。

弊端：首先，分稅制改革沒有做到事權與財權的科學統一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力。絕大多數地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發方面，導致土地價格不斷上漲。其次，分稅制改革增加了增值稅，並且從生產環節設計增值稅具體規則，出現了大量的稅收征管漏洞。第三，分稅制改革重點在征稅比例劃分，而沒有考慮到公共產品投入的需要，這就導致我國在公共產品配置方面出現了嚴重的權利義務不對稱現象。由於事權與財權劃分不科學,導致中央政府在教育、醫療、住房等領域的宏觀調控始終難以發揮作用。第四，分稅制改革是以1993年各地經濟總量為基礎確定分稅比例的，沒有充分徵求各地意見，更沒有在全國人大常委會廣泛討論，在程序上存在問題。

經驗
一是要把組織實施過程放在重要位置。有關部門要把中央改革方略層層分解為實施策略和步驟，並艱苦細致地去落實。否則，即使改革方案制訂得多麼好，也會變成一紙空文。有些改革沒有實現預期目標，很多時候不是方案本身有問題，而是組織工作沒有到位造成的。特別是要注意及時有效地解決利益攸關方的問題。
二是我國地域遼闊，各地條件差異很大，區域經濟不平衡，各個行業千差萬別，需要制訂一套統一的、科學的改革方案，但必須在實踐中不斷完善方案，並且要在不影響總原則的前提下，處理好整體與個別、普遍與特殊的關系，實現方案與實際的有機結合。必要時，要採取過渡性措施，確保改革方案具有較強的可行性和可操作性。
10多年過去了，實踐證明財稅改革是成功的。這一點已毋庸置疑。但是，我們也要看到，財稅制度仍有許多需要完善之處。這一方面是由於當時存在種種客觀原因，有些改革內容沒有提出，有的改革沒有一步到位，有的改革作了調整；另一方面是形勢不斷發展，14年過去了，情況有了很大變化，需要對制度作出進一步的修正。
今後財稅改革的方向在哪裡？胡錦濤同志在黨的十七大報告中的一段講話指出了今後財稅改革的方向：圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算制度改革，強化預算管理和監督，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務的能力。我想，這些就是財稅改革的目標和要求，是我們近期、中期需要為之奮斗的。

『貳』 什麼是分割稅制

稅制改革：隨著經濟和社會的發展，各種社會條件都發生了很大變化，以前的老稅法系統已經越來越不能滿足需要，有必要調整，使當前的社會和經濟發展和稅收環境適應，更好地服務於國家的發展戰略和提高公共服務水平。

『叄』 為什麼說分稅制改革是財權集中事權下放

您好！《經濟觀察報》有一篇文章可以回答您的問題。
經濟觀察報從財政系統多位人士處獲知，考慮到分稅制實施後期，中央與地方財力和支出責任的不匹配加劇，未來財權和事權的劃分思路可能是，在分稅制大的前提下，不僅要縱向上收事權，還要橫向集中財權。
具體來說，事權屬於市場的，政府應該交予市場，然後將政府之間的事權在各級政府之間合理劃分。國家行政學院教授馮俏彬認為，中央對國防外交、生態環境、食品安全、司法、科教文衛、社會保障等跨區域流動性強的事權，應當承擔起責任。
此前，財政部部長樓繼偉已在多個場合提及，財政體制改革「應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任」。不過一些財政專家認為，十八屆三中全會不會對現行事權、財權格局進行大動，事權劃分或集中在基本公共服務、司法權、社會保障等領域。
相應地，在上收事權的同時，財權或會進一步集中。具體到各級政府層面，以往獨立於財政系統之外的各種「口袋預算權」未來將在清理規范之列，由這些預算權所衍生的投資、教科文、交通等領域的專項轉移支付，或也在「政府購買公共服務」的框架內被規范。
馮俏彬表示，未來對事權和財權的重新劃分，肯定會涉及到行政體制改革的范疇，財稅改革只是序幕，「重要的是摸索出解決事權與財權關系的規律，對新增事權可按規律解決；同時在對上收事權的執行方面，未來不可能靠增加公務員編制，只能通過政府委託、合同管理、購買服務等方式來實現」。
事權下移
1994年的分稅制，目的在於解決中央財政收入持續低迷問題。
數據顯示，實行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府財政收入佔全國財政收入的比重平均為68％，中央財政收入平均僅為32％；而在財政支出責任，或稱事權方面，地方政府負擔了59％，剩下41%均由中央政府承擔。
分稅制將稅種和稅額在中央和地方之間重新劃分，把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個部分，將增值稅、消費稅劃為中央稅種，並且劃定了增值稅在每年返還稅基的基礎上增長部分的分成比例。
由於收入來源穩定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，留給地方的幾乎都是收入不穩、稅源分散、征管難度大、徵收成本高的中小稅種，因此分稅制改革運行幾年後，中央財政得到了極大的充足，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重在逐年下降。
1994年當年中央財政收入就佔到了55%以上，並在此後近20年間一直維持在50%左右的水平，地方財政收入明顯減少。「地方財政收入的減少，主要是由於稅種劃分造成的，這種稅種的劃分在當時的主導思想就是主要稅種的上收。」財政部財科所科研組織處原處長趙雲旗表示。
但在支出責任上，由於1994年的分稅制改革進行了稅權改革而沒有進行相應的事權改革，導致了收入的層層上解和支出責任的層層下壓，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財政壓力。統計表明，分稅制後，地方政府以差不多40％的收入提供了約2／3強的社會支持與公共服務。特別是2006年中央提出構建社會主義和諧社會以來，地方政府的事權是不斷增加的。
樓繼偉曾對1994年分稅制後的地方政府事務用「白描」來形容。他表示，當時對於地方事務，一是定位於行政隸屬關系來劃分，二是按照事權屬地化管理，兩者大半是接近或者相同的。後來工商、國稅、海關等脫離地方政府，變成垂直管理，但是包括社保、教育、醫療、以及司法方面的事權卻沒有上收，由地方財政負責開支，從而導致了很多問題。
財權分散
在事權不斷下移的同時，歸屬於中央層面的財權卻在不斷分散，其主要表現就是形形色色的專項轉移支付。
據財政部統計，2006年專項轉移支付共計213項，與一般性轉移支付比例接近1：1，一般性轉移支付略高，2007年也是如此。
但自2008年經濟危機開始，隨著4萬億投資的大規模推進，2009年和2010年的專項轉移支付規模迅速擴大，超過一般性轉移支付。其 中，2009年專項轉移支付超過一般性轉移支付1200多億，占總體轉移支付比例為52.5%；2010年兩者超額減少到1100多億，專項轉移支付佔比52%。這一比例此後逐年下降，到2013年，財政預算的專項轉移支付已經比一般性轉移支付少近5000億。
近年來的專項轉移支付內容，幾乎都會涉及到基礎設施、農林水、國土氣象、教育科技、醫療社保等多個領域，僅僅一項支農資金就有十幾個部門來分工審批。地方每花一塊錢，就有4毛錢來自中央財政，而且一半以上都被規定了用途，其中絕大部分是被中央各部委掌控的專項轉移支付項目資金，由此催生了中國式「跑部錢進」亂象。「雖然中央認為本級財政支出的資金很少，大部分都轉移支付和稅收返還下去，但地方政府根本不認可轉移支付里的專項支付是地方的資金，他們認為那是中央的，地方政府不僅需要跑部錢進，而且還要配套資金。」一位在財政系統工作多年的人士表示。
盡管中央正在下決心壓縮這些項目，國務院也給出了時間表，要求財政部會同有關部門，在2013年6月底前減少、合並一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目。
但從另一個角度來看，專項轉移支付資金是一些部委和部門的命根子，沒有專項轉移支付，部門的權力和地位就會被削弱，因此，清理「口袋資金權」的舉措進展得異常艱難。
中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，目前財稅體制改革的焦點問題，不僅僅是財權與事權的不匹配，更重要的是專項轉移支付的問題，這也是最糾結的問題之一。
上收與集中
當地方政府的財政收入不足以實現財政支出的時候，一般利用三種途徑來彌補：向下攤派收費、擴大預算外收入和非預算收入、借債等等，這造成了地方預算外和非預算收入的迅速增長。
與此同時，由於地方事權不明晰，很多地方的支出責任幾乎是無底洞，即使算上每年的轉移支付，地方仍表示資金不夠，但也同樣由於事權不清晰，中央和地方的財政分賬根本無法計算清楚。
因此，趙雲旗認為，事權的劃分已經很緊迫了，因為事權劃分不清楚，財力是做不到匹配的。「政府首先要理清的是政府與市場、政府之間、政府與社會之間的關系。屬於市場的，政府應該交予市場，然後要將政府之間的事權在各級政府之間劃分。」他說。
目前對事權的央地劃分並沒有一個可供參考的標准。馮俏彬認為，事權可以按照流動性的高低來區別，流動性高的交給省或者中央來負責，低的則按照屬地化管理。
她進一步解釋道，流動性有高低，比如在全省范圍內或者全國范圍內的一般交給省或者中央政府去負責，其餘的可以按照屬地化管理；而比如國防教育、外交、生態環境、食品安全、司法、科教文衛、社會保障等，則應該由更高一級的政府來主導。「隨著現在事權的解決，未來還會不斷的出現新的事權，重要的是摸索出解決事權與財權關系的規律，以後可以按照規律解決。」馮俏彬說。
一位資深財政系統的從業者告訴記者，上收事權的同時必定要集中財權，這樣才能達到事權與財權相匹配的效果，但是集中財權又與壓縮專項轉移支付有部分沖突，因此未來專項轉移支付可能會變成由中央委託或者購買公務服務為形式的資金支出。
在馮俏彬看來，為確保中央上收的事權得到充分執行，在不可能海量增加公務員編制的前提下，未來只能通過政府委託、合同管理以及購買服務等方式來實現。
而採用購買服務的方式，則意味著需要把以往獨立於財政系統之外的發改委、科技、教育、交通的那部分預算權收回，在一個更大更廣泛的層面上嚴格制定和執行預算。馮俏彬認為，現在講綜合預算，把社會保障預算和國有資本經營預算納入公共預算就是這一方向。
不過，對於即將召開的十八屆三中全會，大多數財政系統專家認為，不可能將現行的財權事權體制推倒重來，只能在有限范圍內，比如針對基本公共服務、司法權、社會保障等突出的問題，實現事權的清晰劃分。

『肆』 我國分稅制的具體內容

我國分稅制按照徵收管理權和稅款支配權標准劃分，凡徵收管理權、稅款所有權劃歸中央財政的稅種，屬於中央稅；凡徵收管理權、稅款所有權劃歸地方財政固定收入的稅種，屬於地方稅；凡徵收管理權、稅款所有權由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬於共享稅。

根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

1、分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關鍵，而財力的形式受制於財政權的劃分，財政權的分配又是依據各類、各級國家機關的性質和職責的，通過分稅制可以將財政權分配關系的各個方面聯系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權由財政立法權、財政行政權、財政司法權構成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權並進行合理分配。

2、分稅制是分設機構、劃分事權、劃分財政權三者相統一的財政體制。依我國憲法，財政權中的立法、行政、司法三種權力是分別由不同國家機關行使的。世界上不少國家還分設國家稅務行政機關與地方稅務行政機關，並設置了專門的稅務司法機關。各類國家機關的職責不同，事權也不一樣，劃分財政權應與各自的事權相一致。機構分設的目的是為了劃分事權和財政權，劃分財政權和事權亦要求機構分設。

3、分稅制是市場經濟國家共同選擇的一種分權式財政體制。市場經濟是自主、分權的經濟，它為分稅制的實施創造了條件，即中央和地方在政治上和經濟上進行適當分權。分稅製作為一種分權式財政體制與經濟體制是一致的。在中央高度集權的計劃經濟體制下，地方並無獨立的財政權，缺少實施分稅制的基礎。

4、分稅制是一種以配套齊全的法律體系進行保障的規范化財政體制。從一定意義上講，市場經濟是法治經濟，這無疑要求構建完善的財政體製法。在市場經濟國家，通常在憲法中明確規定實行分稅制，並在憲法中確認各類國家機關的職責及相應的事權，為分稅制提供國家基本法上的依據。在此基礎上，通過法律將分稅制各個方面的制度以法律形式固定下來。

分稅制立法內容的建構

各國分稅制立法的模式雖不盡相同，但其立法內容的建構基本上是一致的，即規定在各類、各級國家機關之間主要劃分財政權中的立法、行政、司法三項權力。分稅制立法的核心是劃分財政權，主要目的是使各級政府具有與其事權相稱的財力。各級政府的財力是由各級政府財政收支范圍和轉移支付規模決定的，財力受制於財政立法權和財政行政權。具體而言，分稅制立法至少應包括以下六大方面的基本內容：

1．分事權。劃分事權是分稅制實施的基礎，劃分事權的關鍵是將財政立法權與財政行政權分開，將各級政府的事權分清。分清各級政府的事權首先應明確各級政府的職能，著重解決兩個問題：一是明確政府應承擔的社會事務、經濟事務的范圍，防止政企不分；二是將政府事務在各級政府間合理分配，防止權責不明。故將有關事權在各級政府間劃分並不等於均分事權，要充分考慮各級政府的實際情況，遵循適度分權、受益、職能優勢原則。下級政府有能力承擔的事務，應由下級政府辦理，上級政府所負責的事務須是不宜由下級政府承擔或下級政府無力承擔的事務；一項事權應分配給哪一級政府可以依據其行使事權受益范圍所涵蓋的行政區域決定；各級政府都有處理不同事務的優勢，在劃分事權時應充分考慮到這一點。

2．劃分國家財政級次並確定各級財政的收支范圍。國家財政的級次通常是一級政府一級財政，財政支出范圍是由各政府的事權決定的。劃分財政支出范圍一般遵循以下標准：凡是規模龐大、需要巨額資金和高新技術才能完成的經濟事務或社會事務方面的支出，應由中央財政承擔，否則由地方財政承擔；財政支出受益對象遍及全國的，應屬於中央財政支出范圍，僅及於某一地方的，由該地方財政承擔，財政支出的計劃或標准須全國統一的，屬中央財政支出，須地方因地制宜的，為地方財政支出。據此，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實現宏觀調控所需的支出以及中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。 劃分財政收入的范圍應遵循事權與財力相結合的原則。劃分財政收入范圍應以財政支出的范圍為依據，確保中央集中全國大部分財政收入，因為中央政府除直接安排消耗性財政支出外，為實現宏觀調控還必須安排大量的轉移性財政支出。劃分財政收入的關鍵是劃分稅收收入，並符合效率、適合、相當、經濟等多項原則。

3．劃分中央與地方財政收入范圍。劃分財政收入的范圍應遵循事權與財權相結的原則，並以財政支出的范圍為依據。劃分財政收入的范圍應確保中央財政集中全國大部分財政收入。具體包括：（1）稅收收入的劃分。（2）國有企業利潤的劃分。目前，中央企業稅後利潤全部上交中央財政，地方企業稅後利潤全部上交地方財政。（3）其他專項財政收入的劃分。

4．建立轉移支付制度。轉移支付是指上級政府將其財政收入按照法定標准、程序劃轉給下級政府作為其收入來源的一種撥款形式。根據財政收支法劃定的初次財政收入范圍，中央政府集中了全國60％以上的財政收入，但按法定財政支出范圍，全國大部分消耗性財政支出由地方直接安排。中央與地方這種縱向的財政收支差額是由轉移支付來實現平衡的。此外，由於同級不同地方財政收入水平上的差距，許多貧困地區維持機關正常運轉的財政支出都不能保障，同級不同地區間財政收支差額也需要轉移支付來平衡。因此，轉移支付對於彌補地方財政收支差額，維持整個國家各個地方財政負擔的公共服務最低標准，以創造全國統一市場、實現經濟穩定有重大意義。轉移支付有一般轉移支付和特殊轉移支付之分。前者又稱整體性支付。上級政府對一般轉移支付資金的具體用途不予限定，由下級政府自主支配使用。後者亦稱專項性轉移支付，它是上級政府依照特定目的和條件對下級政府的特殊補助，其主要目的是支持某一地區難以承擔的全國性或跨地區性項目，以及上級政府所鼓勵發展的行業或項目，實現國家特定調控目的。

5．劃分財政行政權。財政行政權主要是各級政府運用國家所賦予的依法組織財政收入和安排財政支出的強制性的權力，如公債發行權、稅款徵收權等。這種權力不同於財政立法權和財政司法權。財政立法權、財政司法權雖然也具有國家強制力，但財政立法權是針對各類財政事務制定和發布法律的權力，財政司法權是針對財政案件進行審判的權力。但財政行政權應受制於財政立法權和財政司法權。劃分財政行政權的總原則是，各級政府及其財政主管機關依照財稅法，對屬於該級財政收支事項獨立行使財政行政權，上級政府對下級政府行使監督權。

6．劃分財政立法權。根據法治原則，各項財政權的劃分最終表現為立法權的劃分。政治體制及立法體制上的差異造成各國行使財政立法權的機關不完全相同，以及中央與地方財政立法權的分配辦法各異。在西方國家，稅法必須由議會制定，地方稅收立法權的大小因各國國家結構實行聯邦制或單一制有所不同。在我國，憲法對立法權在權力機關與行政機關之間、中央與地方之間作了劃分，這種劃分適用於財政立法權的劃分。這就是：全國人民代表大會及其常務委員會統一行使最高財政立法權，財政法律是制定財政行政法規、財政地方性法規的依據；國務院根據國家權力機關授權，可進行財政委託立法，也可以制定財政法律的實施條例；法定的地方權力機關根據本地實際情況和需要，在不與法律、行政法規相抵觸的前提下，制定地方性財政法規。

『伍』 中國分稅制改革20年的歷史中，實踐中暴露的弊端應如何進一步優化我國分稅制

1994年的分稅制改革，按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變為生產性的稅收體制，通過徵收增值稅，將75%的增值稅收歸中央,而地方只能獲得25%的收益。中央政府負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支,而地方政府則負責提供普通教育、醫療等公共服務。經過10多年的磨合之後，重新審視我國的分稅制改革，我們認為應該盡快制定稅收法典，改變這種臨時性的、不正常的稅收體制。當前我國分稅制存在下列弊端：首先，分稅制改革沒有做到事權與財權的科學統一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力。絕大多數地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發方面，導致土地價格不斷上漲。其次，分稅制改革增加了增值稅，並且從生產環節設計增值稅具體規則，出現了大量的稅收征管漏洞。第三，分稅制改革重點在征稅比例劃分，而沒有考慮到公共產品投入的需要，這就導致我國在公共產品配置方面出現了嚴重的權利義務不對稱現象。由於事權與財權劃分不科學,導致中央政府在教育、醫療、住房等領域的宏觀調控始終難以發揮作用。第四，分稅制改革是以1993年各地經濟總量為基礎確定分稅比例的，沒有充分徵求各地意見，更沒有在全國人大常委會廣泛討論，在程序上存在問題。
近日出台的三條消息，一個是9月29日的「二次調控」，一個是10月11日的「調高存款准備金率50個基點」，另一個是10月17日「證監會暫停房地產企業重組」，政府出台的這些政策都是為了控制住房價，手段有兩點，一個是控制需求，另一個是控制投機商。大家要注意到，這些新政出台後，全國各地紛紛響應，但都是以一個城市出現的（比如廣州、上海），還沒有很大規模的消息。具體到地產版塊，地產類再融資的難度比較大（不包括地產公司的其他行業再融資），重組方面，如ST保殼都會有一定的困難，因此投資者對地產版塊要特別謹慎。銀行版塊與地產版塊的聯系很密切。我認為短期內銀行個股還是中性偏好，但如果加息次數增加，周期縮短，長遠對銀行個股是不利的。因為銀行的收支本來是平衡的，隨著加息次數增多，投資被壓制，資金源源不斷地流入銀行，銀行的成本就大了，盈利能力肯定下降。應該說，加息對資金量小的銀行影響不大，但資金量大的銀行影響就大了。
國家外管局10.12發布了消息，稱匯改不等於人民幣升值，並要保持對熱錢高壓打擊。盡管奧巴馬政府的貨幣政策相對溫和，但主導思想還是一樣的。美國要穩穩地站在世界的第一位，強化美元作為世界貨幣的核心，用印鈔票的方法來緩和國內經濟問題。近期我們很明顯地感覺到，美國印鈔票增加了，其他貨幣在升值。9月末中國外匯儲備為2.648萬億美元，高於6月末的2.454萬億美元。要明確區分資金的投入是投資還是投機，難度是很大的，通過外匯管理可以有限度地控制熱錢的流入。外匯的信息表明，在人民幣升值預期以及海外資金預期中國資產價格醞釀新一輪上漲的背景下，熱錢流入速度將會持續加快。
近期人民幣匯率的猛烈增長有關。美國要鞏固它金融老大的地位，就要讓其他貨幣升值。加息是比較傳統的控制通脹的方法。現在政府比較棘手的事情是控制CPI。之所以選擇這時候加息，是因為10月份以來全球經濟的變化，這時候希望用加息的辦法來抵消CPI上漲產生的負面影響。

『陸』 94年分稅制改革的內容及其意義

1994年分稅制財政體制改革的內容
分稅財政體制改革的主要目標:加強中央政府對稅收來源的控制,提高"兩個比重",尤其是中央財政收入佔全國財政收入的比重;提高地方政府征稅的積極性,解決中央和地方之間長期存在的利益矛盾;通過調節地區間分配格局,促進地區經濟和社會均衡發展,實現基本公共服務水平均等化,實現橫向財政公平是政府的重要施政目標.
為此,將稅種劃分為中央固定稅,地方固定稅,中央與地方共享稅,通過分稅穩定中央和地方的財力關系.此外,還根據中央和地方政府的事權確定相應的財政支出范圍.中央財政支出主要包括:中央統管的基本建設投資,中央直屬國有企業的技術改造和新產品試制費,地質勘探費等,國防費,武警經費,外交和援外支出,中央級行政管理費和文化,教育,衛生等各項事業費支出,以及應由中央負擔的國內外債務的還本付息支出.地方財政支出主要包括:地方統籌的基本建設投資,地方國有企業的技術改造和新產品試制經費,支農支出,城市維護和建設經費,地方文化,教育,衛生等各項事業費和行政管理費,價格補貼支出以及其他支出.

『柒』 中國現行分稅制存在的主要問題有哪些

1、上下級政府之間的事權模糊不清，財政與事權不相匹配。分稅制財政體制雖然對中央與地方政府的財權、事權都作了原則性規定，但在執行過程中，財權與事權不統一的矛盾依然突出。一方面，「中央出政策，地方出資金」。有些應由中央承擔的事務，讓地方承擔了支出責任。另一方面，中央和地方政府在安排專項資金上存有不合理的交叉扯皮現象。再一方面，分稅制財政體制橫向調節力度不夠，拉大了地區間的貧富差距。

分稅制財政管理體制改革的出發點之一是承認既得利益，在調節地區間的差距上沒有採取直接有效的措施，只是希望中央通過在財政收入增量分配中多得財力，同時實行轉移支付制度來縮小地區間的收入差距。然而，新出台的一些政策措施還不自覺地拉大了地區間的收入差距。如分稅制財政體制在新增收入的分配上實行「一刀切」的上繳和留成辦法，忽視了經濟發達地區和欠發達地區的差別。客觀上使得一些高比例留成的經濟欠發達地區財政收入雖大幅度增長，但可用財力占財政收入的比重卻在逐年下降。而原來一些低比例分成的經濟發達地區得到了更多的財政利益。這種逆向分配的格局，進一步加劇了地區間的貧富差距。

2、財政收入預算級次的劃分不夠規范，國地稅收征管不協調，地方稅收體系越來越弱化，地方財政收入的空間受到嚴重擠壓。表現在：

一是沒有完全遵循分稅的原則。比如鐵道、民航等部門的所有稅種均作為中央財政收入，不符合分稅的原則。

二是稅收返還的辦法既不合理，也不規范。現行分稅制財政體制規定，中央對地方的稅收返還以1993年為基數逐年遞增的。沒有按「兩稅」實際增量的絕對額返還，存在重復打折的現象。

三是徵收不協調。實行分稅制以後，稅收征管機構分設為國家稅務局和地方稅務局，由於財政收入級次劃分的不規范，同一稅種（如企業所得稅）有的同時需要國地稅兩套機構雙重征管，直接導致中央與地方稅收征管的「越位」和「缺位」，既不利於提高稅收效率，也加大了稅收成本。

四是存有不適應市場經濟的發展的地方。目前，在我國財政收入的構成中，中央稅收和共享稅佔全部財政收入的70%左右，而地方稅收的比重很小，尤其是近幾年呈相對下降的趨勢。

3、稅收立法滯後，地方政府沒有相應的稅權，稅收管理制度不健全。現行稅制中，只有少數的稅收法規是由立法機構正式立法的，多數是以暫行條例等形式出現的。稅收調節社會經濟的功能明顯滯後；稅收管理制度不健全，尤其是地方稅的征管缺乏規范性；行政性收費、各種基金名目繁多，「費改稅」進展緩慢。與此同時，地方政府稅權僅限於在地方稅徵收管理上制定一些具體的徵收辦法和補充措施的權力。這與分稅制的要求相比差距較大，與中央賦予地方政府的權責不相稱，這不利於發揮地方政府管理稅收的積極性，也不利於規范完善地方財政的分配關系。

4、轉移支付制度不完善。主要表現在：

一是一般性轉移支付制度還不規范。分稅制改革後實行的稅收返還，按照國際貨幣基金組織實行的政府財政統計口徑，也是一種轉移支付形式。但是，這種辦法是在原體制基數法上演變過來的，對由於歷史原因造成的地區間財力分配不均的格局基本沒有觸動。同樣，目前實行的體制補助和上解更是從原來體制延用過來的。這些返還和補助，由中央財政列支撥出返給地方，中央不規定用途，由地方自主安排使用，從性質上講屬於一般性轉移支付，但由於其決定因素不是地方標准收入和支出的差額，而是新舊體制銜接過程的既得利益補償，因此，對均衡地方財力、解決地區間公共服務水平差異的作用並不明顯。1995年後雖然採用過渡期轉移支付辦法，對困難地區增加一些補助，但由於中央財政困難，這部分相對規范的轉移支付數量有限，均衡作用不大。

二是中央對地方專項補助（撥款）分配和使用與財政分級管理的原則不相適應。相當部分專款用於地方事權范圍和支出，體現中央事權和宏觀調控的作用不夠。分配的辦法也有待進一步規范。三是中央政府有關部門管理的某些補助地方的資金，如預算內基本建設投資、技術改造、農業開發投資等，還沒有統一納入中央政府對地方的轉移支付范疇，與財政轉移支付資金的統籌運用存在脫節現象。

『捌』 分稅制的內涵極為豐富，包括分程、分權、分征、分管等內容。 是對的還是錯的

1、以市場失效為標准構建公共財政職能框架
市場經濟最根本的特徵是市場機制對資源配置起著基礎性的作用, 眾多的經濟主體為追求利潤的最大化, 高度競爭, 使市場經濟不斷激發活力, 但是市場經濟存在著先天的缺陷和後天的不足, 這些缺陷和不足是市場本身難以消除的。在沒有找到比市場經濟更有效率的經濟體制之前, 唯一的辦法就是的介入, 用非市場的手段來克服市場調節經濟的失靈。
公共財政正是與市場經濟體制相適應的財政模式。它賴以存在的經濟基礎是市場經濟, 並且它與市場經濟的運行有著較強的相融性, 它的出發點和歸宿點就是克服市場缺陷和不足, 維護和促進市場經濟的穩定、高效運行。
2、以公共需要為標准構建公共財政支出框架
我國公共財政支出體系應以公共支出為重點, 根據社會公共需要的不同程度界定支出范圍。
(1)對保證國家正常運轉的純公共部門, 應全額負擔, 不能由社會和個人負擔。這類支出主要包括國防、外交、公檢和行政管理支出。這些支出都是市場經濟條件下, 維護國家穩定和安全的公共需要, 是經濟發展的可靠保障。
(2)對科、教、文、衛以及社會保障等准公共部門, 不必全額負擔, 可根據私人直接受益的個人付費和社會公共受益的財政付費的原則來區分。
例如教育中的科普教育和義務教育社會效益明顯, 整個社會成員都可以從較高的全民教育水平中受益, 其經費應由財政提供, 而高等教育更多地帶有私人產品的特性, 受過高等教育就意味著有更多的發展機會, 因此財政就不應負擔其全部經費, 或只給予一定的補助。社會保障制度中
, 應提供最低保障, 其他部分應由社會、個人共同承擔。
(3)對江河治理, 公共道路、橋梁、交通指揮系統以及基礎科學研究等項目, 由於它們都是直接提供利益造福於公眾, 但它們的建設和使用在很大程度上不能收費或不能足額收費, 或雖然能夠實行收費, 但成本巨大, 需要公共財政全部或部分。對供水、供電、供暖等公益項目, 由於自然壟斷的存在, 也需要干預, 通過制定價格, 提供補助或補貼,承擔主要的責任。由於我國是一個發展中國家, 一些重點產業和重要事業的發展還必須依靠國家集中財力扶持。而對一些應用性研究, 一般性加工項目等, 可由市場解決資金。
3、以規范化、法制化為目標構建公共財政收入框架
財政收入從徵集國有利潤為主轉變為稅收為主，從而奠定了財政收入的規范徵集和穩定增長的基礎，財政收入能力穩步提高。在此後10多年間，財政收入體系不斷完善，主要包括按照世貿組織的要求進一步降低關稅，取消了延續幾千年的農業稅。 市場經濟實際上就是一種法治化經濟,只有在充分的法律保障下, 才能做到經濟契約的公平、公正、確定和如實履行, 整個經濟的秩序化也才能得以保障。經濟的法治化意味著社會各層次、各類主體行為均應在法律制度的根本約束規范下進行, 因此, 建立公共財政就應首先強化預算的法律性,杜絕任何法律授權以外的財政收支。
其次, 強化預算的統一性,將一切必須納入預算的收支全部納入各級預算內。
最後,強化稅法的嚴肅性,的稅收活動必須依據稅法規定行事。
4、以民主化、科學化為目標構建公共財政決策框架
公共財政的本質是民主財政,是以人民為主體進行的公共決策活動。在規范的市場經濟體制下
,私人商品和服務的買賣主要依賴於市場的自願分散決策,而在消費上具有非排他性、非競爭性的公共物品則要求有更強、更復雜的決策;
對私人物品的偏好可以通過市場價格機制來表露,而公共物品的偏好難以在市場上表現出來,
需要依賴於的集體決策來提供。市場經濟的分散特徵不可能容忍一個專制的存在
,而只能產生一個民主。因為,的強制性權力是由社會公眾賦予的,是在分散決策基礎上集體選擇的結果,是用來解決分散決策難以解決的各種問題。脫離了集體的民主決策,的權力就失去了根基。如果行為不能得到民眾的支持,則倒台的日子也就為期不遠了。因此
,公共財政就是一種按照民眾的意願,通過民主的程序,運用民主的方式來理之財的制度。要使得財政決策民主化，就必須推行政務公開，建立決策系統的民主，重視發揮財政參謀咨詢人員的作用。而要使得財政決策科學化，就必須建立健全公共財政決策系統，遵循科學的財政科學原則，提高財政決策參與者的素質。只有這樣才能以民主化、科學化為目標構建公共財政決策框架。
5、以合理分權為原則構建公共財政體制框架
要根據社會主義市場經濟條件下各級履行職能(事權)的客觀需要,按照財權與事權相統一的原則,對其應有的財權加以明確界定,再根據各級的財權,對其與之相稱或與之相對應的稅權作出界定。
這就是當今世界上絕大多數國家所採用的、與市場經濟條件下各級的事權范圍、與公共財政運行機制模式相適應的分稅制財政體制。分稅制內涵極為豐富,它包括分稅、分權、分征、分管等內容,是一種分級預算的財政管理體制。分稅,即稅收收入在中央和地方之間的劃分,分稅是分稅制的核心問題;分權,即稅收的管理許可權在中央和地方之間的劃分,包括稅收的立法權、稅法的解釋權、征管權、調整權及減免權等;分征,即分別建立中央與地方各自獨立的徵收系統;分管
,即中央與地方之間建立分級預算,分別管理各自的收入。
6、以穩定、發展為原則構建公共財政政策框架
在現代市場經濟運行中,財政政策對保持國民經濟和社會的持續穩定發展,熨平經濟周期波動,調節社會收入分配關系,建立有效的利益激勵與預算約束機制,不斷提高城鄉居民的社會福利和社會保障水平等等,發揮著舉足輕重的作用。因此,在當前和今後的一段時期內,我們要以職能轉換為契機,以充分發揮公共財政的功能作用為出發點,綜合運用預算、稅收、國債、財政補貼、轉移支付等多種政策工具,適時適度地進行有效的宏觀調控,充分發揮財政政策見效快、導向作用大、資源配置功能強的特點,逐步建立起適應社會主義市場經濟體制要求的公共財政體制框架。
在市場經濟條件下，公共財政不應該僅僅堅持年度平衡，而是應當發揮「功能財政」的作用，運用財政政策積極主動地作用於宏觀經濟，去影響和調節宏觀經濟的運行總體態勢，即所謂的「相機抉擇機制」。財政政策是國家進行宏觀調控的重要手段。在市場機制調節出現嚴重缺陷或不足時，國家可以綜合運用預算、稅收、國債、轉移支付、采購、貼息、補助等手段，發揮財政政策見效快、導向作用大、資源配置較為合理的特點，對經濟運行實施宏觀調控。

『玖』 財政分稅制的破解之道

財政體制下無法破解的難題——逆向思維的必要性
1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出「把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制」。12月，國務院發出《關於實行分稅制財政管理體制的決定》。分稅制改革和稅制改革同步實施，1994年1月1日起執行。
財政分稅制體制的確立，劃分了中央和地方財政之間財權和事權的范圍，實現了計劃經濟財政體制向市場經濟財政體制的平穩過渡。分稅制以後，「兩個比重」穩步提高，中央政府的宏觀調控能力迅速增強，中央和地方的積極性得到發揮。
但是，當時的分稅制，與目標模式有很大距離，是很不徹底的漸進式改革。突出表現為：分稅制改革的政府職能定位不明確；各級政府之間的事權劃分不清晰；財權與事權的劃分不匹配，地方事權重，財權小；財力分配上沒有觸動地方既得利益，只是在保證原有利益基礎上的「增量調整」；未能確定省以下各級財政之間財力如何分配的問題；中央與地方財政在分稅上過多「共享」，有的還按行業或隸屬關系劃分收入，不是真正按稅種分稅；財政轉移支付起步遲緩，制度不完善，運行不規范，均等化作用有限。
這種分稅制並不是真正的財政分權體系，只是一種過渡性的安排，當時的考慮是通過逐步深化改革來解決省以下各級的財力分配問題。至今，十餘年過去了，省以下財政體制並沒有真正進入分稅制軌道，改革沒有取得任何實質性進展，「過渡」變成了「凝固」。
過渡不順，非規范化狀態凝固化，由此產生的負作用逐步放大，突出表現為財權的重心持續上移而事權不斷下放。在全國經濟持續高速發展，財政收入佔GDP的比重持續穩步上升，財政總收入持續高速增長等大背景下，縣鄉財政日益困難。2004年，全國縣級行政區2862個，縣域面積占國土總面積的94%，縣級財政供養人員佔全國71%，但財政收入只佔21%（張新光，2006）。加上不少上級專項建設項目的資金要求地方「配套」，轉移支付制度又不完善，導致欠發達地區縣鄉財政無法保人員吃飯，無力保機關運轉，鄉鎮一級更是苦不堪言，債務負擔沉重。以安徽省為例，2003年底鄉鎮負債總額132億元，平均每個鄉鎮負債達到753萬元（楊之剛、張斌，2006）。
縣鄉財政的困難，成為滋生亂收費、亂攤派、亂借債的重要原因，從而加重了農民負擔，擴大了財政風險，影響了社會穩定和地方經濟的持續發展。
實行分稅制財政體制，是當今世界市場經濟國家的普遍做法。我國實施財政分稅制，是適應政治、經濟、財政等大環境，深化改革的必然結果。毋庸置疑，財政體制要適應市場經濟的要求，處理好政府與企業、中央與地方的基本經濟關系，各級政府的事權—財權—財力的配置要得到與市場經濟邏輯貫通的合理安排，各級政府要規范地「以政控財、以財行政」，實施分稅制是正確的選擇。
問題是，分稅制後來為什麼分不下去？
深化分稅制改革，必須借鑒國際經驗，立足中國國情，找到一個可以實施的方案。而我國是世界上政府層級最多的國家，設有中央、省（自治區、直轄市）、地（自治州、市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）五級政府。政府層級決定財政層級，一級政府一級財政，五級政府五級財政。在五級架構下搞分稅制，無任何國際經驗可循，難度顯而易見。雖然我國有20多種稅，為數不少，但要在五級財政之間劃分，是其他國家未曾遭遇的難題。
究竟能不能找到一個切實可行、標本兼治的辦法，來解開分稅制的「難題」呢？辦法就是逆向思維，改變分稅制這一命題的解題基礎和基本條件，從體制創新入手，將五級政府、五級財政「扁平化」為中央、省、縣三級，實行三級政府三級財政三級分稅。 要實現三級政府三級財政三級分稅，難點、前提和核心是必須減少政府層級，而政府層級的減少，是一個很敏感的話題。將五級政府、五級財政「扁平化」為三級，是一個浩大的工程，是重大的政府體制、財政體制改革。用政府層級的減少這篇大文章，去解決分稅制的小問題，似乎是小題大做。
不過，縱向看古今，橫向看中外，我國實行三級政府制，都有很強的可行性。
從國際上看，雖然各國的國情和地方政府組織不盡相同，但國際上主要的市場經濟大國，特別是發達國家，如美國、英國、德國、日本、澳大利亞、加拿大、義大利等，基本上都是三級政府體制。在經濟大國中，我國政府層級之多，堪稱「世界之最」。
從中國歷史看，我國從秦朝實行郡縣制到建國初，幾千年來，基本上是三級政府或者四級建制。我國現行政府五個層級，是歷史上行政層級最多的時期。從普遍的存在形式來看，三級政府體制根深蒂固，有穩定性、科學性和合理性，現行的五級政府則是計劃經濟等多種色彩的產物。
從我國現實情況看，政府層級的劃分，應當遵循高效和便利的原則。雖然我國人口眾多、地域廣大，但由於交通、通訊條件改善，政府經濟職能范圍縮小，公共管理方式轉變，我國減少行政級次、擴大管理幅度是大勢所趨。把我國的五級政府縮減為三級，市與縣同級，必要的地、鄉兩級作為派出機構，這樣可以解決我國政府體制、財政體制中諸多積累已久、矛盾日深的深層次問題。
1.撤銷地市一級政府的可行性
地級市政府，本是作為省級政府派出機構的「專員公署」（專區、地區），我國憲法中一直未將其作為獨立的一級政府，20世紀80年代以後，基於發揮中心城市作用，加快城鄉一體化建設等原因，實行「地市合並」或「撤地建市」，「專員公署」搖身一變成為「地級市」，成了實體型的政府，在大多數省份實行「市管縣」。這一演變的結果是，增加了行政級次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全國333個地級行政單位，一年消耗掉的行政資源估計在1300億～1500億元之間（張新光，2006）。
同時，「市管縣」還給縣鄉經濟、財政帶來不利影響：地市政府掌握大量管理權，縣級自主權縮小，阻礙了縣域經濟發展；實力較弱的地市小馬拉大車，束縛了縣域經濟發展；一些地市財權上移，事權下移，加劇了縣鄉財政的困難。
在地市一級一直未能完全「做實」的浙江省，實行「省直管縣」改革取得了成功。從浙江的經驗看，「省直管縣」可以避免市縣政府層級不同但職能大致相同的混亂局面，利於理順行政體制，合理劃分事權、財權；虛化以至撤銷地市級政府，不會對政府經濟產生大的負面影響。近年來，江蘇、廣東、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陸續推行「強縣擴權」試點，在現行的政府架構下對行政管理體制和財政體制進行調整，縮小了地級政府對所屬縣的管理權，擴大了縣級的自主權。
黨的十六屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》肯定了「省直管縣」的經驗，提出「理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制」。
從「我國行政區劃與管理幅度表」（見表1）可以看出，我國的省級和地市級政府的管理幅度明顯偏小，遠遠低於中央一級的管理幅度，顯得很不合理。在美國，平均每個州政府管理799個地方政府；在法國，平均每個省管理360個左右的市鎮（楊之剛、張斌，2006）。
當前，在我國的交通、通訊等條件已大為改善的情況下，取消地區一級政府建制，實行「省直管縣」，平均每個省管理84.1個縣，從管理幅度來看，總體上是比較合理的。?
總之，回歸憲法，撤消地市作為一級獨立政府的建制，實行「省直管縣」，是現實的需要，也是依法行政的要求。通過這一改革，可以減少管理級次，提高行政效率，促進縣域經濟發展，緩解縣鄉財政困難。
2.撤消鄉鎮一級政府的可行性
現在的鄉鎮政府，源於人民公社，是計劃經濟的產物。鄉鎮一級，名義上是基層政府、基層財政，但一直沒有相應的財力支持，鄉鎮負債成為制約我國農村以至整個國民經濟發展的因素。近年來，農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、工商等機構已經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境已經發生重大變化。目前，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。
以「預算共編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、票據統管」為主要內容，將鄉鎮財政的預算編制、資金管理、撥付、使用各環節置於縣級財政監管之下的「鄉財縣管」改革，在安徽試點以後，已經在全國許多省份陸續推開。
但是，「鄉財縣管」，可能會影響鄉鎮政府為轄區居民自主提供公共產品和服務的能力，在一定程度上造成鄉鎮公共服務缺位，並非長久之計。
在我國，幾千年來，皇權不下縣是不成文的規則。當前，撤消鄉鎮作為一級政府的建制，公共服務由縣級政府協調平衡、統籌安排，鄉鎮作為縣級派出機構，能夠避免縣鄉政府職能交叉重復，可以精兵簡政，利於政令暢通，能夠改善黨群關系。
3.實行三級政府的積極意義
改革開放以來，我國的四次政府機構改革，都是橫向調整政府部門設置，沒有縱向減少政府層級設置，形成「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」惡性循環的怪圈。從人員來看，我國在編黨政機關工作人員，1979年是279萬人，1989年是543萬人（陳洪生，2004）， 2002年是1075萬人。人員的不斷增加，在一定程度上印證了「帕金森定律」的情景：無論政府工作增加與否，或根本沒有任何工作，政府機構人員數目總是按同一速度增加。從行政經費來看，1980年，我國行政管理費開支66.79億元，占國家財政總支出的5.5%；1996年行政管理費開支1040.8億元，占國家財政總支出的13.1%；2002年，行政管理費開支4101.32億元，占當年財政總支出的18.6%，是1980年行政管理費支出的60.4倍（唐任伍、唐天偉，2004）。
行政管理的終極目標，是提高行政效率。有效的政府，首先必須是有限的政府。減少政府級次，有利於合理界定各級政府的職能，減少政府機構的數量，降低行政成本，提高政府效率，從根本上解決政府機構龐大、職能過寬、職責不清、財政供養人員過多等問題；減少政府級次，可以減少信息在傳遞過程中的遲滯、失真和消減，有利於實現政令暢通，有利於把中央的正確主張變成老百姓的自覺行動，有利於反映民意，有利於中央更好地把握國情和做出正確的決策；減少政府級次，實行中央（高層政府）、省（中間層政府）、縣（基層政府）三級政府制，層次清晰，政府職能范圍容易界定，各級政府事權、財權易於劃分，可以避免兩個或多個中間層（或基層）必然帶來的各種混亂，能夠從根本上解決分稅制難題；減少政府級次，實行三級政府三級財政三級分稅，規范中央和地方各級的財政關系，有利於我國經濟持續健康較快地發展，有利於政治穩定和社會和諧。 在三級政府架構下，應按效率原則，確定政府與市場的關系，界定政府的職能范圍。在此基礎上，根據受益范圍原則，劃定中央、省、縣各級政府的事權，以事權為基礎劃分財權，建立分稅分級財政體制，一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基，保持各級財政在財力上的相對獨立性，提高各級財政的積極性。
1.合理、明確劃分三級政府的事權
根據公共財政對財政職能的要求，中央財政應負責國防、國家安全、內政外交、地區財力平衡、跨地區的基礎設施建設和跨地區事務協調、宏觀調控、中央機關及中央管理的事業單位的支出；省級財政應負責轄區內區域經濟協調、中觀調控、省級機關和省管事業單位的支出；縣級財政負責轄區內的社會治安、行政管理、公用事業發展等支出。此外，基礎教育、衛生防疫、環境保護等應作為三級政府共有事權。
2.明確三級財政的職責
中央財政負責全國性財稅法規、財稅政策制定，全國及中央預算、決算，全國性財力平衡與調控等；省級財政負責地方性財稅法規、區域性財經政策制定，稅收計劃調整，全省及省本級預算、決算，財力平衡等；縣級財政負責轄區內的財稅計劃調整、申報及政策目標的落實，本級預算、決算，財力協調等。
3.劃分三級財政的稅權
科學的分稅制必須以合理的稅制為基礎。當前，應深化稅制改革，根據三級政府的事權，合理分配財力，確定三級財政的稅權。可以將消費稅、社會保障稅、關稅作為中央稅收；企業所得稅、營業稅、環保稅作為省級稅收；城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、車船使用稅、不動產稅、遺產稅作為縣級稅收。增值稅、個人所得稅、資源稅作為共享稅。
4.完善我國的轉移支付制度
實行分稅制的國家，財權與事權對應，但稅權與事權不完全對應，保證中央政府的主導地位、由中央適當集中財力並進行再分配是普遍的做法，在有幾千年高度中央集權傳統的中國更有必要看到這一點。但是財力上提以後，在實際使用的分配上，要盡量向基層政府傾斜，努力實現社會公平。為此，必須完善我國的轉移支付制度，通過自上而下的縱向轉移支付，以及必要的橫向轉移支付，使欠發達地區能大致達成可用財力與事權的一致。
轉移支付制度應從目前的分配型轉為宏觀調控型，要以提高資金使用效率和公共勞務均等化為主要目標，採用因素法，實現財政轉移支付的規范化。
5.法律配套
分稅制的順利實施需要法制保障，建議修改憲法，明確地市不作為獨立的一級政府建制並取消鄉鎮作為政府的行政建制；完善《預演算法》；制定《財政轉移支付法》；實現各級政府事權分配和財權劃分的法制化；賦予地方適當的稅收立法、徵收和管理權，保持地方財政相對獨立的地位，以發揮地方的積極性和主動性。 ——實現逆向思維目標的路徑
政府層級的調整，宜從速決斷，早作安排。但是，五級政府演變為三級，畢竟是很大的系統工程，需要通盤考慮、統籌協調、周密部署，目標的實現需要一個過程。
在現行政府層級一時難以改變的情況下，可以推進「省直管縣」和「鄉財縣管」改革。逐步取消市管縣體制，市級財政只管市轄區，由省財政直管市、縣財政，市、縣政府行政不同級但財政同級；虛化鄉鎮財政，將鄉鎮預算納入縣級財政，為鄉鎮轉為縣級政府的派出機構創造條件。
我國人口眾多、地域廣大，各地情況和經濟發展水平千差萬別，「省直管縣」和「鄉財縣管」的改革，不宜「一刀切」。發達地區的鄉鎮可暫不照搬「鄉財縣管」的辦法；個別省管半徑過大的省份，可以作相應的配套改革；邊遠、地廣人稀的區域，可以探討辦法積累經驗，作合理的安排。
從短期看，緩解基層財政困難和調動地方各級政府發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性，是合適的；尊重地方的首創精神，允許多種模式的地方財政體制試點改革，充分積累經驗，揚長避短，以逐步演進和建構理性的分稅制體制是必要的。
20世紀80年代，我國意義重大、影響深遠的經濟體制改革，是從稅制改革開始的。當今，我國重大的政府體制、財政體制改革，是否能以分稅製作為引子呢？