城鄉公共服務二元結構

『壹』 什麼是"城鄉二元結構"

城鄉二元結構的簡要概述
城鄉二元經濟結構一般是指以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟並存的經濟結構。我國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落後；城市的人均消費水平遠遠高於農村；相對於城市，農村人口眾多等。這種狀態既是發展中國家的經濟結構存在的突出矛盾，也是這些國家相對貧困和落後的重要原因。發展中國家的現代化進程，可以說在很大程度上是實現城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換。

『貳』 什麼是城鄉二元結構

什麼叫城鄉二元結構？這是我國在社會結構上實行城市/鄉村二元分割的概括表達。又可稱為城鄉差別/二元社會結構。「二元社會結構包括戶籍、住宅、糧食供給、副食品供應、教育、醫療、就業、保險、勞動保障、婚姻、徵兵等10餘種制度，成為判斷農民與市民階層的依據。」（據2004年2月26日《法制日報》劉寧：《我國城鄉二元結構存在的主要問題及立法建議》）大家知道，改革開放後有的差距就明顯縮小，如糧食、副食品供應納入市場調節，其城鄉鴻溝並不大。但局部鴻溝的彌合並不等於總體鴻溝的消失。以戶籍屬地為先決條件的城鄉二元結構不但沒有消失，局部的差距甚至制度化了。如徵兵，城市兵可以安排就業，農村兵幾乎很少安排；如社會保障，城市階層大多數可以享有，但農村大多數人不享有。城鄉二元結構的概念框架並不十分科學，它掩蓋了其他深刻的差距，如行政建制的差距，什麼直轄市、副省級市、地級市、縣級市、縣的區分就意味著國民的「地域宿命」和成長空間的等級身份差別；還有沿海與內地、東部與中西部、中心城市與邊緣地區等差別都暗示了國民的「宿命」，都被城鄉二元結構這個詞簡單化了。在簡單化的情況下，以市民「天生」的一等公民優越感與農民「天生」的二等公民低落感簡單地區分了中國人：市民和農民，哪怕後者是某個市的農民，也只能叫農民，如上海農民。給人們造成的錯覺是中國人的精神似乎也可以簡單地用市民意識和農民意識來劃分，導致（某些）城裡人鄙視農民工，而農民工嫉恨城裡人；當然也會造成某些北京人、上海人之輩看不起外省人，因為前者認為他們才是真正「城裡人」，有一種國際大都市的精神優越感，後者不管怎樣都是「鄉下人」，哪怕你是長沙人。所以有人指出：「戶口不僅是一種身份，更是一種資源享有權的確認」

『叄』 城鄉二元經濟結構指什麼怎麼解決

城鄉二元經濟結構通常是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟並存的經濟結構。

近代以來，中國城鄉二元結構的逐步形成不僅有與西方相同的原因，如市場成長、分工深化，更有近代中國特殊的原因。在這些原因的共同作用下，中國城鄉二元結構變遷走過了一條特殊道路。

城市內部二元社會分割體現在不同身份的人享受城市公共服務的先後有嚴重區別；在空間方面，體現在城市中大量「城中村」的出現；在勞動力待遇方面，體現在勞動力市場上的種種分割和歧視；在生活方式方面，流入的外來勞動力（主要是來自農村的勞動力）與城市戶籍居民之間存在巨大的生活方式的差異。

(3)城鄉公共服務二元結構擴展閱讀：

新中國成立後，為了配合優先發展重工業的國家戰略，在勞動力流動方面國家制定了嚴格的戶籍制度，將公民分為農村戶籍與城市戶籍，對人口在城鄉間的流動、城市招工范圍、農轉非的途徑等做了極其詳細的規定。一方面將農民釘在土地上，強制他們完成為城市工業部門和城市建設提供積累的任務；另一方面將廣大農民享受城市較充裕的糧食供給、較高的工資與福利待遇、較完備的公共產品提供的權利剝奪了。

同時，戶籍制度還帶來了空間、歷史差距、二元部門和社會地位四重鎖定效應。即使農民再有管理國家的能力，也沒有渠道進入公務員行列，更不用說通過自己的努力成為有領導職務的公務員。這樣，在很長一段時間內，中國農民為國家工業化戰略做出了巨大犧牲與貢獻，但卻不能享受與他們的貢獻相匹配的收入水平和生活水平。而且隨著時間的發展，戶籍制度不斷被完備，不斷被強化。

『肆』 如何解決城鄉二元結構問題

日前有媒體評論稱，新時期實施鄉村振興戰略,重要且及時，務農重本,國之大綱。「三農」問題是關系國計民生的根本性問題,也是黨和政府長期高度重視的問題。

要從根本上打破城鄉分割的二元體制藩籬,建立健全城鄉融合發展的體制機制,實現資源要素雙向流動和城鄉一體化發展，並在推動建立健全城鄉一體的基本公共服務體系、基本要素流通、城鄉互補等方面作了部署,將推動我國新型工農城鄉關系加快形成。

『伍』 公共服務領域中的"城鄉二元模式"實在哪個階段形成的

（1）「抄社會性公共服務支出為主襲體」的公共服務支出模式 ①從市場經濟發展史來看，發達國家政府職能演變的規律是：政府職能從以經濟性服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主。
②在長期的趨勢中，公共支出結構中經濟性支出比重逐漸下降而社會性支出逐漸上升。 （2）「科教優先」的公共服務增長模式
我國要堅持「投資先於消費」的原則，優先發展科技教育等人力資本投資的公共服務。充分發展科技教育公共投入的前提下再依此考慮基本公共衛生、最低生活保障制度等純消費性的公共服務。

『陸』 城鄉二元結構怎麼理解

城鄉二元經濟結構一般是指以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟並存的經濟結構。我國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落後；城市的人均消費水平遠遠高於農村；相對於城市，農村人口眾多等。這種狀態既是發展中國家的經濟結構存在的突出矛盾，也是這些國家相對貧困和落後的重要原因。發展中國家的現代化進程，可以說在很大程度上是要實現城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換。

『柒』 城鄉二元結構體制的改善思路

城鄉接合部是一個極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉「二元」管理體制而存在，所涉及的問題遠比一般的純城區或純農區復雜得多。因此，以破解城鄉「二元結構」為突破口，深入研究這一地區的「致病」根源，以城鄉協調發展的改革思路，探尋解決本地區社會問題的有效途徑，不僅有助於提升北京城市的現代化管理水平，而且對未來實現城市化的地區也具有重要的借鑒作用。?
城鄉接合部
一個問題久治不愈的「痛感」地帶?
（一）北京市城鄉接合部區位概念?
北京的城鄉接合部有廣義和狹義之分：相對於東城、西城、崇文、宣武四個純城區而言，朝陽、海淀、豐台、石景山四區為廣義的城鄉接合部地區。但事實上，具有典型城鄉人口混居特徵的地區是在街道辦事處、鄉（鎮）行政管轄區界限不明的四環路附近的環狀地帶，即我們重點關注的狹義城鄉接合部地區，它是一個隨著城市產業和住宅區不斷向近郊擴散，從而使原來以農村為主的市郊地帶較快演變為兼有城鄉特色的特殊空間。?
（二）區域社會問題久治不愈，成為社會轉型時期各種矛盾沖突的交會地
如果人們驅車沿四環路一帶的某些城鄉接合部地區轉轉，不難發現一個與城市高樓大廈和鄉村田園風光截然不同的景象：設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮規劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風天塵土飛揚，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環境的惡化使地區社會治安環境「雪上加霜」：全市33個實行掛牌督戰的高發案地區幾乎全部集中在城鄉接合部地區，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區內的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場所……難怪有記者用「城市爛邊」來形容城鄉交界的環形地帶。?
作為城區向外擴張的伴生物，城鄉接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀70年代中期，只不過當時國家徵用農地數量有限，問題發生的地域范圍和對社會的影響程度較小而已。改革開放後，北京城市建設速度日新月異，國家在城郊征地數量成倍增長。據統計，截至2002 年底，朝、海、豐、石四區的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落後經濟發展速度的局面，使得「二元」社會管理體制根本無法應對這一地區人口快速流動引發的諸多社會問題。經濟、社會矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的「痛感」地帶。
「二元社會結構」是障礙
?「二元社會結構」是學術界對中國城鄉關系和城鄉格局的概括性表述。它指的是在整個社會結構體系中，城市社會為一元、農村社會為另一元的城鄉分離狀態。「二元社會結構」在發達國家也存在，但范圍很小。在發展中國家，「二元社會結構」不僅存在於經濟方面，而且也滲透到社會政治、社會生活和思想文化等方面，我國的情況就是如此。?（一）我國「二元社會結構」的表現形式?
我國的「二元社會結構」 包括按照農業和非農業戶口分類，實施城鄉分治的戶籍制度在內的14種具體表現形式，其核心內容是以農業和非農業人口作為身份標記，在公共管理與社會保障方面實行區別對待政策，即非農業人口享有高於農業人口的社會待遇。城鄉社會分治的結果，不僅形成了重城輕鄉、重工輕農的社會發展格局，而且形成了利益不等條件下的工農兩大利益集團。城鄉接合部的問題即由此而生。?
（二）城鄉「二元」社會管理體制對城鄉接合部管理產生的桎梏影響
城鄉接合部的區域特徵是「三交叉」，即城鄉地域交叉、農（民）居（民）生活交叉、街鄉行政管理交叉。這種「交叉」，對我國現行基層城鄉分治的社會管理模式提出了嚴峻挑戰。 ?
北京市的基層社會管理模式與全國其他地區一樣，依據的是1958年1月頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，這是一種以固定性、限制性和城鄉分割為特徵，以社會控制性管理為手段，依據戶籍歸屬原則實行的「戶籍屬地管理」模式。其內涵是：在嚴格限制農業人口轉為非農業人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務於北京非農業戶籍的居民，而以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務於北京農業戶籍的村民。在城鄉各自封閉的管理系統中，街、鄉政府履行著對自管人口的社會管理職能，內容包括：計劃生育、勞動就業、低保申領、優撫照顧、醫療衛生、黨員和轉退人員的管理、社會治安管理，等等。?
現行戶籍屬地管理模式作為計劃經濟的產物，所對應的本是相對靜止不動的人口狀況，當大規模的人口流動打破了這種平衡狀態之後，接踵而至的便是舊體制與新情況之間摩擦產生的管理沖撞，它突出表現在三個方面：?
1?城鄉管理區域交叉、職責不明，行政管理難以到位?
改革開放前的北京市，除了4個中心城區外，朝、海、豐、石4個近郊區的版圖上城鄉管界清晰，即按照區劃設定，城鄉行政管片很少交叉或重合。但改革開放以來，隨著城區的不斷外展，國家星羅棋布般的非連片建設征地，使得城鄉地域界限逐漸變得十分模糊。鄉界被多個因非農業人口增加而新建的街道辦事處分解得支離破碎，街道辦事處管界內有多個派出所或 鄉鎮越過幾個街道去管理「飛地」上的農民的情況屢見不鮮。街鄉之間行政管理區域的界線不清以及治安管界與街鄉行政管界的交叉重合，給街鄉行政管理工作造成很多困難，相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現象時有發生，重復管理和無人管理現象並存。於是，在一些街道、鄉鎮和單位「三不管」地區，市容環境衛生差、違章建築多、垃圾渣土成堆、刑事案件 發案率高，成為久治不愈的「老大難」問題，而北京戶籍人口和外來流動人口混居產生的社會摩擦與沖突也在日趨增多。?
2?對外來流動人口管理，因體制不順，定位不準，結果事倍功半?
城鄉接合部外來流動人口規模大、密度高、管理虛位，一直是困擾各級政府的一大難題。出於現階段北京人口規模壓力過大的考慮，藉助現有戶籍屬地管理政策的保護，政府長期將外來流動人口的管理定位在控制性、防範性管理上，以治安管理和整治打擊為工作重點，將外來人口管理辦公室設在公安局就是這一思想的體現。由於未將外來流動人口納入常住人口的管理范疇，其管理組織作為「常設臨時機構」，始終游離於現有城市管理體系之外，獨立運作。一方面，受職業局限和協調工作方式影響，外來人口管理辦公室的工作更多地表現為職能局辦的獨立運作，工作效率減半；另一方面，經費短缺，人員不足，使得管理者們深感力不從心。其結果，城鄉接合部的外來流動人口總量並未因嚴格的行政控制而減少，而防範性管理或侵權行為得不到及時糾正，又使外來流動人口對社會產生抵觸情緒，甚至抵抗行動，反而增加了政府的管理難度。?
3?村委會組織處於離散狀態，農村基層社會管理薄弱?
村民委員會作為農村基層社會組織是我國政治體制的重要組成部分，在組織村民開展自我管理、自我教育、自我服務過程中發揮著重要的核心作用。但隨著城鄉接合部耕地面積的日益縮減以及行政村內農轉非人口的與日俱增，等待撤村民委員會、建居民委員會的現有村民委員會早已人心渙散。一方面，許多行政村的村委會委員大多是已經身份轉變的農轉非人員，他們本身已經不再熱心村內的公共事務；另一方面，撤村意味著他們將面臨新的職業選擇（在北京的城鄉接合部，村委會委員是一種職業，其收入水平一般高於普通村民3—5倍），心猿意馬已使他們很難集中精力從事村委會工作。此外，一些行政村因集體資產處置上的利益失衡，干群之間沖突不斷，也使村委會的威信掃地。於是，農村社會組織渙散與政府行政管理缺位的疊加，使得城鄉接合部部分地區的社會問題日趨加重。?
「病因」剖析?
既然城鄉接合部問題的症結在於「二元社會結構」，那麼，通過人口的農轉非途徑，將鄉鎮政府轉制為街道辦事處，撤銷村委會建制，組建新的居委會，將農村管理體制轉變為城市管理體制，問題不就迎刃而解了嗎？顯然，問題沒有那樣簡單。?
1?農村城市化政策不配套，使街鄉、村居體制轉換進程遲緩?
眾所周知，農村基層管理體制與城市基層管理體制的本質區別在於前者具有經濟管理職能，而後者沒有。由於農村基層社會是生產與生活的統一體，因此，鄉村組織除了做好轄區范圍的社會管理與公共服務工作之外，還承擔著組織地區財政收入，管理區域經濟組織的職能，且前者圍繞後者開展工作，是一種典型的行政、社會、經濟「三位一體」的管理模式。而城市基層社會，在經過「政企、政社、政事」三分離的管理體制改革之後，自20世紀末期起，街道辦事處和社區居委會不再從事經營活動，工作重心已經轉移到城市公共管理和社區服務上來，是一種政企、社企分離的工作思路。因此，街鄉、村居體制轉換的前提是清產核資，做好農村集體資產的處置，實現政企、社企分離，而這項工作進展並不順利。?
從理論上講，農村管理體制是與農業生產活動相對應的管理模式，而城鄉接合部地區的許多村、隊，甚至鄉，多年前就不再從事農業生產經營活動，早已具備了撤鄉政府，建街道辦事處；撤村委會，建居委會的條件，但或因政策原因，對歷史遺留的，撤村、撤隊時上繳的固定資產，尚未找到一個令人滿意的處置方案；或因沒有政策依據，農村集體資產中數額巨大的賬外資產無法進入評估，可能使資產處置的效果大打折扣；當然，也不排除一些鄉、村集體資產經營者出於個人利益考慮，人為拖延資產處置時間……總之，種種因素導致了這些等待轉制的農村基層組織關於集體資產處置的方案久議未決。?
問題還不止於此，以往對農轉非人員在就業和社會保障政策方面的制度缺陷，不僅使已經農轉非的人員，在遇到自身無法解決的生產和生活困難時，以不斷到市、區甚至中央上訪、告狀的方式，要求對原有集體資產享有分配權的事件屢屢發生，嚴重影響著社會穩定，而且給下一步農轉非工作造成很大的負面影響：許多農民明確表示不願意農轉非，擔心個人的生活水平會因為農轉居而下降，而這種擔心已為先行者所證實。農轉居前，這一地區的農民收入水平普遍較高，除了在鄉鎮企業工作的工資性收入外，還有一定的家庭經營性收入，有些鄉村的農民年收入甚至超出了城鎮職工。而農轉居後，且不說再就業風險導致的工資性收入下降，僅從生活消費結構變化看，新增的消費支出就足以使他們的實際生活水平下降一個台階，這些支出包括水電費支出（京郊許多條件好的村隊，免費為村民提供生活用水、用電），舊村改造後的購房支出、附加支出或補充性支出（如物業管理費和取暖費等），等等，而這些消費性支出的增加，並不能明顯改善他們現有的生活條件。於是，在外來流動人口的聚集地，越來越多的農民選擇私搭亂建、出租違章房屋方式作為彌補城市化造成的利益損失。雖然這種結果客觀上導致了住地生活環境的惡化和治安秩序的混亂，但其動機卻是無可非議的 。?
由於農村集體資產處置、農轉非人員再就業和社會保障方面的制度缺陷所造成的種種問題始終得不到根本解決，沒有耕地甚至沒有農民的鄉、村不得不保留原有的行政建制以解決遺留問題，從而影響了街鄉體制轉換的進程，朝陽區大屯、太陽宮等5個具有街鄉雙重管理職能的地區辦事處，10年不能撤鄉、建街就是例證。?
2?城鄉「二元」財政體制下，街居、鄉村行政組織都無法接受額外增加公共管理支出的制度安排?
我國公共管理資金安排一直實行的是與城鄉「二元社會結構」相配套的「雙軌制」。就基層財政體制而言，城鄉公共管理經費來源於不同渠道：街道辦事處、社區居民委員會用於公共管理的所有開支都有公共財政做後盾，公共物品支付實行專款專用；鄉鎮政府、村民委員會的公共管理費用除了鄉村企業上繳稅收的部分返還之外，主要取自農民本身，大部分屬於他們剩餘勞動的積累。據調查，北京城鄉接合部地區一個鄉的財政年度支出大約有2/3出自於鄉村集體經濟組織，但這部分公共管理，尤其是公共設施建設支出並非完全用於服務當地村民，居住在此地的城市搬遷居民和外來流動人口也同時享用。按照我國財政制度規定，城市化管理所需資金理應由政府公共財政根據預算給予撥付。對於這些公共管理費用「自給」，但要按照城市標准進行管理的鄉村，公共服務支出的「外溢」化，無疑等同於對農村集體資產的剝奪。此外，城鄉行政管理機構的設置、編制及經費不是以居住人口的多少而定，而是以其轄區的戶籍登記戶數、人數的比例安排確定的。因此，在城鄉分治的「二元管理」框架 下，無論是由街居、還是鄉村組織來承擔城鄉接合部農民與居民、北京戶籍人口和外來流動人口混居地區的社會管理責任和提供公共服務，都意味著需要額外支付管理成本，而這正是在地域界限不清、權利義務不等情況下，街鄉行政組織相互推諉管理責任的真實原因。?
3?城市規模控制與對流動人口實施人性化管理成為一對難以化解的矛盾
城鄉接合部是北京市外來流動人口的集聚地是一個不爭的事實。2000年「五普」統計數據表明，佔全市外來流動人口總量62.4%的153.8萬非北京戶籍人口居住在朝陽、海淀、豐台和石景山4區，占轄區638.9萬常住人口的24.1%，而這個群體通常被認為是「城市爛邊」的製造者。我們暫且不論他們究竟應對城鄉接合部問題的產生負有多少責任，而關心是什麼原因使得他們背負這樣的「罪名」！誰都承認，外來流動人口在北京的城市建設中是一支不可或缺的力量，但同時也是北京城市的弱勢群體。客觀評價，他們在城鄉接合部的生存環境令人同情，其所作所為也有許多不得而為之的理由。倘若我們的政府和市民多一份對他們的人文關懷和實質性幫助，相信絕大多數的外來流動人口不會故意去破壞美好的城市環境。但令政府為難的是：北京城市人口規模已經超出了現有水資源的承載能力，在北京戶籍仍呈剛性管理的狀態下，人口控制的對象只能是外來流動人口。在現有政策環境下，外來流動人口每年還呈數十萬的極數增長，如果強化服務意識，人口規模的增速將使政府苦不堪言。於是，兩難境地導致的決策舉棋不定，治標不治本的管理方式，是城鄉接合部社會環境治理難見成效的重要原因。?
正是中國「二元社會結構」的通病與北京人口規模限制因素的特性交織在一起，構成了北京市城鄉接合部問題久治不愈的難局。?

『捌』 什麼叫城鄉二元結構

什麼叫城鄉二元結構？不說大家也清楚。這是我國在社會結構上實行城市/鄉村二元分割的概括表達。又可稱為城鄉差別/二元社會結構。「二元社會結構包括戶籍、住宅、糧食供給、副食品供應、教育、醫療、就業、保險、勞動保障、婚姻、徵兵等10餘種制度，成為判斷農民與市民階層的依據。」（據2004年2月26日《法制日報》劉寧：《我國城鄉二元結構存在的主要問題及立法建議》）大家知道，改革開放後有的差距就明顯縮小，如糧食、副食品供應納入市場調節，其城鄉鴻溝並不大。但局部鴻溝的彌合並不等於總體鴻溝的消失。以戶籍屬地為先決條件的城鄉二元結構不但沒有消失，局部的差距甚至制度化了。如徵兵，城市兵可以安排就業，農村兵幾乎很少安排；如社會保障，城市階層大多數可以享有，但農村大多數人不享有。城鄉二元結構的概念框架並不十分科學，它掩蓋了其他深刻的差距，如行政建制的差距，什麼直轄市、副省級市、地級市、縣級市、縣的區分就意味著國民的「地域宿命」和成長空間的等級身份差別；還有沿海與內地、東部與中西部、中心城市與邊緣地區等差別都暗示了國民的「宿命」，都被城鄉二元結構這個詞簡單化了。在簡單化的情況下，以市民「天生」的一等公民優越感與農民「天生」的二等公民低落感簡單地區分了中國人：市民和農民，哪怕後者是某個市的農民，也只能叫農民，如上海農民。給人們造成的錯覺是中國人的精神似乎也可以簡單地用市民意識和農民意識來劃分，導致（某些）城裡人鄙視農民工，而農民工嫉恨城裡人；當然也會造成某些北京人、上海人之輩看不起外省人，因為前者認為他們才是真正「城裡人」，有一種國際大都市的精神優越感，後者不管怎樣都是「鄉下人」，哪怕你是長沙人。所以有人指出：「戶口不僅是一種身份，更是一種資源享有權的確認」（2003年6月25日《中國農村研究網》王建康：《打破城鄉二元結構 給農民以國民待遇》）。

『玖』 什麼是「城鄉二元結構」

城鄉二元經濟結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟並存的經濟結構。我國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落後；城市的人均消費水平遠遠高於農村；相對於城市，農村人口眾多等。這種狀態既是發展中國家的經濟結構存在的突出矛盾，也是這些國家相對貧困和落後的重要原因。發展中國家的現代化進程，可以說在很大程度上是要實現城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換。