新公共服務理論的背景

1. 新公共服務理論的理論批判

新公共服務理論對新公共管理的批判和超越主要體現在以下幾個方面： 新公共服務理論明確提出，公共行政官員並不是其機構和項目的業務所有者。政府為公民所有。

2. 新公共服務理論是怎樣發展新公共管理理論的

我來說一點吧，其實這些是政府行政的問題，我們知道政府的具體行為經過幾個內過程，容簡而言之：決策，管理，服務。而這一演變過程是由於近代民主思想的深入而形成的，中國也是這樣子的，我們都說中國政府政治改革落後，最主要的是因為人民民主思想的深入的同時，政府行政觀念沒有變的原因。簡而言之是從只注重經濟效益發展到注重人民權利了......你可以去看看行政學方面的書，通讀之後會發現的....加油啊！！

3. （新）公共管理學產生的背景是什麼

20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內掀起。在西方，這場行政改革運動被看作一場「重塑政府」、「再造公共部門」的「新公共管理運動」。

二、「新公共管理運動」興起的理論和現實根源

傳統公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步。因此，自其產生以來，它逐步成為世界上絕大多數國家公共行政的基本模式。但隨著時間的推移和社會的發展，公共管理領域的理論和實踐已經發生了根本性的改變，這一切都為「新公共管理運動」在20世紀末的興起提供了深刻的理論和現實依據。

1、傳統公共行政模式日益凸現的內在理論缺陷。傳統公共行政理論產生於19世紀末20世紀初。它與先前的政府管理理論最大的區別在於，它建立在兩個全新的理論基礎之上：一個是由伍德羅·威爾遜提出並由古德諾系統化的「政治與行政二分」理論；另一個是馬克斯·韋伯提出的「官僚制」理論。建構在這兩大理論基礎上的傳統公共行政理論認為，政治與行政是可以分開的，在「二分」的情況下，公共行政的主要任務是如何有效地執行既定政策或達成既定目標。有關政治、政策的問題，屬於政治學范疇，政治不要干擾行政，行政是科學的問題，可以也應該保持價值中立，而以追求經濟和效率為目標。公務員應保持政治中立，他們的任務僅僅是忠實和有效地執行被政治官員制定的政策。據此，便可以建立一套科學的、最佳的行政管理原則。公共員系統依據這些組織原則運作，剔除任何個人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達到高度的「理性化」，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實，早在傳統公共行政理論形成後不久，其賴以立足的二大理論基礎就遭到了包括政治學行為主義和人際關系學派的激烈批判。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的「政治與行政二分」實際上是做不到的，傳統行政模式的不切實際之處就在於，政治與行政必然是相互關聯的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。行政學者彼得斯也指出：「行政管理與政策並非呈現出互不相關的離散現象，而是相互關聯的。無論是通過主觀方式還是通過客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產出。」時至今日，大多數的學者對這個問題已經達成共識。盡管實際工作者中的一些人依然固執地堅持兩分法的觀點，但傳統的行政模式必須依賴於一個無法成立且長久被認為是不能實現的理論，至少說明這個模式肯定也存在著一些問題。面對於韋伯的「官僚制」理論。學者們也認為，由於官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發生沖突。實際上，韋伯自己也只是把官僚制當作一種理想狀態。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進入「鐵的牢籠」。「哪裡徹底實現了行政的官僚化，哪裡所確立的權力關系的類型實際上是不可摧毀的。」要對付發達的官僚機器，一般個人、官僚機構中的官員甚至掌握最高權力的統治者實際上都是無能為力的。顯然，這一切並不是現代人所嚮往的。另外，官僚制在實踐中的應用也與韋伯的設想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實踐所產生的僵化、形式主義較之韋伯的設想有過之而無不及，但其精英主義的特徵又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動搖了傳統公共行政賴以立足的理論基礎。

2、傳統公共行政模式在實踐中正在遭受日益廣泛的抨擊。自20世紀80年代初期以來，就出現了對公共部門的規模和能力進行的抨擊。人們普遍認為，政府「規模」過於龐大，浪費了過多的緊缺資源。目前，削減政府經費幾乎成為一種普遍現象，如在西班牙、義大利、德國、瑞典等國家，其公共服務傳統上是規模較大的，但是現在公共部門的作用已經下降了。其次，關於政府的「范圍」也引發了爭議。有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點的反應，許多先前由政府從事的活動開始轉向私營部門。此外，政府的「方法」也受到抨擊。人們越來越認為，官僚制的方法必定會造成工作的沒有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規模、范圍和方法進行抨擊所產生的明顯結果就是削減政府和改革其管理方法。

3、經濟理論的變革對傳統公共行政模式提出了嚴峻的挑戰。二戰後，西方各國政府普遍採用了凱恩斯主義的主張，對社會生活實行全面干預。當政府這只「看得見的手」干預市場並獲得巨大成功時，與「市場失靈」相伴隨的「政府失靈」也表現得同樣明顯。一方面，政府對社會、市場所承擔的管理任務越來越多，成為「萬能政府」；另一方面，政府內部官僚機構膨脹，效率低下，財政支出日益擴大，政府管理受到前所未有的挑戰。正是在這樣的背景下，強調自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起。正如經濟學家薩繆爾森所指出的，「公共選擇理論用經濟學的行為假設和方法，研究了當國家干預不能提高經濟效率或收入分配不公平時所產生的政府失靈問題」。公共選擇理論在70年代正式介入「公共管理」領域，並建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學者們採用「方法論上的個人主義」來研究政府官僚系統的行為。他們認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是政治市場。在這兩個市場上活動的是同一個人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至於政府，由於人民對其所有權分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，再加上沒有市場競爭的機制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會公益，專注於追求個人的權力、名望和利益，最終造成政府效率不彰。基於這一認識，公共選擇理論認為，失敗的是政府而不是市場，要解決公共管理的危機，應減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場來調控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。他們還認為，傳統公共行政強調的統一規制和監控，極大地抑制了公職機構和文官的創造力，已陷入形式化和僵化；代表國家意志的政府管理和服務，忽視公共保障和服務的多樣性，對市場信號和消費者需求的反應不靈敏，已經不再適應當今世界的需要，是「工業社會的政府組織模式」、「十九世紀的行政技術」。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將「經濟效率」奉為最高標准，通過市場這只「看不見的手」的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉。總之，公共選擇理論為新公共管理運動的興起提供了理論上的依據。

4、知識經濟以及由此引發的經濟全球化的加速，使政府面臨更加嚴峻的「效能」和「合法性」競爭。90年代以來，知識經濟的興起加速了全球經濟一體化的進程，並將全球經濟一體化水平不斷推向更高的新台階。全球經濟一體化程度的日益提高，使全球性的「政府效能」橫向競爭的時代成為現實。政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經結束，不同社會下的公眾像選擇職業與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。政府治理能力和水平的競爭，猶如不同企業之間的競爭一樣，已經並將於21世紀伊始在更大程度和更大規模上，在不同政府之間迅速展開。任何一個國家政府的命運都將由其在全球政治和經濟舞台上的競爭能力和其處理具有全球性特徵的問題的能力所決定；各國政府都必須清醒地認識到，只有在國際互振系統中不遺餘力地尋求到保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰術，並有效地促進本國福利的實際提高，才能獲得本國人民的認同和支持；政府效能與合法性已不再能從本國歷史的縱向比較中獲得令人信服的認同，歷史原因已不再成為人們認可的社會福利不及他國的托辭。全球性「政府效能」和「政府合法性」競爭的結果，必然使那些對社會的要求與願望反應遲鈍或不願作出反應的政府面臨權威危機、信任危機和合法性危機。全球經濟一體化，特別是知識經濟的興起，對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰，對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。

總之，隨著時代的變遷和理論的發展，傳統的公共行政模式已經在理論和實踐的質疑聲中陷入了「四面楚歌」的境地。越來越多的人認識到，傳統的行政模式已無法反映出現代公共服務所需承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現為一種消極的控制形式，不是致力於為提高效率提供有效的激勵，而是著力於怎樣避免犯錯誤。正是在這樣的理論和現實背景下，以經濟學和私營管理理論為基礎的「新公共管理運動」引人注目地登上了公共管理的歷史舞台，並引發了公共管理領域一場新的革命。

三、「新公共管理運動」興起的理論意蘊及其前景

對「新公共管理運動」本身進行全面、綜合的評價，現在還為時過早，因為，它還處在探索和發展的復雜進程之中。但「新公共管理運動」的實踐，已經體現出了與傳統公共行政模式重大的差異，如更注重管理績效和管理效率，更注重市場的力量，更注重管理的彈性而不是僵化，更注重公共部門運行於其中的相關的政治環境，更注重私營部門管理方式在公共部門的應用等等。「新公共管理運動」的興起，特別是它業已表現出的新特徵及其發展趨勢，都明確地提醒世人：一個全新的管理模式已經在公共管理領域逐步形成。在目前改革的實踐中，盡管出於操作上的需要仍表現出政府繼續承擔運動主體的角色，但從這場改革運動的發展趨勢來看，無疑包含著對近代以來的傳統公共行政模式進行全面檢討的意蘊。

當然，任何的變革過程都會有得益者和受損者。從信奉市場力量和現代企業「消費者導向」中吸取營養的「新公共管理運動」，在一些大規模實踐中雖然顯示出了生機和活力，但也積淀著不少理念性的矛盾和沖突。例如，從「企業家政府」和「企業化政府」引出的公共機構與私營企業之間的異同比較；在政治家與高級文官簽訂業績合同及其評估過程中，如何避免政治和價值觀的影響；在以「三E」---經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作為政府績效的評估標准時，如何協調這三者之間的關系；它對照以公平(Equity)替換經濟的政策評估的「三E」標准孰優孰劣等等。這些矛盾和問題都將是「新公共管理運動」在未來需要認真面對並切實加以解決的。

但無論如何，盡管「新公共管理運動」尚處在艱辛的探索之中，還沒有形成一種固定統一的模式，盡管「新公共管理運動」本身還遠非完美，還存在著不少批評和毋庸置疑的問題，但20世紀大多數國家普遍存在的傳統公共行政模式卻無疑已經是一去不復返了，「新公共管理運動」及其引發的公共管理模式的變革必將成為一股不可逆轉的時代潮流。

4. 新公共服務理論的介紹

《新公共服務理論》是中國人民大學出版社出版的圖書，作者是羅伯特.B.登哈特、珍妮.V.登哈特。

5. 新公共服務理論的理論簡評

新公共服務理論提出和建立了一種更加關注民主價值與公共利益，更加適合版現代公共社會權和公共管理實踐需要的新的理論選擇；
1.吸收了傳統公共行政的合理內容，承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值，但擯棄了新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷；
2.把效率和生產力置於民主、社區、公共利益等更廣泛的框架體系中，
3.對傳統的公共行政理論和目前佔主導地位的管理主義公共行政模式都具有某種替代作用。
4.有助於建立一種以公共協商對話和公共利益為基礎的公共服務行政。

6. 什麼是新公共服務

「新公共服務」指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的理念。也就是說，它重點闡述公共行政與公民的關系、公共行政與公共治理系統的關系。

「新公共服務」理論源於四個基礎理論，即民主社會的公民權理論、社區和公民社會模型理論、組織人本主義和組織對話理論及後現代公共行政理論。

(6)新公共服務理論的背景擴展閱讀

新公共服務理論認為，建立社會遠景目標的過程並不能只委託給民選的政治領袖或被任命的公共行政官員，廣泛的公眾對話和協商是非常重要的。政府的作用將更多地體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。這樣才能建立具有廣泛基礎的社區、國家或民族的遠景目標，才能為未來提出指導性的理想。

相比之下，通過這種協商過程來形成一系列簡單的目標並不重要；重要的是通過該過程促使行政官員、政治家和公民處於思考社區和國家預期發展前景的過程之中。此外，政府還肩負著道義責任，即確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范。

換言之，政府的作用將是確保公共利益居於主導地位，確保解決方案本身和提出解決方案的過程符合公正、公平和平等等民主價值准則。政府應當積極地提供這樣的舞台，在這個舞台上，公民能夠通過對話清楚地表達共同的價值觀念，並形成共同的公共利益觀念。

公共行政官員不應該僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求，而應該鼓勵公民採取一致的行動。這樣，他們就可以理解各自的利益，具備更長遠、更廣博的社區和社會利益觀念。

7. 公共服務理論

公共服務的理念起源於19世紀後半葉資本主義社會的階級沖突與斗爭，最早提出公共服務的是19世紀後半期德國社會政策學派的代表人物瓦格納（AdolfWagner）。1912年法國公法學家萊昂·狄驥明確界定了公共服務的實施主體是「那些事實上掌握著權力的人」。19世紀末期英國改良主義經濟學家霍布森提出了「最大社會福利」思想，界定了公共服務的價值目標，他認為國家必須干預經濟生活，以便把個人利益與社會利益調和起來，使「最大多數人的最大幸福」得以實現。

21世紀初期，以美國著名公共行政學家羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學者提出了新公共服務理論。這一理論包括了六個方面的基本內涵：一是政府的職能服務；二是追求的目標是公共利益而不是副產品；三是行政作為在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；四是服務於公民，而不是服務於顧客；五是強調責任政府，責任並不簡單；六是重視人，而不只重視生產率。

公共服務屬於公共產品的范疇。按照公共產品的概念，公共服務應是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務，是以一定的信息、技術或文化等形式表現出來的一種公共產品。公共服務根據內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務和社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織（即企業）從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。

8. 公共服務國內外理論概述

行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是「新公共管理」(the New Public Management)，相比教而言，它摒棄了傳統政治理論的觀察視角，而是從市場和經濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發展架構。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，並倡導「服務而非掌舵」的新公共服務理論(the New Public Service)，他們的觀點在我們的服務行政研究中具有值得重視的巨大意義。
一、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄
1、新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的「經濟人」假設，政府相似於市場經濟條件下的企業組織，政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的方法用於公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，「企業化政府」、「市場為本」、「政府瘦身」、「重塑政府」成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想並沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。
新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：「當我們急於掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？」從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對於現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的，只是一個非常重要的參與者，至於劃槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構體系。
2、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性範式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務於公民而不是顧客；5.責任並不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，「在傳統公共管理與新公共管理之後，出現新公共服務運動，並非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。」
與新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務並確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在: (1) 新公共服務呼籲維護公共利益，「 當公民能夠根據公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,並轉變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整」，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。（2） 新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為,政府與公民之間是不同於企業與顧客之間的關系的, 「公民具有一種公共事務的知識,一種歸屬感,一種對整體的關切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約」。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。（3） 新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處於控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到,公共項目和公共資源並不屬於他們自己,作為負責任的參與者,而不是企業家,他們是「公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者」 ,將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。
3、新公共服務理論需要發展和實踐。新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要，相應的它對於追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對於新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關註上來。資於往事，鑒於現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。
盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較後發現，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認為即使在公共管理「主體缺位」時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，並不能因為當時的理念多麼淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上並不能與新公共管理並駕齊驅。
二、新公共服務理論的困惑
公共行政轉向倡導服務的價值和實質的正義，需要致力於建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題「是否可能」或者說「是否具有操作性」將如何來界定呢？事實上，通過分析，我發現有四個困惑必須予以解決才能回答其現實性。
第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求並為不斷發展的需求提供服務升級的義務。那麼，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思：
1.公民是否准確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎的需求，而對於可能的或者高層次的需求缺乏認知，這主要是因為需求環境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人嚮往鄉村田園的環境，而農村居民會覺得現代化的都市生活更好，這種需求的「圍城」困境並不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認知似乎目前還不可能。
2.公民是否能夠充分地表達自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達取決於三個因素：a.公民表達的能力，這一點是因人而異的，最好的表達能力者能否最清楚的表達尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達意願，公民的表達意願是受個體情緒影響很大的，不同心理素質和個性的人對表達的見解是不徑相同的。c.表達的成本，這一點其實也很關鍵，如果公民感覺到對話的成本高於收益或者擔心投入沉沒的話就會放棄許多表達的機會。
3.公民認為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現出迥異性，即使是同等同質的服務對於不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現，使得服務方不知所措，也往往影響公平性和制度化。
所以，就現實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。
第二，政府何以令人滿意？作為服務供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權力和權利主體的公民在接受服務的時候對於政府不能是感恩或者寬容的感情，他們通常應當思考這樣幾個問題：
1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現政府的服務。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務的基點還能保持公正嗎？還有可能在沖突的區域依然保持價值的中立嗎？以上的擔心不是多慮的，既往的「經濟人」假說事實上更加增添了這方面的不確定感。
2.政府能提供盡可能多和好的服務嗎？這個問題直接與服務的意願和政府的能力有關：從意願的角度，政府在獲得充分的授權後，必須有兌現契約的實際行動和完善服務的創新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應當表現出足夠的駕馭本職的素質並且有令人信服的實踐來進行經常性的校驗；這個問題實質上還與政府對公民需求的認可有密切的關系，公民表達的所有需求得到了多大程度的回應、是否帶來了未來服務升級的承諾和預期等都是現有較鬆散公民社會的結構所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務是公民對政府的根本定位，那麼政府目前所發揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產品的提供上，我們有理由相信這已經是最好的可能嗎？現實中，多元的社會和多元的結構已經提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居於主導，就必須放棄過去獲得的授權合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。
所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經常性的工作。
第三，政府和公民何以達成共同的核心價值？作為追求理念的「生產力」與「效率」、「民主」與「正義」、「安全」與「福利」等在社會認知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在於作為被授權的服務主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統一發揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權力。另一個方面，公民作為權力的主體為何要去認同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡沖突？我們會發現關於價值的爭論實際上歸結到最後就是公民與政府關系的根本性基礎——合法性認同，公共服務的行政變革不能是停留在技術修補層面的運動，而應該是具有劃時代意義的全方位重構和超越。
第四，公共服務是現在還是未來？基於上述的分析，我們發現在建構服務行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對於理念的刻意追求反而顯得不合時宜，
那麼服務的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應當被視為未來的理想呢？回答這個問題對於目前指導理論的建設性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務都無法迴避。
三、結論
公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能，而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會「混淆了規范與描述」，難以提供出「一個令人心悅誠服的替代性方案」。歷史上的政府形態對於社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的「守夜人」角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是，新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權力、堅決保留的權力和禁止行使的行政權力，並確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然後努力去達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務於我們的政府，他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務?歸結到一句話就是「民主的政府是為他們的公共服務而存在。」我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。