公共服務綜合績效指數

1. 什麼叫績效指數！

是指專門用於綜合衡量一定時期內對應該提供的基準公共服務的滿足程度和績效水平的指數，其不僅考量實際提供的公共服務對基本公共服務覆蓋范圍的充分程度、政府的努力程度，而且還考量實際提供水平相對基準公共服務要求的實現程度。
該綜合指數是由八類基本公共服務績效指數合成，其中包括基礎教育績效指數、公共衛生績效指數、社會保障績效指數、社會保障績效指數、基礎設施績效指數、公共安全績效指數、環境保護績效指數、 一般公共服務績效指數等。
中國公共服務研究課題組最新推出的《中國公共服務發展報告2006》顯示:我國基本公共服務綜合績效指數整體處於偏低的水平。除基礎教育績效北京達到優秀，一般公共服務績效上海和北京達到優秀以外，其他各地區各類公共服務績效等級都處於良好以下。
2007年，中央財政將拿出2500多億元提高地方政府提供公共服務的能力，努力讓全國公民享受平等的公共服務。今年的預算草案報告把公共服務均等化放在了重要位置，並提出將通過加大轉移支付力度等手段來推動。「

2. 公共服務績效評估的介紹

公共服務績效主要包括三個方面：1,經濟績效、2,社會績效、3,政治績效。

3. 公共服務綜合體是什麼意思

將各種公共服務綜合到一個地方，更便民、利民。
如旅遊公共服務綜合體。其可以版提供旅遊公共權信息服務、旅遊安全保障、旅遊交通服務、旅遊惠民便民服務、旅遊行政服務等五方面的旅遊公共服務。「一站式」提供旅遊信息發布與查詢、旅遊咨詢、線路安排、自助游集散、旅遊信息指南、旅遊投訴處理、餐飲、車輛維修、小憩等綜合服務。

4. 怎樣理解公共部門績效評估" 4e"指標的選擇

眾所周知，效率是公共行政追求的目標之一。早在一百多年前，行政學的創始人威爾遜就指出，行政學研究的目標在於：①政府能適當地和成功地進行什麼工作；②政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。可以說，效率原則對落實責任政治、克服官僚主義、推動經濟與政治發展起到很大的促進作用。但由於政府行政的特殊性使效率原則作為政府行政工作評估的尺度有很大的局限性。鑒於此，著名的行政管理學者西蒙指出：「對公共管理而言，我們必須尋找另一種衡量價值的方法。」這另一種方法就是績效評估.1
在績效管理中最重要的環節是績效評估，而績效評估中最困難的莫過於建立合理的評估指標體系。從理論上講，構建績效評估指標體系可以使用「四要素」的模式：①各種必要資源或成本的「輸入」（Input）；②資源或成本的轉換「過程」（Processes）；③組織活動或提供服務的「輸出」（Output）；④產出或服務所產生的影響或「後果」（Outcome）。上述模式雖然可以在一個側面反映一個組織的績效，但是更常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的「4E」（Economy，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來構建指標體系。2
1 黎民.公共管理學[M].高等教育出版社,2003(1)

2卓越.公共部門績效評估-公共管理碩士系列教材[M].中國人民大學出版社,2004（1）
【正文】
20世紀60年代，美國會計總署率先建立了以經濟(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)為主的3E評價法。這也是學者芬維克於1995年概括指出績效測量指標所應該包括的三個層面。到了60年代末70年代初，新公共行政學派提出社會公平價值觀，偏向經濟性等硬指標而忽視了公平、民主等軟指標的3E評價法因此受到了質疑。在隨後的政府績效評估體系中便納入了公平(Equality)指標，逐漸發展為福林於1997年所概括的4E評價法。「4E」指標的具體內容如下：
1．經濟(Economy)。經濟指標一般指組織投入到管理項目中的資源量。經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。
2．效率(Efficiency)。效率指標通常包括：服務的提供，活動的執行，服務與產品的數目，服務的單位成本等。效率可以簡單的理解為投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題，而這種手段經常以貨幣形式體現。
3．效能(Effectiveness)。效能通常是指公共服務實現標的的程度、公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量。
4．公平（Equity）。公平作為衡量績效的指標，它關心的主要問題在於「接受服務的團體或個人能否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否得到了更多的社會照顧」。
「4E」指標是一個整體，缺少任何一項都會使得績效評估工作的不完美。我國公共部門的績效評估工作雖然嚴格按照「4E」指標行使，但仍然存在著很多問題。
首先，政府部門的產出難以量化。「4E」指標中的任何一項都離不開產出，公共部門也十分關注產出，但是所有績效都以量化的方式呈現，在私營部門不構成問題，政府部門的績效評估遠比私營部門復雜。著名公共行政學家詹姆斯.威爾遜認為：「要度量一個機關的輸出量常常是很困難的，實際上即使是只對什麼是國家部門的輸出做一番設想都足以令人頭暈目眩。」由於行政組織是一種特殊的公共權力組織，所生產出來的產品或服務是一些「非商品性產出」。它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格，這就帶來對其數量進行正確測量的技術上得難度。3
其次，公共部門的決策者和管理人員抵制評估。「4E」指標中的公平（Equity）指標意味著組織中的每一個人都要進行績效評估，但是由於績效評估會鑒別出決策者和管理人員能力的高低，這種鑒別使他們感到威脅，擔心自身利益受到損害，因而抵制評估，這就大大降低的績效評估的公信力。
再次，績效評估作為新興領域，還未形成規范化、制度化的評估體系，這就給開展具體評估工作帶來很多操作上的困難。 3趙國軍.績效管理方案設計與實施[M].化學工業出版社
最後，公共部門的績效管理缺乏人本思想。公共部門本位理念淡化了人文關懷，偏離公共性，專注於評估中單純的經濟指標，護士了公共服務的數量和質量以及公眾滿意程度等社會、人文發展指標。4
【結論】
「4E」指標有其存在的合理性，但更應該將其靈活運用。當今社會經濟、效率、效能、公平固然重要，但歸根到底也是為人服務，只按指標辦事，而不考慮人的實際情況必然會引起爭議。所以，「4E」指標也應該具有生命力，與其他定性指標結伴前行。為了完善「4E」指標，給出關於績效管理的建議如下：
1．公共部門的績效主要內容應凸現人的全面發展。樹立正確的政績觀是貫徹和實施政府績效評估工作的基本前提。政府績效不等同於單純的經濟增長，應包括經濟、社會、政治三個具體維度，重視人在發展中的主題地位，最大限度的滿足人們在物質、精神、文化等方面的需要，促進人的全面發展。
2．公共部門績效評價必須重視公眾的滿意度。公共部門的目標與計劃是否實現，實現地如何，最有發言權的是廣大公眾。好的績效指標體系不僅包括投入、產出、結果和效率等定量指標，還包括公平、民主、服務質量以及公眾滿意度等一些定性的指標。

5. 如何建立購買公共服務績效評價體系

公共服務績效評估指標體系的構建過程具體如下：

第一步：領域界定，建構框架

在此期間，根據公共服務指標設計項目工作邏輯模型（圖3）界定公共服務的領域，包括公共信息、公共安全、公共教育、醫療衛生、環境保護、社會保障、基礎設施、公共交通、文體休閑、科學技術十大領域，每一個領域下含若干個公共服務維度，通過工作邏輯模型清晰地表達出公共服務領域（維度）的產出，其遠期成果為社會效益，結合結果導向原則，綜合考慮外部因素的影響，這樣就可以較為系統地確定與各個公共服務維度績效考評最為相關的指標，建構起一套理論設計的指標體系框架。

第二步：公眾訪談，提煉指標

通過對公眾的訪談，了解公眾的公共服務需求，特別是公眾所關注的公眾服務中的相關事項，並基於這些關注事項概括、提煉出一組指標。這一訪談的面不必太大，但訪談對象卻必須有充分的代表性，不同類型公眾都要盡可能涉及到。另外，考慮到公眾對公共服務的認知可能受到親身經歷的范圍與程度的限定，訪談對象還應適當包括一部分相關服務領域的政府公務員，以便於把握公共服務在當地的提供程度或大致情況，從而對後期績效指標的設計與篩選提供參考信息和背景材料。

第三步：整合指標，設計問卷

在前兩步的基礎上，結合城市公共服務供給的實際情況進行指標整合：理論設計的指標體系框架+訪談基礎上提煉出的備選指標=一套初選實效指標組合。在此過程中輔以統計年鑒規范指標名稱，便於實際應用中指標數據的統計和轉化。進而設計指標篩選調查問卷，問卷採用五個程度值設置對各個指標進行評價，即「非常重要」、「比較重要」、「一般」、「較不重要」和「很不重要」。以期對各初選指標的重要性進行權衡，驗證指標實際應用的信度和效度。

第四步：問卷調查，初選指標

將初選實效指標組合進行指標篩選問卷調查，以民眾為調查主體，進行問卷發放回收，進而通過隸屬度分析、相關性分析以及信度與效度的檢測，從第三步整合的指標中綜合權衡出一套終選實效指標，大致確定公共服務的評估指標體系。

第五步：查漏補缺，調整指標

在被刪的指標中，利用SPSS統計軟體進行相關性分析，通過對被調查群體的職業、身份分析，檢驗是否存在因問卷調查對象界定的局限表達（如職業背景），導致對某一方面的指標有較強的偏好性而誤刪指標。接著，根據指標數據的獲取路徑進行適當的指標調整，如可獲得性、獲取對象、獲取方式、難易程度、成本大小等，使得調整後的指標具有便於評估、計算科學、實用經濟的特點。

第六步：確定體系，賦予權重

立足城市公共服務實際，驗證得到的指標體系，根據績效評估設計的基本原則，進一步優化指標，以提高評估的准確度，並設立出指標相應的數據收集方法、以及評估責任單位，確定出最終的指標體系。在指標體系的權重賦予方面，採用常用權重分配方式，給不同領域平均賦權重。在將公共服務劃分為十個領域的情況下，給予每一領域的權重值是一樣的，只是在每一服務領域內部，各項具體指標的權重上體現出差異。對於具體指標的權重賦值，可採用德爾菲法。

6. 如何進一步提高我國的公共服務的績效

完善公共服務體系，就是要滿足人民群眾基本公共需求，構建以人為本、覆蓋城鄉、分布合理、功能完備、運轉高效的公共服務體系，是構建和諧社會首善之區的重要任務。一是推進公共教育體系建設。堅持教育優先發展，大力促進教育公平，努力辦好讓人民群眾滿意的教育。健全財政對九年義務教育的保障機制，全面實施「兩免一補」，保障農民工子女接受義務教育。加大對農村教育支持力度，在滿足本級教育投入依法增長的基礎上，保證新增教育經費70％投向農村，引導市區優質教育資源向郊區農村輻射，加強對農村教師的培訓，組織優秀城鎮教師到農村支教，縮小城鄉教育發展差距。推動公共教育資源均衡配置，促進公共教育協調發展。堅持內涵發展，優化高等教育結構和布局，全面提高教育質量和水平，增強學生的實踐能力、創造能力和就業能力、創業能力。加強對貧困大學生資助工作的制度化建設。完善高等教育和高中階段國家獎學金和助學金制度，落實助學貸款政策和助學政策。規范學校收費項目和標准，堅決制止教育亂收費。建立和完善職業教育和培訓網路，建設一批高水平實習實訓基地和示範院校，努力提高職業教育的水平和質量。鼓勵、扶持、引導和規范民辦教育健康發展。加強成人教育、繼續教育，推進城鄉教育信息化建設，努力構建終身教育體系，積極推動學習型城市建設。二是推進公共衛生和基本醫療服務體系建設。著眼於實現人人享有基本衛生保健服務的目標，堅持公共醫療衛生的公益性質，深化醫療衛生體制改革，強化政府責任，增加政府投入，嚴格監督管理，建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，為市民提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務，解決好群眾看病難看病貴問題。建立健全突發公共衛生事件應急機制，完善疾病預防控制體系、醫療救治體系、婦幼保健體系、衛生執法監督體系和公共衛生信息系統，加強重大疾病預防控制，開展愛國衛生運動，全面提高公共衛生服務能力。加快完善有利於廣大市民及時就醫、安全用葯、合理負擔的醫療衛生制度體系，不斷提高醫療衛生服務的水平和質量。整合城鄉醫療衛生資源，改善農村醫療衛生條件。大力加強基層衛生服務工作，建設城鄉一體的社區衛生服務體系，使社區衛生服務覆蓋全市居民，更好地滿足基層群眾的公共衛生和基本醫療服務需求。進一步完善社區衛生服務的運行機制，根據各區縣實際情況有步驟、分階段實施社區衛生服務中心(站)收支兩條線管理，對社區常用葯品實行政府集中采購，統一配送，零差率銷售，強化社區衛生服務的公益性質。大力加強社區衛生服務人才隊伍建設，提高人員素質，提高社區衛生的服務能力。完善社區衛生服務功能，加快建立大醫院與社區衛生服務的雙向轉診機制，逐步形成分工合理的兩級醫療衛生服務體系。不斷優化醫療環境，建立和諧醫患關系。堅持中西醫並重，發揮中醫葯和民族醫葯在醫療衛生服務體系中的重要作用。三是推進公共文化服務體系建設。以實現和保障人民基本文化權益、滿足首都廣大市民基本文化需求為目標，構建結構合理、發展平衡、網路健全、運營高效、服務優質、覆蓋城鄉、惠及全民的公共文化服務體系。按照面向基層、服務群眾的要求，加大政府對公益性文化設施建設投入，構築以文化館、圖書館、博物館、文化廣場為主體的四級公益性文化設施網路。推動公共文化服務重心下移，優先安排關系群眾切身利益的文化建設項目，為每個社區和村配置方便群眾讀書、閱報、健身、開展文藝活動的場所和設施。切實維護低收入群體和特殊群體的基本文化權益。建立農村文化建設的長效機制，加大文化資源向農村的傾斜力度，著力推進農村文化設施和重點工程建設，全面提升農村公共文化服務水平。組織開展內容豐富、形式多樣的群眾文化活動，豐富和活躍市民文化生活。完善文化產業政策，繁榮首都文化事業，為廣大市民提供優質文化產品和服務。四是推進就業服務體系建設。實施積極的就業政策，圍繞經濟社會發展多渠道開發就業崗位，千方百計解決好就業問題。強化政府促進就業的職能，增加就業再就業資金投入，統籌做好城鎮新增勞動力就業、城鎮就業困難人員再就業、郊區農民轉移就業、來京務工人員就業服務，加強對大學生就業的指導和服務。完善並落實各項促進就業政策，鼓勵企業吸納就業，勞動者自謀職業、自主創業、合夥創辦小企業，提高靈活就業人員穩定性。完善健全覆蓋城鄉的職業培訓政策和資金支持保障體系，發揮社會各界力量，重點加強對城鎮失業人員、郊區農民轉移就業提供免費職業技能培訓，全面提高職工素質和勞動者素質。加強對農民工的培訓、維權、勞動保護，不斷改善生產生活條件。建立覆蓋全市、城鄉統一的就業服務體系，加強勞動力市場信息系統建設，完善社區、村鎮就業服務組織網路，創建比較充分的就業社區、村鎮。通過政府購買服務的方式，引導並規范社會職業介紹機構參與就業服務，鼓勵發展勞務派遣企業，穩步推進公益性就業組織的發展。逐步擴大再就業政策扶持范圍，完善零就業家庭和就業困難人員的幫扶制度。圍繞構建和諧社區的要求，加大投入，大力開發社區公益性就業崗位，大力發展社會經濟。建立低保與就業聯動機制，鼓勵有勞動能力的低保失業人員就業。完善勞動關系協調機制，認真執行國家勞動標准，全面實行勞動合同制度和集體協商制度，確保工資按時足額發放。加強勞動保護，健全勞動爭議調處仲裁機制，加大勞動保障監察力度，維護勞動者權益。五是推進社會保障體系建設。適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的趨勢，加快建設與首都經濟發展相適應的，社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的基本覆蓋城鄉居民的社會保障體系。逐步增加財政性社會保障投入，多渠道籌集社會保障基金，加強基金監管，加強社會保險經辦能力建設，確保基金安全。進一步完善城鎮職工基本養老保險制度，逐步擴大基本養老保險的覆蓋范圍，把個體工商戶、靈活就業人員納入覆蓋范圍，強化保險基金統籌部分征繳，按照國家統一部署，逐步做實養老保險個人賬戶。完善城鎮職工基本醫療保險制度，建立以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險體系，解決學生、學齡前嬰幼兒及無保障老人的醫療保障問題，發展社會醫療救助，形成多形式、多層次的醫療保障體系。進一步完善工傷、失業、生育保險制度，建立和完善適應農民工特點的社會保障制度。完善農村養老保險制度，進一步擴大農村養老保險的覆蓋面，加大財政對參保農民的補貼，逐步提高待遇水平，全面推進新型農村合作醫療制度建設。完善以最低生活保障為基礎，專項救助相配套，應急救助、社會互助為補充的綜合性、多層次的城鄉社會救助體系，完善救助管理制度，切實保障困難群眾的基本生活。積極培育和發展慈善組織，完善政策，健全機制，推動首都慈善事業健康發展。全面促進社會福利、優撫、殘疾人事業發展。發揮商業保險在健全社會保障體系中的作用。六是加強公共安全體系建設。構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的城市公共安全應急體系，有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風險能力。建立統一高效的應急信息平台，完善監控網路，健全應急預案體系，實現公共安全預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯動和有效銜接，最大限度地保障公共安全。加強重大安全事故防治，確保安全生產，堅決防止重大責任事故發生。健全以「巡邏、社區、治安、內保」四張網為框架的社會治安防控體系，有效預防、依法嚴厲打擊各種犯罪活動，切實保障人民群眾生命財產安全。深入開展基層安全創建和平安建設活動，推進警力下移，把社會治安綜合治理落實到基層，從源頭上預防和減少犯罪。全面推進科技創安工程，在統一規劃和統一技術標準的基礎上，在城市社區普遍安裝技防設施，提高社會治安整體防控水平。加強對重點人群的管理和服務，完善管理措施，創新管理方法，建立社會管理與服務資料庫，提高對社會的動態管理和控制能力。政府是公民社會中公民意願的執行者，同時，政府團隊也是區域政府轄地的精英分子，所以除履行管理職責以外，往往在發展、建設上更具開拓性，並構成經濟社會發展的主要推動力量。因此，區域社會和政府的目標具有一致性：就是以更少的投入，獲取更大的發展和管理效率，並不斷提高公共福利水平。政府管理水平的主要評價標準是其工作績效。政府的績效管理，從宏觀看，包括「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」，主要體現在發展效率、環境水平和公共服務效率上。本文僅從地方政府提供社會管理和公共服務方面，探討政府管理績效和公共支出效益的提高。績效管理是一項系統工程，它是圍繞提高績效這一目標而做出的制度安排和實施的一系列管理措施、機制和技術。績效管理也是人力資源開發的一種手段。政府績效的考核標准主要指：經濟、效率和效益。政府績效的經濟性，表現為在投入水平一定時，成本最低；或者利用現有資金，獲得最大量和最佳比例的投入；政府績效的效率性，表現為行政管理活動的產出同所消耗的人力、財力和物力等要素之間的比率較高；政府績效的效益性，表現為產出質量好、產出導致了所期望的社會效果、公民或顧客滿意程度的出現。近年來，北川羌族自治縣圍繞管理創新，積極構建「政府績效管理網路」。按照「激勵約束並重，雙向調控有力」的總體思路深化財政改革，構建標準的公共財政「差額財力」轉移支付制度。2006年全縣財政公共社會事業支出占當年財政決算總支出的13.3%，比「十一五」末有了大幅下降。一是注重完善政府績效評估的指標體系。政府績效評估包括經濟測定、效率測定和效益測定三項主要內容，每項測定都要藉助於一系列的績效指標。所謂績效指標，是指公共管理活動中某一特定方面效果的規范化的量的顯示。北川羌族自治縣科學設置並逐步完善目標管理體系，盡可能量化行政事務管理目標，實行領導聯系鄉（鎮）村制度，並指導鄉（鎮）制定和完善了對村（居）社幹部的目標考核辦法。從2005年開始，北川羌族自治縣積極建設學習型、創新型、競爭型、服務型政府，精簡機構、減少審批，系統推進行政事業機關的目標績效考核，從組織設計、制度重塑、考評導向上促進政府職能的轉變。其中，黨政機構目標責任的內容涉及兩大類：一類是縣委、縣政府部署的重點工作任務，具體包括經濟社會事業發展、黨風廉政建設、精神文明建設、維護社會穩定等方面；另一類是有關職能部門的目標和責任，具體包括年度重點工作目標、經濟責任、重點建設項目、公務員管理與隊伍建設等，還包括部門在履職過程中的依法行政、政務公開、工作效率、公務員效能投訴和服務質量等方面的內容。將上述目標內容設計分解為詳盡程度不等的具體指標體系，並賦以不同的權重。為了對目標完成情況的監測和考核評估，北川羌族自治縣構築起了多層次的督查和日常監控體系，對完成目標進展情況實行月報告、季調度、半年督查和隨機抽查。不斷完善以實績考核為核心、更加科學合理的考核機制，考核評定中注意綜合運用職能部門考核、專業部門考核、日常數據分析和群眾評議等結果，並將日常監督情況納入到考核評價體系中，進行多角度、多層面、立體化考核評估。1、強化公共部門的績效意識，轉變績效管理觀念1、強化公共部門的績效意識，轉變績效管理觀念加強對績效管理的研究和宣傳，讓全社會尤其是公共管理部門充分認識績效管理的重要意義和作用。應通過對績效管理的意義和作用的認識和了解，使人們在思想上達成共識，改變對績效管理的消極、抵觸態度，正確對待績效管理工作，在各方面對績效管理工作予以配合和支持，推動績效管理事業的發展。立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎。制度化也是當前國際上績效管理活動的趨勢之一。對於我國，當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策和立法使我國政府績效管理走上制度化、規范化和經常化的道路。首先，要從立法上確立績效聘僱的地位，保證績效管理成為公共部門的基礎環節，促使公共管理部門開展績效管理工作，以提高公共管理水平。其次，從法律上樹立績效評管理的權威，使績效管理機構在公共部門中應具有相應的地位，使績效管理結論能夠得到有效傳遞和反饋，管理活動有充分的可信度和透明度。建立健全合理有效的績效管理體制是推進績效管理事業發展的關鍵。公共部門績效管理需要借鑒世界各國的有益的評估經驗，在各級公共部門內部建立完善的績效管理機構，對公共部門實施的各種公共項目進行評估，充分發揮公共部門內部評估的功能，提高公共部門的管理水平。同時，應該借鑒國外思想庫發展的經驗，鼓勵和發展民間中介評估組織。由於中介評估組織獨立於公共項目的利益關系之外，有助於保證評估的公正和客觀。而且，政府部門。立法機關的評估工作可委託民間中介組織來完成，以節省大量的公共資源。我國的績效管理事業起步較晚，相應的管理人才培養也比較薄弱，至今還沒一套完善的績效管理人才培養計劃、制度，全國性的績效管理人才培養體系尚未形成，各部門、各單位只是根據本行業的具體特點和需要開展一些臨時的、分散的培訓工作亟需改變，要從我國改革開放的發展趨勢和建設社會主義市場經濟的需要出發，加強績效管理人才的培養，形成比較完善的績效管理人才培養體系，造就大批合格人才，為我國公共管理部門績效管理事業的發展奠定堅實的基礎。就當前而言，政府應給公共管理中的績效管理工作制定相應的管理計劃，分階段、分層次開展績效管理人員培訓，建立比較靈活的管理人才培養機制，提高公共管理人員的素質。此外，還應重視對政府部門領導的培訓，通過介紹國內外公共部門績效評估的基本經驗，研究績效管理在公共管理過程中的地位和作用，提高他們對績效管理的認識水平。政府績效管理的成功還需要建立一個完善的績效評估信息系統，進行及時的信息收集、分析。需要採取以下措施：構建電子化信息系統，通過標准化的協調和優化功能，保證電子政務提高效率，確保系統的安全可靠，做到互聯互通、信息共享、業務協同；拓寬信息採集渠道，加強政府各部門、社會各界間的有效溝通，利用網路、媒體等各種途徑搜集社會各方面的內容信息；對數據進行正確性檢測和整合，通過科學有效的統計方法和測算方法，提高對數據採集以及整合利用的能力，使數據真實可靠，決斷合理有效；提高評估者處理信息的能力，加強公共管理部門工作人員的自身業務修養，不斷提高其業務理論水平，使其能夠利用各種信息處理好各種突發事件，切實保障廣大人民的根本利益。公共職能部門公共管理的有效性問題,即公共管理和行政執行的績效如何進行客觀和全面的考核、評估,並形成系統的公共職能部門績效管理體系,是近年來中國公共管理理論界討論得較多的問題之一。政府績效考核方式主要採用關鍵業績指標體系(KPI)的方法,其中GDP增長構成了考核體系的核心指標,而社會效益、環境及資源保護、文化效益等等,則構成了與GDP增長相匹配的次級指標。這種政府考核關鍵業績指標的單一化,一定程度上導致了中國經濟和社會發展的失衡。而政府公共職能部門績效管理考核體系的不完善,則是導致失衡的管理原因。持續的制度和管理創新,是中國發展模式的核心。而現在我們所面臨的問題是,需要一種科學、平衡地評價政府績效的績效管理考核體系,在此，我們可以借鑒國外一些先進的評價方法，「3E」評價法,標桿管理法,平衡記分卡法等，以此引導政府公共職能部門及其公務員科學、平衡、規范地執行行政管理職能。實現以傳統的"政績觀"轉換成為科學的政府績效考核體。第一步：領域界定，建構框架在此期間，根據公共服務指標設計項目工作邏輯模型（圖3）界定公共服務的領域，包括公共信息、公共安全、公共教育、醫療衛生、環境保護、社會保障、基礎設施、公共交通、文體休閑、科學技術十大領域，每一個領域下含若干個公共服務維度，通過工作邏輯模型清晰地表達出公共服務領域（維度）的產出，其遠期成果為社會效益，結合結果導向原則，綜合考慮外部因素的影響，這樣就可以較為系統地確定與各個公共服務維度績效考評最為相關的指標，建構起一套理論設計的指標體系框架。第二步：公眾訪談，提煉指標通過對公眾的訪談，了解公眾的公共服務需求，特別是公眾所關注的公眾服務中的相關事項，並基於這些關注事項概括、提煉出一組指標。這一訪談的面不必太大，但訪談對象卻必須有充分的代表性，不同類型公眾都要盡可能涉及到。另外，考慮到公眾對公共服務的認知可能受到親身經歷的范圍與程度的限定，訪談對象還應適當包括一部分相關服務領域的政府公務員，以便於把握公共服務在當地的提供程度或大致情況，從而對後期績效指標的設計與篩選提供參考信息和背景材料。第三步：整合指標，設計問卷在前兩步的基礎上，結合城市公共服務供給的實際情況進行指標整合：理論設計的指標體系框架+訪談基礎上提煉出的備選指標=一套初選實效指標組合。在此過程中輔以統計年鑒規范指標名稱，便於實際應用中指標數據的統計和轉化。進而設計指標篩選調查問卷，問卷採用五個程度值設置對各個指標進行評價，即「非常重要」、「比較重要」、「一般」、「較不重要」和「很不重要」。以期對各初選指標的重要性進行權衡，驗證指標實際應用的信度和效度。第四步：問卷調查，初選指標將初選實效指標組合進行指標篩選問卷調查，以民眾為調查主體，進行問卷發放回收，進而通過隸屬度分析、相關性分析以及信度與效度的檢測，從第三步整合的指標中綜合權衡出一套終選實效指標，大致確定公共服務的評估指標體系。第五步：查漏補缺，調整指標在被刪的指標中，利用SPSS統計軟體進行相關性分析，通過對被調查群體的職業、身份分析，檢驗是否存在因問卷調查對象界定的局限表達（如職業背景），導致對某一方面的指標有較強的偏好性而誤刪指標。接著，根據指標數據的獲取路徑進行適當的指標調整，如可獲得性、獲取對象、獲取方式、難易程度、成本大小等，使得調整後的指標具有便於評估、計算科學、實用經濟的特點。第六步：確定體系，賦予權重立足城市公共服務實際，驗證得到的指標體系，根據績效評估設計的基本原則，進一步優化指標，以提高評估的准確度，並設立出指標相應的數據收集方法、以及評估責任單位，確定出最終的指標體系。在指標體系的權重賦予方面，採用常用權重分配方式，給不同領域平均賦權重。在將公共服務劃分為十個領域的情況下，給予每一領域的權重值是一樣的，只是在每一服務領域內部，各項具體指標的權重上體現出差異。對於具體指標的權重賦值，可採用德爾菲法。

7. 公共組織績效及評估

公共組織績效是公共組織在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與政治倫理因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得的公共產出最大化（卓越，2004）。

（一）公共組織績效與企業績效

與企業績效相比，公共組織績效具有如下特徵。

1.公共組織的管理目標復雜

與企業突出經濟目標，利潤率、市場佔有率、單位成本等管理目標相比，公共組織的管理目標要復雜得多，有時候，社會目標、無形目標和長遠目標更具有根本意義。事實上，政府或者政府職能的延伸公共機構，其產出總是復雜的，經常是有爭議的。面對多重性的或不明確的目標，很難說是否會有效完成或完全完成這些目標。與公共組織管理目標相對的是，企業目標容易定量確定，也就容易進行績效評估，凈資產收益率、總資產報酬率、資產負債率、銷售增長率、資本積累率等基本指標能夠反映出企業的績效內容。而公共組織的一些目標，涉及公平、責任、素質等就難以簡單地進行定量分析。

2.公共組織的產品形態特殊

企業生產的產品在形態上有兩個特徵：其一是可見性，大部分的企業產品是看得見摸得著的實體；其二是終端性，企業產品哪怕是一個配件，也具有獨立價值。企業產品在形態上的可見性和終端性，為企業績效評估提供了直接和直觀的基礎，提供了進行比較的平台。公共組織提供的產品主要是服務性質的，相當部分的產品是無形的，而且單個部門提供的產品在整個公共服務過程中，往往只是一種中間狀態，不大具有可比性，例如，很難說精心策劃一場行政會議，深入基層做一項調查研究，能在績效上有什麼直接體現。

3.公共組織的產品標准多維

與管理目標一樣，企業生產的產品通常採用單維的技術標准，客觀的技術標准容易達成共識。公共組織的產品就不簡單是一個技術問題，不同的產品有不同的標准，即使同一個產品，還涉及政治、文化和社會等諸多因素。來自不同領域的評估主體，有不同的評估視角，有特定的主觀感受，這些都是評估困難的原因所在。

4.公共組織的價格機制缺乏

市場價格反映了市場的供求關系，企業根據市場信號，調整生產結構，改進生產程序，提高生產質量。實際上，市場價格就是企業績效的評估機制，凡是在市場上賣出好價錢的，企業就是有績效的，企業產品低於社會勞動平均成本，企業就能夠盈利。公共組織所需的服務成本，已通過稅的形式預先向社會作強制性扣除，公共組織的服務產品，相當部分沒有價格顯示機制，即使一些收費性的項目，通常也是在沒有精確計算成本的情況下運作的，一些收費項目，因其亂收費的動機，反而扭曲了價格。總體來看，公共服務缺乏市場交易機制，公共產品缺乏價格檢驗機制，公共組織提供產品的數量、品質，消費者對於公共服務的偏好、估價缺乏信息反饋機制。

5.公共組織的生產要素獨特

任何一個生產過程，都需要人、財、物等要素的結合，企業生產也不例外。公共服務當然需要物的要素，電子政府對物的要求帶有時代特徵，但相比之下，人的要素在公共服務中更具主流，具有比較相近的素質水平，但是，對人的評估顯然要比對物的評估困難得多，人的主觀性、動態性不太容易標准化。

（二）公共組織績效評佶特徵

我國公共組織績效評估呈現以下四個明顯特徵（周志忍，2007）。

1.評估的 「內向性」

即組織績效評估主要是一種政府的內部行為，由政府部門發動和實施，評價結果主要用於 「內部消費」。從政府/社會關系的視角來看，政府績效評估的內向性也就是對社會的相對封閉性。雖然近年來對顧客滿意度日趨重視，但這種形式的公民參與范圍有限且明顯具有被動性，評估過程和結果利用的透明度不足，問責和公眾監督作用還沒有得到有效發揮。社會團體作為第三方對政府部門獨立進行績效評估剛剛起步，而且評價的影響和作用相當有限。

2.評估的 「單向性」

從政府層級關系看，績效評估主要是上級對下級的評估；從行政機關與其他公共組織的關系來看，重視政府主管部門對所屬企、事業單位的評估，忽視企業、事業單位對各自主管部門的評估。簡言之，績效評估的 「單向性」主要體現為自上而下。

3.評估的 「控製取向」

政府組織績效評估雖然服務於多重目標，但可以劃分為 「外部責任」和 「內部控制」兩種基本類型。發達國家的政府績效評估偏重於外部問責即報告績效水平以推動公民監督，我國的政府績效評估則更多著眼於內部控制和監督。這一目標定位，必然會在評估主體、內容和側重點、評估過程和結果利用等方面相應得到反映。

4.評估的 「自發性」

組織績效評估是部門和地方政府為提高績效的努力和嘗試，其實踐相應呈現出多樣化的趨勢，迄今未能形成一個統一的模式和實施規范。這種意義上的自發性在發展初期是不可避免的。但由於自發性，我國組織績效評估實踐的連續性明顯不足，評估內容框架、側重點、實施程序、結果利用方式等方面處在不斷變化之中。此外，領導者的高度重視是評估實踐得以推行的必要條件，但不同領導者的不同偏好又給績效評估的連續性帶來巨大影響，使績效評估的統一和規范化更加困難，最終影響到評估的科學化和效果。

（三）公共組織績效評估類型

我國的公共組織績效評估工作經歷了從20世紀80年代中期到90年代初期的以 「目標責任制」為特徵的階段；從20世紀90年代初期至末期以目標責任制和關注經濟增長，類型和方式紛呈為特徵的階段；進入21世紀後，為適應新施政理念和治理模式的評估、實施機制、關注重點和覆蓋范圍的中國特色模式逐步形成。各種績效評估類型也逐漸形成。

1.普適性組織績效評估

普適性組織績效評估有兩個特徵：(1) 績效評估不是獨立存在、獨立實施的，而是作為特定管理機制或管理技術中的一個環節，實踐中的例證包括目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、效能建設、行風評議等；(2) 隨著特定管理機制的推廣和普及，其中的績效評估成分被廣泛應用，而且應用於多種公共組織和部門。

2.行業組織績效評估

行業組織績效評估應用於某個行業內部，一般具有自上而下的單向性特徵，即由政府主管部門設立評價指標體系，組織對所屬企事業單位進行組織績效的定期評估。實踐中的例證包括衛生部門為醫院設立的績效評估體系，教育為各級各類學校設立的績效評估體系（如普通中小學教育質量綜合評價、成人中等教育專業學校評估體系、大學本科教育合格評價體系等），財政部、國家經貿委、勞動和社會保障部、國家計委聯合推出的企業效績評價系統等。

3.專項組織績效評估

績效評估針對某一專項活動或政府工作的某一方面。實踐中的例證如教育部門的普通中小學全面實施素質教育評價，科學技術部制定的 「高新區評價指標體系」，北京市的機關網站政務公開檢查評議，江蘇省紀委的「應用指標分析方法對反腐敗五年目標實現程度的測評」，珠海市的萬人評政府，深圳市的企業評政府，山西省運城市的機關工作效率標准，等等。

值得說明的是，三種類型的組織績效評估在實踐中有一定程度的交叉，類型劃分並非涇渭分明。

（四）公共組織績效評價方法

《中央經濟建設部門部門預算績效考評管理辦法（試行）》（財建［2004］ 354號）和《中央經濟建設部門項目預算績效考評管理辦法（試行）》（財建［2004］404號）均明確指出，績效考評採用定性和定量相結合的方法進行。主要包括：成本一效益分析、最低成本費用法、綜合指數法、模糊數學法、公眾考評法、使用價值考評法、目標考評法、打分法等。

成本一效益分析是將一定時期內部門的總支出與總效益進行對比分析的考評方法。

最低成本費用法是通過分析政府活動成本費用進行方案篩選的考評方法，又可根據不同情況分為總成本比較法、平均成本比較法、邊際成本比較法和臨界值計演算法。

綜合指數法是在多種經濟效益指標計算的基礎上，根據一定的權重計算出綜合經濟效益指數。

模糊數學法是指採用模糊數學建立模型，對財政支出效益進行綜合考評的方法，將模糊的、難以進行比較判斷的經濟效益指標之間的模糊關系進行多層次綜合考評計算，從而明確各部門使用財政支出的效益。

公眾考評法是指對無法直接用指標計量其效益的財政支出，通過專家評估及公眾問卷或抽樣調查，以評判其效益高低的方法。

使用價值考評法是通過對部門提供公共服務和公共產品的使用價值進行分析，評價部門財政支出的效果。

目標考評法是將年度計劃中的績效目標與本年度實際執行情況進行對比分析，對績效計劃完成情況進行考評，同時，對未完成績效計劃目標進行分析，並與以往年度績效指標完成情況進行比較。

打分法是指由行政機關、專家、社會公眾，對各項績效考評內容完成情況進行打分，並根據分值考評績效完成情況的考評方法。

現有的評價方法可以分為傳統評估方法和現代評價模型。

1.傳統評價方法

按照地質資料社會化服務不同的主體，傳統的評估方法可劃分為：

（1）管理部門評價法。是指由項目管理部門對實施內容績效指標、資金管理績效指標、產出指標的數量部分進行評價的方法。地質資料的管理部門大多為公共組織，由上級部門對其下屬機構監督指導，進行檢查評估以及單位內部的自我考核。這一類方法對受多種因素影響的事物或現象做出總的評價，在一定階段對改進服務能起到很好的指導作用。

（2）客戶評價法。是根據效用理論，以消費對象作為評價者進行評價的方法。如地質圖件採用客戶評價法是最有效的方法。客戶評價法可以採用許多具體的方法，如顧客滿意度調查法、支付意願法、顧客使用統計法、顧客使用證明法等。顧客滿意度調查法是指調查使用者的滿意程度的方法；支付意願法是指調查人們對地質產品支付意願的方法；顧客使用統計法是指通過可獲得途徑統計顧客使用情況的方法；顧客使用證明法是指由地質資料使用者出具證明的方法。

（3）專家評價法。是指由專家針對項目立項意義及可行性、項目完成的質量情況及預期效益、項目完成後的間接效益情況進行評價的方法。專家評價中可採用多種具體的方法進行。如成本效益比較法、對經濟影響法、貢獻程度評價法、增值法、損失減少法等。

上述方法是目前我國地質資料社會化服務中常用的幾類評價方法。它們評估的范圍廣，而業務評估只佔很小的一部分，主觀性較強，較難形成直觀的、可以直接應用於實際的研究結論，為決策提供預測依據與診斷方案。

2.現代評價模型

現代評價模型主要是依託信息處理技術，尤其是電腦技術的發展，應用統計學、運籌學、計量經濟分析的最新研究成果於服務績效評價，目前多見於文獻的研究方法包括數據包絡分析法（DEA）、層次分析法（AHP）、模糊綜合評價法、灰色關聯分析法、多元統計綜合評價法、人工神經網路法（ANN）等，這些方法形成的評價結果直觀、易於操作，很多統計分析軟體都已經將其模塊化，易於推廣。下面是對這幾種方法的簡單介紹：

（1）數據包絡分析法（DEA）。它是1978年由美國著名運籌學家查恩斯（A.Charnes）和庫珀（W.Cooper）等人首先提出的，用來評價多輸入和多輸出的「部門」（稱為決策單元）的相對有效性。DEA方法可以看作是一種非參數的經濟估計方法，實質是根據一組關於輸入一輸出的觀察值來確定有效生產前沿面。DEA方法的應用領域很廣泛，可以用於多種方案之間的有效性評價、服務進步評估及效益評價等。進入20世紀90年代以來，DEA技術在國內的理論與應用研究也取得了較大的進展，理論方面涉及具有模糊要素的DEA評價方法、簡化確定DEA有效的演算法，以及只有輸入的DEA評價技術等。DEA方法的優點是不需要給出代表決策者偏好的權，也不需要給出輸入輸出的函數關系；而缺點是不允許輸入輸出數據是隨機變數，且沒有反映決策者的偏好。其應用范圍限於一類具有多輸入、多輸出的對象系統的相對有效性的評價。

（2）層次分析法（AHP）。它是20世紀70年代由著名運籌學家塞迪（T.L.saaty）提出的，它的基本原理是根據具有遞階結構的目標、子目標（准則）、約束條件及部門等來制訂評價方案，用兩兩比較的方法確定判斷矩陣，然後根據判斷矩陣的最大特徵根相應的特徵向量的分量作為相應的系數，最後綜合出各方案各自的權重（優先程度）。該方法是一種定量和定性相結合的方法，在多指標的權重確定上應用廣泛。AHP方法由於讓評價者對照相對重要性函數表給出因素集中兩兩比較的重要性等級，因而可靠性高、誤差小，不足之處是遇到因素眾多、規模較大的問題時，該方法容易出現問題，它的應用限於諸因素子集中的因素不超過9個的對象系統，此外其重要性等級通常由專家給出，這必然涉及專家的主觀判斷的准確性問題。

（3）模糊綜合評價法。該方法是一種用於涉及模糊因素的對象系統的綜合評價方法。它是在模糊環境下，考慮多種因素的影響，為了某種目的對一事物做出綜合決策的方法。它將評價對象和評價指標運用模糊數學方法轉變為隸屬度和隸屬函數，通過模糊復合運算來得到模糊結果集。它可以較好地解決綜合評價中的模糊性，在許多領域得到了廣泛的應用。

（4）灰色關聯分析法。在多指標綜合評價中，評價目標往往具有灰色性，因而，用灰色關聯分析方法進行綜合評價是適宜的。它由樣本資料確定一個最優參考序列，通過計算各樣本序列與該參考序列的關聯度，就能對評價目標做出綜合分析。在進行綜合評價時，這種方法的數學處理不太復雜，能使用樣本所提供的全部信息，而且它同等對待各評價指標，可避免主觀因素對評價結果的影響。

（5）多元統計綜合評價法。該方法是結合了數學和數理統計方法而得到的，在數學上更為嚴謹。它是一種不依賴於專家判斷的客觀方法，因此可以排除評價中人為因素的干擾和影響，而且比較適宜於評價指標間彼此相關程度較大的對象系統的綜合評價。該類方法的最大優點在於其評價模型生成過程中同時也生成了信息量權重，這是其他方法所不具備的。然而，利弊共存，這同樣造成了其缺點之一，即無視指標的實際重要性，過於強調指標數據的客觀性。這類方法的另一大缺點是其評價結論的相對性。樣本構成變動將會導致評價結果的「逆序」，而這種逆序是不合理的。

（6）人工神經網路法（ANN）。近年來，隨著計算機技術的發展，神經網路理論與遺傳演算法在綜合評價領域也占據了重要的地位，對評價技術做出了卓越的貢獻。人工神經網路是由大量的、簡單的處理單元廣泛連續而形成的網路系統，它最早開始於1943年Meculloch和Pitts提出的神經元的數學模型。它反映了人腦功能的許多基本特徵，是一個並行處理的非線性系統，但它並不是人腦神經系統的真實寫照，而只是對人腦的行為作某些簡化、抽象和模擬。ANN用於社會化服務綜合評價的基本原理是：將描述社會化服務的基礎指標的屬性值作為ANN的輸入向量，將代表綜合評價目標的結果作為ANN的輸出值；然後用足夠多樣本向量訓練這個網路，使不同的輸入向量得到不同的輸出值，這樣ANN所具有的那組權系數值便是網路經過自適應學習所得到的正確內部表示；訓練好的ANN便可作為一種定性與定量相結合的有效工具，對不同的服務進行綜合評價。它的最大優點是自適應性與學習能力強，但它也存在局部最優點、學習速度慢、容錯性下降、浮點溢出和網路不收斂等問題。

以上的幾種方法大致反映了服務項目評價不斷進步的傾向，也是認識問題的正當思路。從定性到定量再到數學計算機等多種手段綜合評價的方法，項目評估的不確定性變得越來越大，評估的對象范圍也在不斷地擴大而變得日益復雜；相應的，完成項目評估的方法支撐體系變得更加廣泛。實際上，各種評價之間有共性和互補性，更准確的理解是這些方法各有其評價適用的對象，要根據評價對象選擇相應的評價方法。

8. 公共服務績效評價的一般性指標包括哪些

1．行為導向型的考評方法，包括：
主觀考評方法，主要有排列法、選擇排專列法、成對比較法、強屬制分配法和結構式敘述法；
客觀考評方法，主要有關鍵事件法、強迫選擇法、行為定位法、行為觀察法和加權選擇量表法。
2．結果導向型的績效考評方法，主要有
目標管理法、績效標准法、短文法、直接指標法、成績記錄法和勞動定額法。
3．綜合型的績效考評方法，主要有
圖解式評價量表法、合成考評法、日清日結和評價中心法。

9. 社會管理和公共服務綜合標准化試點包括哪些

試點單位來應當具備下列基自本條件：
（一）具有明確的社會管理、公共服務職能，能夠獨立承擔法律責任；
（二）具有一定的標准化工作基礎，有標准化管理機構及專兼職標准化人員，主要負責人具有較強的標准化意識；
（三）三年內未發生重大服務質量、安全、環境保護等事故，未受到相關部門的通報批評、行政處分，以及被媒體曝光造成嚴重社會影響；
（四）所在地政府重視標准化工作，能夠為試點創建提供政策、資金及其他支持。
參考資料：http://www.nmgzjj.gov.cn/news/2013/11/12/8161