各級政府公共服務職責劃分研究

A. 簡述政府公共服務職能需要強化的哪些方面

轉變政府職能是我國經濟體制改革的關鍵環節,也是改革的重點和難點.改革開放以來,我國地專方政府在轉變政府職屬能、建立社會主義社會經濟體制方面取得了重大進展,但地方政府在履行經濟管理和社會管理職能方面還存在嚴重的缺位、越位和錯位現象.進一步轉變政府職能,建設公共服務型政府是黨中央制定的下一步改革的重點.文章從轉變政府執政理念、加快體制創新和政府管理體制等方面提出了強化地方政府公共服務職能、提高履行公共職能效率的政策建議.

B. 我國的政府公共服務體系主要應包括哪四項基本內容

一、基本公共服務體系居於整個模型的核心，它是基本生存性基本公共服務、公共環境性基本公共服務、公共安全性基本公共服務和自身發展性基本公共服務的集合，B、C、D、E與A相互作用，相互影響，形成一個系統。

二、基本生存性基本公共服務處於模型的最下方，是整個模型的基礎性模塊。馬斯洛需求層次理論認為人首先要滿足食物、水和住房等生理需求，然後才轉向較高層次的需求。從基本公共服務領域看，B獨立生成A的子系統。

三、公共環境性基本公共服務位於模塊的左方，是A的重要組成部分。環境是人類賴以生存的物質基礎，二者構成對立統一的整體。

四、公共安全性基本公共服務，居於模塊的右邊。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，整個社會將處於無序狀態。

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構建全民均等享有的基本公共服務體系是構建社會主義和諧社會的目標之一，是促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果的重大舉措。

政府轉型是構建基本公共服務體系的制度基礎。政府轉型的基本趨勢是公共服務職能不斷發展並成為重要職能。公共服務職能的強化將大大推動基本公共服務體系的構建。

首先，政府職能轉型的核心是強化社會管理和公共服務。對於服務型政府來說，全面履行政府職能，必須在抓好經濟調節和市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務。

這就要求政府必須成為基本公共服務的供給主體，在教育、醫療、社會保障、就業和住房保障等領域建立惠及全民的基本公共服務體系。

C. 為什麼公共服務提供的主體是政府

在公共服務提供過程中，政府是決定性因素。北歐國家公共財政支出占政府支出很大比重。這與我國目前的財政支出結構形成了鮮明的比照。

（1）政府支出佔GDP比重逐年遞增。挪威城市與區域研究所高級研究員歐拉法·弗斯指出，挪威政府的總支出從上世紀50年代的佔GDP的27％上升到70年代末到80年代初期的54％。二十世紀初期，挪威政府消費大概占國民生產總值的6％，二十世紀50年代上升到10％，80年代後，政府消費佔到國民生產總值的1／5。
（2）公共財政的支出比例不斷提高。在政府支出佔GDP比重不斷提高的同時，北歐國家的公共財政支出在政府支出中的比重也在不斷提高。歐拉法·弗斯指出，1995年，挪威通過轉移支付形式支付的勞動者福利、
養老金及其對家庭的經濟扶持占政府支出的65％。其他北歐專家也強調，北歐模式的基本特徵是公共財政支出占政府支出的高比重。

（3）改善公共部門工作環境，提高公共部門工作人員薪酬。北歐專家指出，由於公共服務部門的自身特性，它需要政府的支持，以保證再分配的公平、合理和有效。政府必須保證公共部門的薪酬不能太低。瑞典前公平事務和移民部長格雷丁指出，如果公共部門薪酬低於私營企業，公共部門就留不住人才，服務質量就會受到影響，公民接受的教育、醫療以及其他社會服務的質量也會下降。
北歐充分發揮各級政府提供公共服務的作用，明確劃分各級政府公共服務的職責，還探索出了一套行之有效的中央對地方政府管理的方式。
（1）挪威中央政府和地方政府之間有非常明確的分工。市級政府主要負責勞動力密集型服務，中央政府主要負責收入再分配和其他集體性服務。一般情況下，大約70％的勞動者福利以及75％的公共部門雇員工資由地方政府支出；行政管理、國防、養老金等，中央政府支出占絕大多數。因此，福利政策的實施者主要是地方政府。
（2）瑞典中央和地方財權與事權劃分。思瓦爾德介紹了瑞典中央和地方的財權與事權劃分。地方政府包括縣和市兩個層級。這兩級政府同在中央政府之下，但並沒有上下級關系，他們之間是平等的關系。
瑞典中央政府負責保險與轉移支付，失業、疾病保險與養老金等制度由中央政府決定。瑞典地方政府擁有高度自治權，其主要任務是盡可能平等地給市民提供低價和便捷公共服務。地方政府公共服務的主要任務包括醫療保健、老人服務、殘疾人和兒童服務等。縣級政府主要負責醫療保健服務；市級政府主要負責18歲以下青少年的教育、兒童和老人服務，同時也負責社會福利、殘疾人關懷、地方建設和規劃、水資源利用及排灌、街道清潔、廢物處理及援救服務等。交通服務由縣市分擔。
由於地方政府的職責比較多，瑞典公共支出的大部分都在地方政府。目前，縣、市政府的支出約占政府支出的2／3。由於承擔了大部分公共服務職能，地方政府擁有相應的財權。地方政府可以確定自己的稅收標准和預算。中央政府不會干預地方政府的預算，只要求預算均衡分配。
（3）中央對地方公共服務提供的支持與監管。挪威城市與區域發展研究所研究員奧德魯指出，中央政府把某些公共服務職能交給地方政府，給地方政府很大的權利，並用有效的控制工具，來支持與監督地方政府有效提供公共服務。
第一，總目標許可計劃。各市之間的收入、支出需求大不相同，市級收入有三個來源：稅收、中央政府劃撥、特殊服務收費。為保證不同地方公共服務的均等，中央政府通過總目標許可計劃和轉移支付，平衡因地理條件、社會條件和民主程度差異而造成不同地方政府稅收收入的差異。這個計劃1986年開始實施，核心是實際支出補償機制，以客觀標准為基礎（支出平等化），根據各個縣市的需求進行補貼。
第二，環境影響評估制度。在通過轉移支付管理控制地方政府的同時，中央政府還通過環境措施約束地方政府，要求地方政府必須評估政策的環境影響。環境影響評估制度約束地方政府從源頭上防治環境污染。

D. 簡述政府公共服務職能需要強化的是哪些方面

一是改變公共財政支出結構，提高公共服務支出的總量與比例。強化政府公共服務職能，必須健全和完善公共財政體制，逐步提高公共支出在公共財政支出的比重，並且努力做到經濟性公共服務與社會性公共服務相協調。要從我國的實際出發，合理界定與調整中央與地方在公共服務供給方面的財權與事權，有效實行轉移支付。
二是制定公共服務的最低標准，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務。歐盟國家的經驗表明，確立公共服務的最低標准非常有必要。歐盟等發達國家的社會保障體系，主要包括社會救助、社會保險、社會福利三部分內容，而其中社會救助、社會福利兩部分是專門針對社會最低收入人群的。在保證最低社會保障、初級衛生保健、義務教育的基礎上，以保護貧弱者為重點，擴大公共服務的覆蓋面，從而實現使人人都享有基本公共服務的目標。
三是繼續深化行政管理體制改革，建立符合中國特色的公共服務體制和模式。公共服務體制創新是公共服務創新的核心內容。要繼續深化行政管理體制改革，創新公共服務體制。要根據不同公共服務項目的性質和特點，採取不同的供給模式，實行公共服務主體的多元化，即具體包括三個方面：對那些不具有規模經濟特徵、進入門檻比較低的公共服務項目，逐步向民營企業和民間組織開放，鼓勵和支持民營企業和民間組織參與公共服務。對那些規模經濟特徵明顯、進入門檻較高的公共服務項目，主要引入市場機制，加強公共部門內部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公正，努力降低成本，提高效率。
四是高度重視農村的公共服務體系建設，切實解決城鄉失衡問題。加大農村公共服務建設的力度，解決「三農」問題，是政府公共服務的重要內容和著眼點。要認真貫徹落實中央確定的「多予、少取、放活」的方針，從政策上、法律上、制度上、投入上採取堅決措施，增強農村公共產品供給，調整供求結構，保護農業的基礎地位，保護農民的合法權益。

E. 政府公共服務職能有哪些

基本公共服務包括三個基本點，一是保障人類的基本生存權(或生存的基本需要)，為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；二是滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經濟的發展和人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的范圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。
公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務，經濟公共服務，社會公共服務，公共安全服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。社會發展領域包括教育、科學普及、醫療衛生、社會保障以及環境保護等領域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫療、公辦社會福利等。

F. 非政府公共職能服務項目、准政府職能服務項目、公共服務項目的概念和種類

你看行不
黨中央提出構建社會主義和諧社會，深得黨心民心。胡錦濤同志今年2月發表重要講話中指出我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。建立與社會主義市場經濟相適應的、能夠促成社會經濟協調發展的公共服務體制，構建公共服務型政府、更好地提供公共服務，是中國改革與發展進程在當前階段的迫切要求。有必要明確公共服務的含義。
公共服務一定是公民所需的，能夠使公民的某種直接需求得到滿足的，使公民受益的和得到享受的。譬如，教育是公民及其被監護人，即他們的子女所需要的，他們可以從受教育中得到某種滿足，並有助於他們的人生發展；公共服務是指由法律授權的政府以及非政府公共組織和有關工商企業，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能，其中，政府是責無旁貸的主導者。道義、慈善是公共服務的價值基礎。以需求促進供給是公共服務的經濟動因。
公共服務的對象是公民及其組織。公民的各種直接需求，在很多情況下是通過組織的方式表達出來的。公民的經濟組織和社會組織分別表達了公民的經濟需求和社會需求。為滿足公民及其組織的直接需求所開展和介入的活動，即為公共服務。
社區公共服務本質上是人類生活演進的整體性的映象。從實踐的角度看，社區公共服務涉及廣泛，幾乎無所不包，將公共服務與私人服務截然分開，這與中國的現實不符。我國的社區公共服務業長期存在兩種極端的主張與行動，可簡化為完全福利性（即政府提供）或完全私人性（即市場性），但是公共服務是處於純粹的完全福利性服務與完全私人性服務的中間，屬於並不純粹的那部分服務，它的提供與生產方式常在政府與市場之間作一定的替代選擇，即政府或其他的公共機構（非營利組織）提供規化和融資，交由企業或非營利組織生產的方式。
中國社會科學院社會學所社會政策室主任楊團將社區公共服務分為四個類型即：保護型、自治型、運營型、專業型。保護型代表社區公共服務的提供功能強而生產功能弱的那部分服務產業，即不能依賴市場機制而又不能獨占服務產品使用權的社區公共服務，具有更純粹的公共性，需要得到更多的保護性政策才能存在， 例如社區治安，社區廣場，社區防治，就業服務，福利服務，社區熱線；自治型代表社區公共服務的提供功能和生產功能都較弱的那部分服務產業，即不能依賴市場機制而又需要獨占服務產品使用權的社區公共服務，例如社區文體，社區公共事務，志願服務，居家老人服務；運營型代表社區公共服務的提供功能弱而生產功能強的那部分服務產業，即可以依賴社區自己的價值判斷和資源狀況，在相對較為自由的環境中自行決定在生產這類服務中利用市場機制的程度，例如便民商業服務，社區老人院服務；專業型代表社區公共服務的提供功能和生產功能都強的那部分服務產業，即能夠依賴市場機制而又不能獨占服務產品使用權的社區公共服務，例如教育和醫療，社區中心設施服務，環境衛生，綠化，社區物業。可以適當的運用市場機制，達到規模效益和技術、質量的競爭機制，作為其高效率的保證。
一、存在的問題
1、公共資源分布不均衡。改革開放以來，我國的經濟高速發展，GDP總量增長了10倍，平均發展速度為9.4%，但中國的社會發展相對滯後，這種滯後在2003年非典考驗中暴露得更加充分，可以看出城鄉差距拉大問題和公共醫療資源短缺問題。
2、由於社區服務任務的大量增加，專業管理部門及其派出機構的力量配置明顯不足，致使涉及社區服務的大部分工作，如市場管理、市容保潔、園林綠化、民政福利等，都難以依靠專業機構來完成，而更加依賴街道，但街道卻沒有相應的許可權。條條因力量有限而管不到底，塊塊則因與轄區單位和專業管理部門之間沒有行政隸屬關系而管不到邊，受害的是廣大公民，他們沒有更好的享受到社區公共服務。需要進一步理順條塊關系，明確區、街、社區的管理職能。
3、市場化後一部分公共服務的質量並未達到政府和公眾的要求。推行公共服務市場化改革的目的，是在節省政府資金的同時，保持並提高公共服務的質量，盡管許多地方的改革實現了既定的目標，但也有不少的公共服務在市場化改革後出現下降的局面，與政府和公眾原先的期望有一定的差距。例如，媒體多次報道過，由市場提供的中小學校早點、午餐盒飯經常出現衛生問題，引發學生集體中毒。
4、市場化使公共利益受到忽視，市場化帶來公共責任缺失。因為生產者以盈利為目的，它會按照市場競爭法則去選擇有利於其獲利的服務項目，對於那些不能很好獲利但又不能不提供的服務，則有可能消極供給，這就可能使一部分人得不到服務；對於那些生活困難者來說，卻是沒有選擇權而言的。當一部分人被剝奪了某些選擇權時，很難說是社會公正的表現。許多地方政府在進行市場化改革過程中，直接考慮更多的是解決財政與投資問題以及減少政府管理職能，減少人員編制等，而對於市場化後可能存在的公共責任空白卻估計不足，也或許主觀上就希望能夠減少政府責任，這都會引發公共部門的責任危機，最終損害公共利益。
二、強化社區公共服務建設的思考及建議
1、合理設置社區：在劃分社區時，要根據各地實際，按照便於管理、便於開發社區公共資源、有利於社區自治的原則，根據人口和居民心理認同感、歸屬感等社區構成要素，對原有居民委員會的轄區規模作適當調整，成立新的社區委員會。重新調整後的社區范圍擴大了，吸引了更多的社會單位參與到社區公共服務工作中來，使社區公共資源布局更趨合理，社區資源進一步得到有效開發和利用。同時，社區規模的調整，社區資源的增多，使廣大居民對社區的認同感、歸屬感增強了，社區公共服務的管理成本下降了，為社區公共服務的發展奠定了良好的基礎。
2、創新體制機制，推動社區公共服務的發展。我們從改革入手，改變過去傳統計劃經濟體制下的政事不分、管辦不分，政府全包的做法，不僅要堅持政府投入為主的原則，也要調動平台工作者的積極性，按照以服務養服務、以實業養事業、以經濟效益促進社會效益的思路，積極推進社區公共服務准市場化運作和項目管理機制。進一步理順條塊關系，明確區、街、社區的管理職能。
3、政府應開放公共服務領域，實現公共管理社會化，注重提供公共服務的效率和質量。公共服務的市場化、社會化、法治化也順理成章地成為政府的改革方向。
所謂公共服務市場化，是指政府「籌集各種資源，通過民主政治程序設定社會需要的優先目標；與此同時，又利用私營部門之所長，組織商品和勞務的生產。」具體而言，即指政府通過政治過程作出決策，確定公共服務的供給數量和質量標准，然後以市場機制為杠桿，通過多種方式調動私營部門、非贏利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務的供給。其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責任的前提下，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務的能力。公共服務市場化突破了政府決策、政府執行的傳統模式，通過政府權威與市場交換之間的復合配置，凸現了雙方各自的功能優勢，從而為政府以更高效更經濟的方式履行公共服務職責提供了可能。公共服務市場化改革要求在公共部門中引入市場機制，要通過招投標、合同承包、特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務，要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求，從而達到降低成本、提高效率的目的。近幾年來，我國政府一直在採取措施降低市場准入門檻，引入民間資本和外國資本，將公共服務領域的投資引向多元化道路。目前，能夠進行社區服務生產的生產者太少，需要培育社區公共服務的生產者，只有公共服務的生產者得以多元化，多樣化，社區公共服務才能改善效率，持續發展。從我國現在實際情況看，培養大批具有高素質的公共管理人員，是對市場化的公共服務進行有效監管的當務之急。
以人為本，就是建設公共服務型政府，公共服務市場化不僅是市場經濟發展的必然要求，也是政府自身管理現代化的客觀要求。努力推進公共管理和公共服務的社會化。社區公共服務出現問題的根源何在，政府與市場的責任邊界不清，政府職能「缺位」和市場化「過度」；政府職責不清，放權過度、約束不足；行政管理體制缺陷；條塊分割與不同層級政府間的責任劃分不合理；改革過程缺乏統籌規劃，制度建設滯後等等是其主要原因。而其中最重要的是政府責任的缺失。
4、強化政府責任是公共服務市場化的關鍵。發展公共服務事業是政府的責任。推進公共服務市場化改革，改變的不是企業和當地政府領導或被領導的關系，而是在公共服務事業中引進和實行了市場機制，這種機制下政府的責任是遵循和利用市場經濟規律來發展公共服務事業。政府不應該大包大攬，並不是事事都要政府自己辦，政府應該做的是組織協調各方的力量共同去辦，政府要從公共服務事業的經營者轉變為組織管理者。具體而言，在把公共服務推向市場化的改革進程中，政府責任主要體現在以下幾個方面：
首先，政府必須以結果為導向對市場化公共服務實行有效監管。
在推進公共服務市場化的進程中，政府必須加強監管職責，只要其服務提供者在運作中不違反法律，並且公眾最終能夠獲得符合要求的服務，政府必須以結果為導向對市場化公共服務實行有效監管。
其次，在具體實施方案前應做好可行性論證工作，減少改革的盲目性。公共服務市場化需要一系列的條件作支撐，並非所有的公共服務都能成為市場化的對象，也並非所有的市場化改革都能取得成功，有些領域的公共服務可能並不適合推行市場化。認真分析和分別對待社區公共服務行業。不加區分統統推向市場是不對的。義務教育、基本醫療和文化服務就不能完全推向市場，對於保護型和專業型，政府必須有足夠的投入，保證其正常運轉。
5、必須加強公共服務市場化的法制建設。應大力推進公共服務市場化的法制建設，要在國家相關立法中進一步明確政府公共服務的職責。要通過一系列的實體法和程序法的建構，為公共服務提供製度性的保障。
綜上所述，社區公共服務是一個新的挑戰，只要強化責任意識，按照市場經濟規律，健全法制、依法治理，不斷調整對公共服務事業的管理方式和管理方法，實現在全社會范圍內優化資源配置的目的，就能夠適應社會福利最大化的要求，更好地推進社區公共服務建設和管理。實現社會和諧，建設美好社會，始終是人類孜孜以求的一個社會理想。