新公共服務理論產生背景

A. 公共服務國內外理論概述

行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是「新公共管理」(the New Public Management)，相比教而言，它摒棄了傳統政治理論的觀察視角，而是從市場和經濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發展架構。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，並倡導「服務而非掌舵」的新公共服務理論(the New Public Service)，他們的觀點在我們的服務行政研究中具有值得重視的巨大意義。
一、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄
1、新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的「經濟人」假設，政府相似於市場經濟條件下的企業組織，政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的方法用於公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，「企業化政府」、「市場為本」、「政府瘦身」、「重塑政府」成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想並沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。
新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：「當我們急於掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？」從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對於現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的，只是一個非常重要的參與者，至於劃槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構體系。
2、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性範式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務於公民而不是顧客；5.責任並不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，「在傳統公共管理與新公共管理之後，出現新公共服務運動，並非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。」
與新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務並確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在: (1) 新公共服務呼籲維護公共利益，「 當公民能夠根據公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,並轉變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整」，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。（2） 新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為,政府與公民之間是不同於企業與顧客之間的關系的, 「公民具有一種公共事務的知識,一種歸屬感,一種對整體的關切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約」。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。（3） 新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處於控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到,公共項目和公共資源並不屬於他們自己,作為負責任的參與者,而不是企業家,他們是「公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者」 ,將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。
3、新公共服務理論需要發展和實踐。新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要，相應的它對於追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對於新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關註上來。資於往事，鑒於現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。
盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較後發現，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認為即使在公共管理「主體缺位」時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，並不能因為當時的理念多麼淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上並不能與新公共管理並駕齊驅。
二、新公共服務理論的困惑
公共行政轉向倡導服務的價值和實質的正義，需要致力於建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題「是否可能」或者說「是否具有操作性」將如何來界定呢？事實上，通過分析，我發現有四個困惑必須予以解決才能回答其現實性。
第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求並為不斷發展的需求提供服務升級的義務。那麼，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思：
1.公民是否准確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎的需求，而對於可能的或者高層次的需求缺乏認知，這主要是因為需求環境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人嚮往鄉村田園的環境，而農村居民會覺得現代化的都市生活更好，這種需求的「圍城」困境並不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認知似乎目前還不可能。
2.公民是否能夠充分地表達自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達取決於三個因素：a.公民表達的能力，這一點是因人而異的，最好的表達能力者能否最清楚的表達尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達意願，公民的表達意願是受個體情緒影響很大的，不同心理素質和個性的人對表達的見解是不徑相同的。c.表達的成本，這一點其實也很關鍵，如果公民感覺到對話的成本高於收益或者擔心投入沉沒的話就會放棄許多表達的機會。
3.公民認為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現出迥異性，即使是同等同質的服務對於不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現，使得服務方不知所措，也往往影響公平性和制度化。
所以，就現實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。
第二，政府何以令人滿意？作為服務供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權力和權利主體的公民在接受服務的時候對於政府不能是感恩或者寬容的感情，他們通常應當思考這樣幾個問題：
1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現政府的服務。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務的基點還能保持公正嗎？還有可能在沖突的區域依然保持價值的中立嗎？以上的擔心不是多慮的，既往的「經濟人」假說事實上更加增添了這方面的不確定感。
2.政府能提供盡可能多和好的服務嗎？這個問題直接與服務的意願和政府的能力有關：從意願的角度，政府在獲得充分的授權後，必須有兌現契約的實際行動和完善服務的創新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應當表現出足夠的駕馭本職的素質並且有令人信服的實踐來進行經常性的校驗；這個問題實質上還與政府對公民需求的認可有密切的關系，公民表達的所有需求得到了多大程度的回應、是否帶來了未來服務升級的承諾和預期等都是現有較鬆散公民社會的結構所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務是公民對政府的根本定位，那麼政府目前所發揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產品的提供上，我們有理由相信這已經是最好的可能嗎？現實中，多元的社會和多元的結構已經提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居於主導，就必須放棄過去獲得的授權合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。
所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經常性的工作。
第三，政府和公民何以達成共同的核心價值？作為追求理念的「生產力」與「效率」、「民主」與「正義」、「安全」與「福利」等在社會認知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在於作為被授權的服務主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統一發揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權力。另一個方面，公民作為權力的主體為何要去認同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡沖突？我們會發現關於價值的爭論實際上歸結到最後就是公民與政府關系的根本性基礎——合法性認同，公共服務的行政變革不能是停留在技術修補層面的運動，而應該是具有劃時代意義的全方位重構和超越。
第四，公共服務是現在還是未來？基於上述的分析，我們發現在建構服務行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對於理念的刻意追求反而顯得不合時宜，
那麼服務的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應當被視為未來的理想呢？回答這個問題對於目前指導理論的建設性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務都無法迴避。
三、結論
公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能，而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會「混淆了規范與描述」，難以提供出「一個令人心悅誠服的替代性方案」。歷史上的政府形態對於社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的「守夜人」角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是，新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權力、堅決保留的權力和禁止行使的行政權力，並確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然後努力去達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務於我們的政府，他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務?歸結到一句話就是「民主的政府是為他們的公共服務而存在。」我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。

B. 公共服務理論

公共服務的理念起源於19世紀後半葉資本主義社會的階級沖突與斗爭，最早提出公共服務的是19世紀後半期德國社會政策學派的代表人物瓦格納（AdolfWagner）。1912年法國公法學家萊昂·狄驥明確界定了公共服務的實施主體是「那些事實上掌握著權力的人」。19世紀末期英國改良主義經濟學家霍布森提出了「最大社會福利」思想，界定了公共服務的價值目標，他認為國家必須干預經濟生活，以便把個人利益與社會利益調和起來，使「最大多數人的最大幸福」得以實現。

21世紀初期，以美國著名公共行政學家羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學者提出了新公共服務理論。這一理論包括了六個方面的基本內涵：一是政府的職能服務；二是追求的目標是公共利益而不是副產品；三是行政作為在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；四是服務於公民，而不是服務於顧客；五是強調責任政府，責任並不簡單；六是重視人，而不只重視生產率。

公共服務屬於公共產品的范疇。按照公共產品的概念，公共服務應是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務，是以一定的信息、技術或文化等形式表現出來的一種公共產品。公共服務根據內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務和社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織（即企業）從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。

C. 政府，是服務還是掌舵——論登哈特新公共服務理論

它試圖吸收傳統公共行政理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益的新的理論。新公共服務理論對我國政府職能的轉變和改進以及對公民社會的建設具有重要的影響。針對新公共管理理論和新公共服務理論，能否提出一種新的多元的公共行政觀，值得我們思考和探索。關鍵詞：新公共管理 新公共服務 公民權 公共利益 公民社會作者簡介：陸曉鋒，中山大學政治與公共事務管理學院行政管理系，06級本科。 一、導言 「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。 江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7] 在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。 我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。 國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。二、新公共服務理論產生的背景 登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。 作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。三、新公共服務理論的來源和內涵 「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23] 還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25] 總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。 所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]7.重視人,而不只是重視生產率。[32]

D. 新公共服務理論的介紹

《新公共服務理論》是中國人民大學出版社出版的圖書，作者是羅伯特.B.登哈特、珍妮.V.登哈特。

E. 據井敏副教授所講，新公共管理理論的產生背景包括以下哪些條件

「新公共管理」理論產生的背景、基本內容及 其影響 (一)「新公共管理」理論產生的背景 對「新公共管理」理論的考察,有必要將其置於整 個公共行政學發展的時代背景與學科歷史背景之中。 「新公共管理」理論並不是憑空產生的,它既是公共行 政理論適應時代發展的必然結果,又是公共行政理論 內部一次「範式」轉變。「新公共管理」理論的產生以 及以「新公共管理」理論為取向的行政改革的出現,有 其深刻的時代背景和原因。 首先,西方國家國內經濟和政治因素,將其行政 改革提到了議事日程。「二戰」以後,西方各國政府普 遍採用凱恩斯主義,對社會經濟生活實行全面干預, 導致了以低速增長和結構性經濟危機相交織為特徵 的「滯脹」現象的出現。由此帶來的經濟和政治問題 到1973 年石油危機之後以巨大的財政預算赤字甚至 財政危機的形式表現出來,而且出現了通貨膨脹、高 失業率和巨額財政赤字,嚴重困擾著各國政府和公共 部門。同時,戰後對經濟的全面干預,使各國政府職 能不斷擴張,政府規模不斷擴大,導致西方國家政府 普遍機構臃腫、效率低下。而傳統的政府管理模式, 無法回答和解決現代政府面臨的日益嚴重的問題。 其次,經濟全球化的出現,推動了當代西方國家 政府改革和「新公共管理」理論的產生。全球化趨勢 造成了競爭壓力的日益加劇,為了在21 世紀的國際 競爭中處於有利地位,各國政府對於國家綜合競爭力 日漸重視。而政府能力是一國綜合國力和競爭力的 一種主導因素,政府如何尋求保護和促進本國在全球 競爭中利益的方略和戰術,促進經濟發展,提高本國 福利,成為社會各界的焦點; 經濟全球化對政府公共 管理提出更高要求,成為政府公共行政改革的強大動 力。 再次,私營部門的革新,為政府管理的改革提供 了壓力和示範。在生存危機的逼迫和利潤動機的驅 使下,眾多私營部門進行了大刀闊斧的改革。它們取 消集權,下放權力,減少中間層次,著重抓質量,提高 生產效率,接近廣大消費者,以便在新的全球市場中 保持自己的競爭地位。這些改革,使得私營企業利用 較低的勞動成本、更有效的管理和更強的競爭能力, 在大多數公共服務領域的經營中取得了更高的效益。 與這些私營部門積極進取的情形相比,政府的改革姍 姍來遲,人們看到的是毒品泛濫、犯罪猖獗和公共部 門的僵化與低效。私營部門的改革意識和卓越的成 效,既是政府行政改革的壓力,也是一種示範。 最後,科技革命尤其是信息技術革命,也是西方 行政改革的原因之一。信息技術將全球經濟聯成一 體,並改變了經濟的增長方式。同時,信息技術也不 可避免地改變了人類的生活方式以及社會的運行方 式。因此,政府不得不適應這種變化,並積極地推動和調控這種變化。知識和信息的快速、大量傳播,社 會力量的交流和協調能力加強,使政府受到的制約不 斷增大,企業、社會組織、公眾必然要求對公共事務管 理更多的參與,政府將不得不更加傾聽社會各界的意 見。這一切迫使政府和公共部門不斷完善自己,提高 服務水平和服務質量。 「新公共管理」理論是公共行政研究的一次「范 式」轉變。一般認為,在公共管理學的學科發展史中, 曾先後出現過兩個範式,一個是公共行政範式,另一 個是「新公共管理」範式。 19 世紀,西方行政面臨三大問題:一是行政系統 靠個人效忠性的「庇護———依附」關系維持,由此滋長 了裙帶關系和官場腐敗;二是公務人員的職業生涯缺 乏保障,吸引不了社會精英的加入,導致行政能力和 效率低下;三是「政黨分肥」制度的嚴重影響,為政黨 勝負所左右,行政人員與選舉官員共進退,導致行政 系統周期性震盪,政府政策難以連續有效地進行。 針對早期行政存在的三大弊端,西方學者尋求的 對策是:官僚制、政治———行政分離、文官制度和泰勒 主義。由這些要素構成的理論範式,確立了公共管理 研究領域第一個範式———公共行政範式,它在解決早 期行政存在的問題方面發揮了巨大作用。強調規章 制度和人格化的韋伯官僚制原則解決了早期行政的 兩個基本問題:一是由公職人員與社會顯貴之間的庇 護所帶來的裙帶關系、個人特權、無原則的特許等問 題;二是公職的業務性質和公職人員的「非精英化」。 威爾遜的政治與行政相分離原則所解決的問題:一是 周期性的政治選舉對行政組織穩定性的影響;二是革 除「政黨分肥」的弊端,通過文官制度建設,使政策執 行人員不再同競選官員共進退,避免了政黨競選的周 期性震盪,抑制了「政黨分肥」的行為現象。泰勒的科 學管理理論則提高了行政效率。 盡管傳統公共行政範式獲得了極大成功,為世界 各國政府所廣泛採用,但到了 20 世紀 60 年代至 70 年代,批判傳統公共行政學的理論越來越多,其中最 有影響的是新公共行政學、政策科學和公共選擇學 派。新公共行政學一反以往過於重視效率的價值觀, 在傳統行政學的目標中加入了「社會公平」, 圍繞著 「分權」、 「參與」、「溝通」等民主行政中的若干問題展 開討論。同時,它反對文官中立,認為在不平等競爭 中,這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫凶。政策科 學在一定意義上講,也是針對傳統公共行政學過於重 視官僚制理論,以及把政策的制定與執行割裂開來等 問題而發展起來的。它明確地提出要對政策制定的 全過程進行研究,並提出要改善政策系統,提高政策 質量。公共選擇理論的核心理念是市場價值的重新 發現和利用,要求減少政府的管理職能,讓一部分社 會所需要的公共產品和服務通過市場來提供;在公共 服務提供領域引入市場競爭機制,以打破政府壟斷; 給予公眾對公共服務進行選擇的機會和自由,等等。 從以上論述中可以看出,隨著時代的變遷和理論 的發展,傳統公共行政學由於其自身理論上的弱點, 面臨全面危機和嚴重挑戰。變化的世界需要新的理 論範式, 「新公共管理」研究範式在這樣的背景下涌現 出來,並開始成為傳統公共行政研究範式的替代物。 (二)「新公共管理」理論的基本內容 綜合國內外學者的論述和各國行政改革的實踐, 「新公共管理」理論主要包括以下幾個方面的內容: 其一,轉變政府職能。長期以來,人們都誤以為 政府的主要職責是收稅和向社會提供服務。而「新公 共管理」理論則認為,政府的中心工作是制定政策而 不是執行政策。政府只起「掌舵」的作用而不起「劃 槳」的作用。政府職能的轉變,有利於縮小政府規模, 減少開支。同時,政府職能的轉變,還有利於政府專 注於公共政策的制定、監控和評估,進而提高政府管 理和服務的效率。近年來,英、德、荷蘭等國政府採取 的簡化服務手續,制定並公布服務標准,在某些行政 區域和部門或行業開辦「一站商店」服務等,就是政府 在這種新的政府———社會關系模式下所施行的一些 具體措施。 其二,政府應具備「顧客意識」。「新公共管理」理 論改變了傳統公共行政模式下政府與社會之間的關 系,強調「顧客至上」,提供回應性服務,即政府不再是 官僚機構,而是負有責任的「企業家」。社會公眾則是 因向政府納稅而享受政府服務作為回報的「顧客」,政 府服務應以顧客為導向,滿足公眾不同需要。 其三,引入競爭機制。傳統公共行政中,政府習 慣於採取壟斷方式進行管理活動。它常常把競爭看 作是一種浪費和重復,人們對政府的壟斷行為也習以 為常。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同, 「新公共管理」理論認為,政府沒有效率的主要原因在 於缺乏競爭機制。因此,它主張用市場的力量來改造 政府,在公共部門中引入市場競爭機制,取消公共服 務的壟斷性,讓更多的私營部門參與公共服務的供 給,進而在公共部門與私營部門之間、公共部門機構 之間展開競爭,以縮小政府規模,提高政府工作效率。 例如,大多數西方國家多將政府投資興建的基礎設施 和公共設施工程,通過投標的形式交給私營企業,而 政府則充當「發包人」的角色。 其四,廣泛採用私營部門成功的管理方法。「新 公共管理」理論認為,無論是私營部門還是在公共部 門,管理在本質上是一致的。

F. （新）公共管理學產生的背景是什麼

20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內掀起。在西方，這場行政改革運動被看作一場「重塑政府」、「再造公共部門」的「新公共管理運動」。

二、「新公共管理運動」興起的理論和現實根源

傳統公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步。因此，自其產生以來，它逐步成為世界上絕大多數國家公共行政的基本模式。但隨著時間的推移和社會的發展，公共管理領域的理論和實踐已經發生了根本性的改變，這一切都為「新公共管理運動」在20世紀末的興起提供了深刻的理論和現實依據。

1、傳統公共行政模式日益凸現的內在理論缺陷。傳統公共行政理論產生於19世紀末20世紀初。它與先前的政府管理理論最大的區別在於，它建立在兩個全新的理論基礎之上：一個是由伍德羅·威爾遜提出並由古德諾系統化的「政治與行政二分」理論；另一個是馬克斯·韋伯提出的「官僚制」理論。建構在這兩大理論基礎上的傳統公共行政理論認為，政治與行政是可以分開的，在「二分」的情況下，公共行政的主要任務是如何有效地執行既定政策或達成既定目標。有關政治、政策的問題，屬於政治學范疇，政治不要干擾行政，行政是科學的問題，可以也應該保持價值中立，而以追求經濟和效率為目標。公務員應保持政治中立，他們的任務僅僅是忠實和有效地執行被政治官員制定的政策。據此，便可以建立一套科學的、最佳的行政管理原則。公共員系統依據這些組織原則運作，剔除任何個人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達到高度的「理性化」，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實，早在傳統公共行政理論形成後不久，其賴以立足的二大理論基礎就遭到了包括政治學行為主義和人際關系學派的激烈批判。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的「政治與行政二分」實際上是做不到的，傳統行政模式的不切實際之處就在於，政治與行政必然是相互關聯的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。行政學者彼得斯也指出：「行政管理與政策並非呈現出互不相關的離散現象，而是相互關聯的。無論是通過主觀方式還是通過客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產出。」時至今日，大多數的學者對這個問題已經達成共識。盡管實際工作者中的一些人依然固執地堅持兩分法的觀點，但傳統的行政模式必須依賴於一個無法成立且長久被認為是不能實現的理論，至少說明這個模式肯定也存在著一些問題。面對於韋伯的「官僚制」理論。學者們也認為，由於官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發生沖突。實際上，韋伯自己也只是把官僚制當作一種理想狀態。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進入「鐵的牢籠」。「哪裡徹底實現了行政的官僚化，哪裡所確立的權力關系的類型實際上是不可摧毀的。」要對付發達的官僚機器，一般個人、官僚機構中的官員甚至掌握最高權力的統治者實際上都是無能為力的。顯然，這一切並不是現代人所嚮往的。另外，官僚制在實踐中的應用也與韋伯的設想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實踐所產生的僵化、形式主義較之韋伯的設想有過之而無不及，但其精英主義的特徵又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動搖了傳統公共行政賴以立足的理論基礎。

2、傳統公共行政模式在實踐中正在遭受日益廣泛的抨擊。自20世紀80年代初期以來，就出現了對公共部門的規模和能力進行的抨擊。人們普遍認為，政府「規模」過於龐大，浪費了過多的緊缺資源。目前，削減政府經費幾乎成為一種普遍現象，如在西班牙、義大利、德國、瑞典等國家，其公共服務傳統上是規模較大的，但是現在公共部門的作用已經下降了。其次，關於政府的「范圍」也引發了爭議。有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點的反應，許多先前由政府從事的活動開始轉向私營部門。此外，政府的「方法」也受到抨擊。人們越來越認為，官僚制的方法必定會造成工作的沒有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規模、范圍和方法進行抨擊所產生的明顯結果就是削減政府和改革其管理方法。

3、經濟理論的變革對傳統公共行政模式提出了嚴峻的挑戰。二戰後，西方各國政府普遍採用了凱恩斯主義的主張，對社會生活實行全面干預。當政府這只「看得見的手」干預市場並獲得巨大成功時，與「市場失靈」相伴隨的「政府失靈」也表現得同樣明顯。一方面，政府對社會、市場所承擔的管理任務越來越多，成為「萬能政府」；另一方面，政府內部官僚機構膨脹，效率低下，財政支出日益擴大，政府管理受到前所未有的挑戰。正是在這樣的背景下，強調自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起。正如經濟學家薩繆爾森所指出的，「公共選擇理論用經濟學的行為假設和方法，研究了當國家干預不能提高經濟效率或收入分配不公平時所產生的政府失靈問題」。公共選擇理論在70年代正式介入「公共管理」領域，並建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學者們採用「方法論上的個人主義」來研究政府官僚系統的行為。他們認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是政治市場。在這兩個市場上活動的是同一個人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至於政府，由於人民對其所有權分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，再加上沒有市場競爭的機制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會公益，專注於追求個人的權力、名望和利益，最終造成政府效率不彰。基於這一認識，公共選擇理論認為，失敗的是政府而不是市場，要解決公共管理的危機，應減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場來調控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。他們還認為，傳統公共行政強調的統一規制和監控，極大地抑制了公職機構和文官的創造力，已陷入形式化和僵化；代表國家意志的政府管理和服務，忽視公共保障和服務的多樣性，對市場信號和消費者需求的反應不靈敏，已經不再適應當今世界的需要，是「工業社會的政府組織模式」、「十九世紀的行政技術」。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將「經濟效率」奉為最高標准，通過市場這只「看不見的手」的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉。總之，公共選擇理論為新公共管理運動的興起提供了理論上的依據。

4、知識經濟以及由此引發的經濟全球化的加速，使政府面臨更加嚴峻的「效能」和「合法性」競爭。90年代以來，知識經濟的興起加速了全球經濟一體化的進程，並將全球經濟一體化水平不斷推向更高的新台階。全球經濟一體化程度的日益提高，使全球性的「政府效能」橫向競爭的時代成為現實。政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經結束，不同社會下的公眾像選擇職業與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。政府治理能力和水平的競爭，猶如不同企業之間的競爭一樣，已經並將於21世紀伊始在更大程度和更大規模上，在不同政府之間迅速展開。任何一個國家政府的命運都將由其在全球政治和經濟舞台上的競爭能力和其處理具有全球性特徵的問題的能力所決定；各國政府都必須清醒地認識到，只有在國際互振系統中不遺餘力地尋求到保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰術，並有效地促進本國福利的實際提高，才能獲得本國人民的認同和支持；政府效能與合法性已不再能從本國歷史的縱向比較中獲得令人信服的認同，歷史原因已不再成為人們認可的社會福利不及他國的托辭。全球性「政府效能」和「政府合法性」競爭的結果，必然使那些對社會的要求與願望反應遲鈍或不願作出反應的政府面臨權威危機、信任危機和合法性危機。全球經濟一體化，特別是知識經濟的興起，對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰，對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。

總之，隨著時代的變遷和理論的發展，傳統的公共行政模式已經在理論和實踐的質疑聲中陷入了「四面楚歌」的境地。越來越多的人認識到，傳統的行政模式已無法反映出現代公共服務所需承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現為一種消極的控制形式，不是致力於為提高效率提供有效的激勵，而是著力於怎樣避免犯錯誤。正是在這樣的理論和現實背景下，以經濟學和私營管理理論為基礎的「新公共管理運動」引人注目地登上了公共管理的歷史舞台，並引發了公共管理領域一場新的革命。

三、「新公共管理運動」興起的理論意蘊及其前景

對「新公共管理運動」本身進行全面、綜合的評價，現在還為時過早，因為，它還處在探索和發展的復雜進程之中。但「新公共管理運動」的實踐，已經體現出了與傳統公共行政模式重大的差異，如更注重管理績效和管理效率，更注重市場的力量，更注重管理的彈性而不是僵化，更注重公共部門運行於其中的相關的政治環境，更注重私營部門管理方式在公共部門的應用等等。「新公共管理運動」的興起，特別是它業已表現出的新特徵及其發展趨勢，都明確地提醒世人：一個全新的管理模式已經在公共管理領域逐步形成。在目前改革的實踐中，盡管出於操作上的需要仍表現出政府繼續承擔運動主體的角色，但從這場改革運動的發展趨勢來看，無疑包含著對近代以來的傳統公共行政模式進行全面檢討的意蘊。

當然，任何的變革過程都會有得益者和受損者。從信奉市場力量和現代企業「消費者導向」中吸取營養的「新公共管理運動」，在一些大規模實踐中雖然顯示出了生機和活力，但也積淀著不少理念性的矛盾和沖突。例如，從「企業家政府」和「企業化政府」引出的公共機構與私營企業之間的異同比較；在政治家與高級文官簽訂業績合同及其評估過程中，如何避免政治和價值觀的影響；在以「三E」---經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作為政府績效的評估標准時，如何協調這三者之間的關系；它對照以公平(Equity)替換經濟的政策評估的「三E」標准孰優孰劣等等。這些矛盾和問題都將是「新公共管理運動」在未來需要認真面對並切實加以解決的。

但無論如何，盡管「新公共管理運動」尚處在艱辛的探索之中，還沒有形成一種固定統一的模式，盡管「新公共管理運動」本身還遠非完美，還存在著不少批評和毋庸置疑的問題，但20世紀大多數國家普遍存在的傳統公共行政模式卻無疑已經是一去不復返了，「新公共管理運動」及其引發的公共管理模式的變革必將成為一股不可逆轉的時代潮流。

G. 新公共管理運動興起的時代背景。

新公共管理運動的興起
20世紀70年代以來，公民社會力量的進一步崛起，新技術革命對社會結構和宏觀治理影響的日益顯現，國際范圍內發展格局的變化等等，這些諸多因素對二戰以來西方發達國家奉行的政府積極干預經濟、強化管制、福利國家等政策和做法，構成了嚴峻的挑戰。英美等西方國家先後陷入了經濟滯脹、財政赤字龐大、公眾疏離政府等困境之中，於是一場以企業化管理、私有化、放鬆管制、公共部門重組和機制再設計為主要內容的新公共管理運動，漸次展開，最後似乎成為一種席捲全球的「公共部門時髦「。
盡管新公共管理在不同國家的表現形式及具體做法是有差異的，變革力度也是有所不同的，但基本上都或多或少包含三個層面的內容：
第一個層次的內容與二十世紀五六十年代的新公共行政總體上是相關的，即對原有制度、機制、做法的重新審視和評估，總結經驗，發現問題，並關註解決關鍵的情景性問題。
第二個層次側重於從技術層面來解釋和解決既有公共管理的時代問題，試圖通過吸收經濟學、管理學、行政學等學科的新知識和新成果，在決策、規劃、執行、監督、考核評估等方面引入新的技術方法和手段，進而提高公共部門適應新時代變化的能力及其績效表現。
第三個層次則是前兩個層次內容的邏輯結果，是在重新審視政府與市場、政府與社會的關系的基礎上進行的公共部門結構與制度的再設計，從而一方面增強公共部門的內部效率和管理的科學化水平，另一方面改善公共部門對社會的回應性，彌合與社會的距離。
指導性理論(理念)的不同所導致的新公共管理的不同形式
較受強調的理論包括：
(1)制度變遷理論；
(2)公共選擇理論；
(3)交易成本理論；
(4)委託代理理論；
(5)新管理主義。

H. 什麼是新公共服務

「新公共服務」指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的理念。也就是說，它重點闡述公共行政與公民的關系、公共行政與公共治理系統的關系。

「新公共服務」理論源於四個基礎理論，即民主社會的公民權理論、社區和公民社會模型理論、組織人本主義和組織對話理論及後現代公共行政理論。

(8)新公共服務理論產生背景擴展閱讀

新公共服務理論認為，建立社會遠景目標的過程並不能只委託給民選的政治領袖或被任命的公共行政官員，廣泛的公眾對話和協商是非常重要的。政府的作用將更多地體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。這樣才能建立具有廣泛基礎的社區、國家或民族的遠景目標，才能為未來提出指導性的理想。

相比之下，通過這種協商過程來形成一系列簡單的目標並不重要；重要的是通過該過程促使行政官員、政治家和公民處於思考社區和國家預期發展前景的過程之中。此外，政府還肩負著道義責任，即確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范。

換言之，政府的作用將是確保公共利益居於主導地位，確保解決方案本身和提出解決方案的過程符合公正、公平和平等等民主價值准則。政府應當積極地提供這樣的舞台，在這個舞台上，公民能夠通過對話清楚地表達共同的價值觀念，並形成共同的公共利益觀念。

公共行政官員不應該僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求，而應該鼓勵公民採取一致的行動。這樣，他們就可以理解各自的利益，具備更長遠、更廣博的社區和社會利益觀念。