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南京市政府於2002年初提出建設「服務型」政府(公共服務型政府)的目標,並將公共服務型政府建設任務逐項分解,制定了「一年構建框架、三年逐步完善、五年全面完成」的計劃。經過兩年多探索實踐,南京市公共服務型政府的建設初顯成效。
以民為本,創新政務模式
(一)堅定執政為民的服務宗旨,加強與群眾的溝通聯系。南京市政府於2002年初,在門戶網站設立了市長信箱和市民意見徵集處。越來越多的人通過市長信箱,反映問題,建言獻策。同時,市長信箱與各委辦局和區縣的信箱之間,也實現了網上公文批復和流轉。要求對市民的意見必須在5個工作日內給予回復。到目前為止,已公開回復了7000多封市民來信,回復率超過80%。一些群眾反映的問題和建議,如關於城市景觀設計、路燈改造、交通管理中的拖車問題,以及組建公安騎警等,都已得到比較好的落實。這種穿越行政層級的現代通訊方式,以快捷、便利、無障礙的優勢,加強了政府與市民的溝通和聯系,促進了政務改革。
建立「黨政領導接待日」制度,規定市領導每月一次,13個區縣領導及各個政府部門領導每周三定期接待群眾來訪,所有部門的接待地點、時間和聯系電話均向社會公布。2002年上半年,僅區縣領導就接待群眾1554批、3605人次,解決信訪難題990件。原江蘇省委副書記、南京市委書記(現江蘇省委書記)李源潮到任後的第一個月,就在「領導接待日」接待群眾來訪,協調解決了南京長江大橋北堡2萬居民拖了多年的「出行難」問題。領導直接與群眾對話,及時化解和處理了一些棘手矛盾。
(二)推行政務公開,增強公共管理和公共服務職能。近年來,南京市政府採取試點先行、以點帶面的工作方法,有計劃、有步驟地推進政務公開。1999年政務公開試點,2000年交流政務公開經驗,到2001年底,全市15個區縣、78個鄉鎮、64個行政部門都實行了政務公開。南京市對各級政府及政府各部門提出了辦事內容、程序、許可權、時限、結果及收費依據「六公開」的要求,並重點圍繞優化南京發展環境,增加政務公開的內容,增強政務公開的規范性,提高政務公開的有效性,確保政務公開取得實實在在的成效。
南京市在推行政務公開工作中,採取多種形式、應用多種手段,搭建從市到鄉鎮街道四個層面的政務公開平台。
1、南京市政府2002年開始啟動電子政務網,構建政府信息平台(2003年上半年己建成市政務網平台,實現了市、區縣黨政機關部門內部網路的互聯互通),在國際互聯網上開辦了「政務大廳」。有審批職能的59個部門全部在網上政務大廳辦公,將政府各部門的主要職能、辦事規定和政府執法依據全部公開,並設有投訴、咨詢、審批表格下載等便民措施。市政府還決定,刊載政府重要法規文件的《南京政報》免費發送到全市的鄉鎮街道。
2、市各部門都設立了「窗式服務」。市級有行政審批權力的部門,全都實行了「一窗式受理、首問負責、時效控制,急事急辦、責任追究」制度,切實為企業、投資者做好服務。
3、各區縣和開發區都建立了「一站式服務」形式的行政服務中心或招商服務中心。玄武區政府投入近300萬元,建成1200平方米的區政務中心,集中工商、稅務、市容、衛生、質監等21個部門聯合辦公,實行「一門式」服務,完善和推行「六公開」的辦事公開制度,有效地提高了服務質量。鼓樓區、秦淮區、白下區、僳水縣等區縣的招商服務中心,積極為企業提供工商注冊、稅務登記。銀行開戶、財務審計、統籌保險和法律咨詢等方面的「一站式」服務,並根據投資者的不同情況,提供各種優惠政策的「套餐」,營造了良好的投資環境。
4、街道、鄉鎮全面推行「政務超市」。政務超市是對街道政府職能轉變進行的一種大膽探索和創新。2000年10月16 日,作為全國的首創,中共南京市下關區委、區政府在該區的小市和熱河南路兩個街道推出行政服務新形式。它以「公平、公開、公正」為原則,以「便民、利民、為民」為宗旨,將街道的50多個服務項目梳理分類成5-7條線,把民政、就業、城建、經濟、信訪、法律、行政等八大類40餘個服務項目的行政功能,在一個大廳或幾個窗口集中辦理。這一形式具有公開性、可選擇性、便捷性和豐富性,構成「超市」的特點,故形象地稱為政務超市。政務超市強化了民主監督機制,擴大了民主決策的「半徑」,提高了辦事效率,縮短了政府與老百姓的心理距離,使老百姓真正享受了「知情權」和「知政權」。因而深受廣大基層群眾的歡迎。
(三)嘗試規范「並聯審批」(工商登記前置、建設系統建設項目、外商投資企業三大並聯審批項目),推進行政審批制度的改革。從2001年開始,先後兩次削減行政審批事項967項,其中市級審批事項己減少2/3。2003年在國家、省相繼公布取消的審批事項之後,南京市又取消審批事項134項。目前暫保留行政審批事項279項。通過清理一批不合理的行政審批事項,在一定程度上促進了政府職能轉變。南京市的企業注冊登記實現網上並聯審批後,企業只要交上相關材料,然後通過網路申報,相關部門就將在規定的時限內共同主動提供服務,最快只要3至4天,最長不超過12天,企業的注冊登記即可完成。
建立民主、科學的公共決策機制
1、社會各界的意見和建議進入政府決策。去年「兩會」期間,市政協委員提出了《關於提請政府支持建設專業咨詢顧問機構的建議》。建議提交後,市政府領導高度重視,羅志軍市長作了專門批示,市政府派專人與提案人進行了詳細的面談和交流。市政府經過研究認為,採取市場化手段,實施行政決策咨詢是政府決策模式的一種創新,是提高行政決策水平的一種有效方式。
2.推行重大決策公示制度。南京市從2002年開始,全面推廣重大決策事項公示和聽證制度,凡重大決策項目讓公眾參與,充分聽取社會各方面的意見。
南京市首先推行的是規劃公示制。市規劃部門從規劃編制、規劃審批,對城市重要地段以及與居民生活密切相關的重要工程,向社會公開規劃信息。2002年,面向社會征詢公眾意見的規劃編制成果17部,參觀規劃展覽的市民達到30萬人次,收到數千條對規劃的意見和建議。在科學會堂向社會公開展示了南京北極閣風貌區、河西新城區中心地區城市設計、河西濱江地區城市設計、南京歷史文化名城保護規劃以及頤和路民國公館保護規劃等方案,受到市民的積極響應。展示活動吸引了近10萬人次的參觀者,廣大市民認真參與了方案的評選投票,市規劃部門在聽取專家學者意見的同時,充分考慮和吸收了群眾的意見,使規劃做得更科學、更貼近南京實際,再一次調動了南京人民熱愛南京、建設南京的激情。市物價局在制定《南京市物業管理收費辦法》時,也通過南京價格信息網廣泛徵求市民的意見,對一些涉及人民切身利益的商品價格,物價局還在全市組織了十多次「價格聽證會」,讓廣大市民充分發表意見。眼下,100萬戶市民拿到了由市物價局製作的《市民繳費指南》。此外,職能部門還邀請市民共同進行價格決策、參與價格制定,其中液化氣價格調整經聽證代表擠去「成本水分」,為消費者減負300多萬元。
依法行政,推行行政法定化 1.行政立法行為進一步規范。南京市從加強行政立法源頭抓起,改革立法體制,完善立法程序,增強立法的民主性和透明度,出台了《南京市政府規章制定程序規定》,規范了政府規章的立項、起草、審查、決定與公布細則,從實體和程序上解決了立法中的部門利益傾向問題,提高整體立法水平。2002年,市、區縣和部門共清理了6624件,其中廢止3048件,修改717件,形成了維護和重構社會公平秩序,促進經濟健康發展的行政法規框架。
2.綜合執法改革取得初步成效。2002年,集中了市容和環境衛生管理、城市規劃管理、市政管理、園林管理、工商行政管理、公安交通管理六個方面58項行政處罰權,按照精減、統一、效能的原則,組建南京市城市管理行政執法局,試行集中執法。通過組織實施城市管理綜合執法改革,南京市出現了三個方面的變化:一是執法隊伍明顯「消腫」,減少執法人員918人,下降幅度達45%。二是管理效率明顯提高。過去因職責不清,「八頂大蓋帽管不住一頂破草帽」,如「屋包樹」等損毀綠化的現象過去屢禁不止。現在由行政執法局一家執法,執法力量有充分保證。三是人民群眾更加理解。經調查,市民對綜合執法改革的支持率達90%以上。執法隊伍整體素質也有了提高,以理服人、以情服人受到人民群眾的理解和支持。
3.行政行為得到有效監督。為確保行政行為符合法律法規的規定和公眾的意志,南京市逐步建立行政行為監督制度。南京市制定並施行《南京市行政過錯責任追究暫行辦法》,對政務活動中的內容、對象、條件、程序、時效、責任等方面,都明確規范,公開透明,接受社會監督,從制度上促進了行政人員規范行政行為。南京市建立完善了市外商投訴中心、私營個體經濟咨詢投訴中心、民營科技企業投訴中心和行政效能投訴中心,向社會公布了投訴電話,全年共受理投訴案件401件,辦結361件。投訴中心建立之後,解決了投訴無門的問題,促進了行政效能的提高。
深化改革,打造公共服務型政府新形象
1.按照公共財政的模式深化「收支兩條線」管理的改革,實行綜合財政預算和部門預算。主要是進行了國庫集中收付制度的試點:全面查禁「小金庫」;建立公共財政,提供公共產品和公共服務。南京按照經營城市的思路,將土地資源、基礎設施等國有資產推向市場,相繼組建了市國有資產管理、城市建設、交通建設三大集團公司和市土地儲備中心。
2.傾心關注社會困難群體,發動多部門協力共管,建立城市反貧困工作體系,促使南京的扶貧幫困工作經常化、制度化。為城市低收入家庭興建了20萬平方米經濟適用房;開設了惠民醫院、慈善門診;對貧困生減免學習費用。
3.創建公共服務型政府的新亮點———「市民論壇」。截至2004年3月,「市民論壇」己經成功地舉辦了24期,市民和城市領導就《南京需要什麼樣的市民精神》、《個私經濟如何「火」起來》、《支持老城改造,共同建設新南京》、《世界盃後話「十運」》、《成功在南京》、《關注再就業》、《關注農產品質量安全》、《服務型政府大家談》等話題,各抒己見。「市民論壇」己成為南京市創建公共服務型政府的一個新的亮點。吸引市民參與的形式也是多種多樣。鼓樓區有「議事園」,建邢區有「社區論壇」,各級政府機關和政府部門都有相應的貼近群眾、傾聽民聲,為群眾排憂解難的渠道。
建立新的社會評價系統
2001 年底,南京市開展了「萬人評議機關」活動。評議活動向市委全委會人員、部分市人大代表和政協委員、市級機關的全部處(室)和區縣機關的全部科(室)、500個國有大中型企業和三資企業、民營私營企業、市級機關思想作風建設監督員、六城區的2000多位市民等六個層面分別徵求了意見,實際參與評議活動的人數超過11000人。2002年初,市委市政府對群眾評議最差單位的主要負責人實行末位淘汰。此舉在全社會引起了震動,尤其是對政府各級各部門的主要領導,起到了重要的警示作用。
2002年、2003年,市委、市政府在往年「萬人評議機關」的基礎上,又開展了讓服務對象評議政府的活動,促使各級各部門把政務公開放在重要的工作位置上,從群眾反映最突出的地方抓起,從群眾意見最大的問題改起,從群眾要求最強烈的事情做起。
南京市「萬人評議機關」活動震動全市,名聞全國,共有100多個城市來寧學習取經,全國60多個城市也開展了群眾評議機關活動。「末位淘汰」不僅撤換了幾個被評為「不滿意」部門的負責人,更啟動了一場任重道遠的政務改革。從管理理念、管理體制到管理模式的全方位突圍,催生出「服務型政府」的雛形。對這一雛形,市長羅志軍作了這樣的勾畫:少干預多寬容,少審批多服務,少管理多指導,少虛招多實干。
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社會公共需求是政府存在的原因，決定著政府活動的范圍。政府的目的和功能就是為了滿足社會公共需要。建設服務型政府是我國當代政府職能轉變的目標。地方服務型政府的公共服務職能就是滿足當地社會的公共需求、提供公共產品和公共服務。其重點如下：
為地方社會提供公共基礎設施方面的公共服務。
地方公共性基礎設施的建設和維護是地方政府公共服務職能中的一項基本職能。公共基礎設施是為當地企業生產和公眾生活提供基本條件、保障本地區生存和發展的各種工程及其服務的總稱。公共設施可以分為這樣幾類：能源設施；供、排水設施；交通設施；郵電通信設施；環保設施；防災設施。①一個地區的公共基礎設施關繫到全體公眾的利益，資金投入大、技術難度高、涉及面較廣，一般的私人組織籌劃不了，不願意做也不能做好，理應由地方政府這個當地社會最大的公共組織來承擔。
為地方社會提供經濟性公共服務
這是指地方政府為促進當地經濟發展的公共服務，通常是生產性的，如地方政府對公共項目和國有企業的資金投入，對產業活動的價格補貼，技術開發和應用性研究的資金投入，地方政府對固定資產的投入以及對農業積極活動的投入等。
為地方社會提供社會性公共服務
地方政府為當地社會提供的社會性公共服務，包括文化教育、醫療衛生、科技、社會保障和社會福利等。社會性公共服務以社會效益為主，而不能以經濟效益為主，這是由社會性公共產品具有的公共性、公益性和政府監督和管制的必要性所決定的。社會性公共服務具有公民權利的性質，並具有較強烈的再分配功能，對平等目標的關注在社會性支出的分配中居於重要地位。
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公共管理制度的功能分析。制度是社會發展的 一種稀缺資源，它在社會發展與經濟建設中是不可缺少的；同時制度又隨著環境的變化 而變化。我國正處在社會轉 型時期，亟需建立各種制度。因此，借鑒新制度主義 的理論，運用制度分析方法，開辟對公 共管理制度功能的理論研究，構建完善的公共管理制度理論體系，對我國 的公共管理改革具有現實的理論指導意義。只有 從理論上明晰了公共管理 制度的功能，關於制度的重要性才 有了具體的表述；否則，我們對公共管理制度的研究就會是 不完整的，缺乏說服力的。本文 從規范和理想的角度出發，結合中國 公共管理的發展，綜合運 用制度分析方法和系統-功能分 析方法，對公共管理制度的功能 進行了系統分析。文章首先分析了公共管理制 度功能研究的可行性與必要性；在此基礎上，文章將公共管理制度的主要功能分為 ：目標指向功能、實現公共利益的功能、建立和維護社會公共秩序的功能、利益分配功能和約束與激勵功 能，並對它們進 行了深入、全面的分析與闡述，探討了公共管理制度的諸項功能。同時文章 又結合系統論的觀點，認為 公共管理制度是一個有機整體，因此在制度建設與制度創新過程 中，要注意公共管 理制度各項功能之間的協 調與配合。 你看下
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「直補」政策實踐中的公平與效率問題
來源：中國論文下載中心 [ 08-08-28 16:05:00 ] 作者：王雅鵬 編輯：studa0714
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內容摘要：直接補貼是農業支持的世界性通行做法。從2004年起實施的直接補貼是我國農業政策的重大突破。從直接補貼政策實踐看，地方政府的補貼負擔與其糧食安全不對稱，補貼模式存在著農戶補貼所得與糧食生產不對稱，農戶補貼所得與優質品生產不對稱等現象。這些現象導致了直接補貼政策的非公平性。補貼政策的非公平降低了直接補貼政策應有的效率。調整補貼政策中的公平與效率關系是直接補貼政策實踐中特別迫切的現實問題。本文認為，從補貼資金籌集和使用制度入手，完善直接補貼政策的組織系統、選擇與糧食安全高度相關的農戶即期糧食生產補貼模式、適度地增加補貼投入和擴大補貼范圍是提高直接補貼政策實踐中公平和效率的關鍵。
關鍵詞：直接補貼 公平 效率
受WTO農業協議的約束，直接補貼政策已經成為農業保護政策通行做法。從2004年起，我國農業保護政策重大突破就是在廣泛試點的基礎上實施直接補貼政策。我國直接補貼政策的預期目標是提高農戶種糧收入、維護糧食安全、促進農業結構調整、保護農業資源和生態安全，從而實現農業經濟的可持續發展。因此，本文擬從實踐的角度對直接補貼政策實施中的公平與效率進行嘗試性探索。
直接補貼政策實踐中公平與效率表現
直接補貼政策公平與效率的含義
直接補貼政策的公平一是指一個生產年度內，凡是符合直接補貼范圍的糧食生產都應該獲得相應的補貼；二是指地方政府負擔的直接補貼資金與其轄區所需要的糧食安全程度成同方向關系。直接補貼政策的效率則是指直接補貼資金能夠最大限度地增加農戶收入、促進農業結構調整的深化、提高國家糧食安全程度和推動農業資源和環境的保護，實現農業經濟可持續發展。
直接補貼政策實踐中公平與效率表現
直接補貼政策實踐中公平與效率之間關系表現之一是補貼資金發放公平有利於直接補貼政策預期目標的實現。即政策實施公平能夠促進政策效率的提高。如果補貼政策實施公平，農戶的生產項目只要是符合直接補貼范圍，都可以獲得相應的補貼收入，不符合直接補貼范圍的生產項目就不能夠獲得補貼收入，為了獲得直接補貼收入，農戶的生產活動就必須與直接補貼范圍高度一致。這樣，農戶生產項目選擇與直接補貼政策的初衷就緊密地結合起來了。農戶的生產項目選擇與直接補貼范圍的一致性首先是穩定糧食生產面積和生產量。生產糧食越多，獲得的補貼收入也越多。其次是促進農業結構調整，深化糧食的「清潔生產」。農戶生產的優質品越多，獲得的補貼也多。為了獲得優質品補貼，農戶不僅會自覺地增加優質品生產，減少劣質品生產，而且還會自覺地保護農業資源和環境，實施「清潔生產」。由此可見，直接補貼實施公平，能夠提高直接補貼政策的效率，從而有助於直接補貼政策預期目標的實現。如何實現直接補貼政策實施的公平性要引起特別重視。
直接補貼政策中公平與效率關系表現之二是直接補貼政策實施的非公平性，會極大降低直接補貼政策應有的效率，阻礙直接補貼政策預期目標的實現。即政策實施非公平導致政策效率下降。直接補貼政策實踐中的非公平性主要體現在以下三個方面。一是糧食主產區與非主產區的地方政府承擔的補貼資金負擔與其轄區的糧食安全保證需要「背離」。直接補貼資金來於糧食風險基金。從1994年起中央政府和地方政府必須建立糧食風險基金。從1999年起，中央和地方政府對糧食風險基金負擔比例是1:1.5，缺口部分按1:1分擔。在這樣的直接補貼資金負擔體制下，地方政府轄區內生產的糧食越多，其承擔的補貼資金也越多，地方政府轄區生產的糧食越少，其承擔的補貼基金也越少。生產糧食多、對國家的糧食安全做出貢獻大的地方政府也是其承擔國家糧食安全負擔越重的地方政府。生產糧食少、負擔補貼資金少的地方政府卻享受著與生產糧食多、承擔補貼資金也多的地方政府同樣程度的糧食安全系數。糧食主產區地方政府補貼資金效益外溢到了非主產區。根據經濟學一般原理，如果地方政府補貼資金的外溢性不能獲得補償，那麼，地方政府的理性行為是補貼資金不到位或盡量地減少補貼資金支出。在比較利益下，生產糧食農戶收入因缺乏補貼收入下降後，農戶會自覺地減少糧食生產。最終結果就是國家的糧食數量安全受到威脅。直接補貼的初衷——穩定糧食生產目標難以實現。
二是種植糧食的農戶不得補貼，不種植糧食的農戶得補貼。直接補貼運行一般是在生產開始前發放給農戶。在具體發放補貼辦法上，安徽、吉林所代表的模式是或者按照農戶申報的糧食種植面積或農戶計稅土地面積發放、或者是按照農戶以往幾年交售的糧食數量或計稅常產發放，不與農戶即期糧食生產數量掛鉤的方法。如果按照農戶申報種植面積補貼，一種情況是一部分農戶的種植面積並沒有嚴格地按照所獲得的補貼資金數量種植相應的糧食數量，更有一些農戶是獲得申報補貼後，根本沒有按照補貼范圍種植糧食。另一種情況是有的農戶由於各種原因，盡管在開始生產前沒有申報，在實際生產上種植了符合補貼范圍糧食產品沒有獲得補貼。這樣，獲得補貼的農戶沒有完成應該種植的產品，沒有獲得補貼的農戶卻種植了符合補貼的產品。補貼並沒有補貼給真正應該獲得的農戶。如果按照計稅面積補貼，無論是種植什麼項目，農戶都可以憑借其使用耕地數量獲得相當的補貼。有多少地能獲得多少補貼，不管耕地是否種植了糧食作物。補貼獲得量完全取決於耕地量，與糧食生產與否、多少無任何關系。
直接補貼的范圍是糧食生產。種糧食有補貼，不種糧食就沒有補貼。上述補貼模式所選擇的補貼方式實施的結果就是補貼發放了，但沒有按照直接補貼政策所設定的補貼范圍補貼給應該補貼者。補貼並沒有讓真正的糧食生產農戶收入提高。補貼政策的運行對糧食生產農戶不公平，也低效率。這時，無論是種糧農戶收入的提高、國家的糧食安全、農業結構調整深化，還是農業資源環境保護等預期目標都難以實現。
三是農戶的「親環境」糧食生產補貼缺失。實施「清潔生產」是提高我國糧食國際競爭力的特別重要措施，也是我國糧食安全不可或缺的一個方面——質量安全。而糧食「清潔生產」的實現一般是以減少化肥、農葯使用量為前提的。農戶減少使用化肥、農葯自然要減少產量，降低收入。如果農戶因「清潔生產」而減少的收入沒有獲得相應補貼，農戶就會終止「清潔生產」。到頭來，農產品質量安全和農產品國際競爭力不可能提高，農業生產環境不可能改善。
直接補貼政策實踐中公平與效率關系的整和
直接補貼政策實踐中出現的一系列非公平性對直接補貼政策目標實現的效率有相當顯著的負面影響。最大限度地克服直接補貼政策設計和運行中所出現的非公平性，力求公平，並盡可能地提高政策運行效率是直接補貼政策實踐中迫切需要解決的實際問題。
改革直接補貼基金制度
糧食安全是國家整體概念，而不是局部性地方概念。所以，糧食風險基金就要按照國家整體性原則統一籌集和使用。首先是中央政府把我國的糧食安全總量按照各地方政府轄區人口數量分解到地方政府，由地方政府按照其轄區糧食安全數量所決定的直接補貼資金上交到中央政府。然後，中央政府下撥直接補貼資金到直接補貼政策執行機構，由執行機構根據各地區的糧食生產對國家糧食安全貢獻率實際具體地發放補貼資金。生產糧食多的主產區多發放，生產糧食少的非主產區少發放。直接補貼資金制度這樣設計，既可以從根本上解決長期以來地方政府糧食風險基金缺口問題，保證糧食風險基金數量安全，並進而徹底地克服直接補貼資金安全問題；也克服了糧食主產區與非主產區直接補貼資金負擔不公平問題，充分地體現糧食生產中的公平與效率統一原則，從根本上克服糧食安全貢獻率與補貼資金負擔責任的不對稱性。
完善直接補貼政策組織系統，提高直接補貼政策效率
直接補貼政策組織系統是直接補貼政策實施以及效率的重要組織保障。一般而言，直接補貼政策組織系統包括決策系統、執行系統和信息反饋系統。從2002年以來直接補貼政策實踐過程看，到目前為止，我國的直接補貼政策組織系統尚處於不完善狀態。直接補貼政策組織系統不完善最突出表現是執行系統和信息反饋系統二個方面。執行系統具體地操作直接補貼政策的實施，直接影響直接補貼政策的效率高低。信息反饋系統負責直接補貼政策實施的效率和所存在問題的及時監測，以便於提高直接補貼決策系統決策的科學性和有效性。所以，執行系統的不完善對直接補貼政策效率的影響尤為突出。目前，各地區直接補貼政策的執行系統基本上都是由財政、稅收、物價（計劃）、農業和糧食等多部門聯合、縣鄉村三級幹部全體出動模式。雖然這些部門確實都涉及到直接補貼政策，但涉及到並不一定都要參加。有一些部門是不適合承擔直接補貼主體資格的。在具體實踐上，由於各參加部門更多地是從本部門利益出發，因此，這種模式運行效率偏低，運行成本十分不經濟。所以，建立科學、高效的執行系統是直接補貼政策實踐中急待解決的問題。鑒於直接補貼資金的特殊性和我國農業經濟發展的實際，建立以農業發展銀行為主體，由農村信用社為依託的直接補貼政策執行系統是比較可行而又經濟的。信息反饋系統則由目前的統計機構執行則是比較合適的。
范圍應該擴大到農戶「親環境」糧食生產項目
直接補貼范圍的大小既取決於直接補貼政策的預期目標，也取決於補貼能力。就我國直接補貼政策預期目標而言，直接補貼范圍是比較廣泛的，但就我國直接補貼能力而言，直接補貼的范圍又不可能太大。在這二方面條件約束下，結合我國直接補貼政策預期目標，直接補貼范圍還是有擴大空間的。在可擴大的直接補貼范圍中，農戶「親環境」糧食生產是應該首先選擇的。理由有五：一是對農戶「親環境」糧食生產補貼有利於國家的糧食質量安全和農業資源環境保護等直接補貼目標的實現。二是直接原因就是農戶實施「親環境」糧食生產必須減少化肥、農葯的使用量。農戶減少化肥、農葯使用量後，糧食產量也隨之減少，農戶糧食生產收入因此而降低。如果不對農戶「親環境」糧食生產所減少的收入予以適當補貼，農戶就不會繼續糧食的清潔生產，國內居民日益增長的糧食質量安全需求就不能滿足。三是對農戶的糧食清潔生產補貼是國際上直接補貼最新趨勢。四是對農戶的糧食清潔生產補貼符合農業多功能理論的要求。五是我國糧食生產的土壤資源污染已經相當嚴重。我國耕地中因工業和化肥農葯污染的比重已佔全國耕地的20%多。在糧食生產的土壤資源污染中，農業生產自身污染已經佔35%-40%。在國際綠色壁壘日益趨升的形式下，糧食繼續污染生產，別說是難以提高我國糧食的國際競爭力，就是國內市場上的競爭力也難以維持。對農戶「親環境」生產補貼，從即期看既給農戶增加了收入，又有助於改善和保護生態環境；從遠期看則有助於保持農業生產潛力，防止未來農產品生產能力和農戶收入的下降。
選擇體現農戶即期生產對國家糧食安全實際貢獻率的模式
直接補貼方式的選擇對補貼政策的公平和效率具有一定的影響。目前實施的直接補貼方式概括起來基本上是二種模式：一種模式是與農戶即期糧食生產量掛鉤的補貼，一種是不與農戶即期糧食生產量掛鉤的補貼。比較這二種補貼模式的結論是：不與農戶即期糧食生產量掛鉤的補貼方式在實踐中出現了一定程度的非公平現象。按農戶計稅面積補貼的結果是不管耕地是否種植糧食都可以獲得補貼。按照只有糧食生產農戶才可以獲得直接補貼原則，這對糧食生產農戶不公平。而按種植面積補貼時，農戶即期實際種植糧食麵積與所得補貼的面積不一定完全一致。得補貼的不種植糧食，不得補貼的反而種植糧食。這對真正種植糧食的農戶也不公平。按以往幾年交售糧食量補貼時，農戶即期交售的糧食量大於補貼數量得不到直接補貼。補貼獲得量與其糧食生產數量不對稱，真正生產糧食的農戶收入不能提高。這些農戶因應得而得不到補貼收入會減少未來的糧食生產，直接補貼政策效率也因此而受到了沖擊。而與農戶即期糧食生產掛鉤的補貼則比較好地實現了直接補貼政策運行中的公平與效率。至於補貼是按農戶即期的糧食生產面積，還是按農戶實際交售糧食數量則可以視具體情況確定。所以，應該本著公平與效率的原則，盡量選擇與農戶即期的糧食生產掛鉤的直接補貼模式，以便於最大限度地發揮直接補貼政策應有的作用。
在可能的空間內增加直接補貼投入，減少農民
直接補貼改善糧食生產農戶比較收入的程度取決於補貼力度的大小。補貼力度越大，糧食生產農戶比較收入改善程度也越大。從這個意義上說，補貼力度越大對提高糧食生產農戶收入越有利。如果按照1998-2001年我國糧棉油價格補貼平均數605.3775億元為補貼資金。設補貼效率為100%。根據國家統計局2002年國民經濟和社會發展統計公報2002年我國鄉村人口78241萬計算。這些直接補貼資金能夠使農民人均收入增加77.37元。直接補貼收入占該年農民人均純收入的3%。如果把「九五」期間農民收入平均增長和直接補貼收入加一起也不如2001年我國城鎮居民個人可支配收入8.5%的增長率。事實上我國每年的直接補貼資金並沒有達到605.3775億元。要實現城鄉收入均衡增長，就直接補貼而言，還需要加大直接補貼投入，提高補貼收入在農民收入中的比例。從我國財政負擔能力和財政支出結構看，適度提高直接補貼力度可行也可能。但提高直接補貼的收入效率的根本還在於減少農民。不從根本上減少農民，增加直接補貼支出的收入效率也不會發生根本性變化。值得指出的是，無論是已有或增加的補貼支出都要適應直接補貼范圍變化新趨勢，盡量地提高農戶「親環境」糧食生產支持力度。
參考文獻：
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論我國實現公平與效率統一的收入分配政策
作者：陳享光 來源：66wen 更新時間：2010年04月18日 編 輯：admin
內容摘要：社會主義市場經濟條件下，收入分配過程被分為微觀收入分配和宏觀收入調節兩個相對獨立的過程。從我國收入分配實踐看，尤其要強調微觀收入分配政策的調節需要把對生產條件分配的調節與收入分配的調節相結合。
關鍵詞： 公共產品供給 收入分配差距 公平與效率 公平原則 生產條件 實現社會 收入調節 公平分配 三農 收入再分配
社會主義市場經濟條件下，收入分配過程被分為微觀收入分配和宏觀收入調節兩個相對獨立的過程。這兩個過程既相聯系，又相對獨立，共同作用和影響著收入分配的總過程和收入分配的結果。收入分配政策涉及微觀和宏觀兩個方面，只有把宏觀和微觀兩方面政策有機結合起來，才能促進公平與效率的統一。
一、微觀收入分配政策：實現生產條件和收入的均衡分配
市場經濟微觀層次上，收入或產品的分配直接取決於生產條件的分配。生產條件包括生產的物質條件即客觀生產條件和生產的勞動力條件或主觀生產條件。生產條件的分配不僅包括生產條件在社會成員之間的分配，而且包括生產條件在不同生產部門和領域的分配。生產條件這兩方面的分配都直接決定和影響著收入分配的結果。因為誰擁有生產條件，誰就能以生產條件所有者的身份參與市場的收入分配過程。在價格既定的條件下，擁有的生產條件多，獲取的收入就多，反之就少。生產條件在社會成員之間的分配直接決定和影響著收入在不同社會成員之間的分配狀況。生產條件通過市場機制在各部門之間的均衡分配，把生產條件的分配與收入的分配緊密聯系在一起。在這一過程中，不僅各種生產要素和資產都有了自己的價格，從而使收入與生產要素價格相聯系，而且生產條件在各部門之間分配比例直接影響收入分配的結果。因為只有生產條件在各部門之間均衡配置的情況下，才能實現收入在不同部門之間進而不同部門的社會成員之間的均衡和公平分配。如果在市場機制的作用過程中，存在阻礙各種生產要素合理流動制度性障礙和市場壟斷，不僅會影響資源配置效率，而且會造成收入分配的嚴重不均衡，造成收入差距的擴大。由此可見，市場經濟中的微觀收入分配是由雙重意義上的生產條件分配決定的。
改革開放以來，我國微觀收入分配過程與宏觀收入調節過程逐漸分離開來，微觀收入分配通過市場機制與生產條件的分配直接相連，極大地調動了勞動者和各種要素所有者的積極性，增加要素供給，提高資源配置效率。然而應當看到，伴隨這種變革，我國收入分配差距迅速擴大。我國收入差距擴大，有一些是正常的，合理的，但也不容否認的是，有些收入差距的擴大則是與公平原則不相容的，甚至也不是追求效率的結果，而是生產條件兩方面的分配失衡和扭曲所導致的結果，生產條件兩方面的分配失衡和扭曲導致或加劇了國民收入在不同生產部門之間、同一生產部門內部、不同要素所有者之間、城鄉之間分配的不平衡。
我國市場經濟發展過程中，公有客觀生產條件通過委託代理制實現市場化分離。公有生產條件採取了公有資本的形式，公有資本又通過不同的委託代理制進行資本化運作，從而獲得了獨立的資本收入形式。這種分離雖然不同於私有制意義上的分離，但由於勞動者難以成為現實的所有者，從而使其代理者得以控制客觀生產條件和客觀生產條件帶來的收入。一些部門之所以能夠持久性地保持高收入，部門之間的收入差距之所以長期居高不下，其原因就在於此。這不僅會造成收入在公有資本代理者與勞動者之間的收入分配不公，而且造成部門之間的收入分配不公。
初次分配建立在市場交易的基礎上，這種交易可能是勞動交換，如不同使用價值之間的交換，也可能是非勞動形式交換，如產權或生產條件擁有者之間進行的產權或權利交換。雖然兩種交換形式上都遵循等價交換的原則，但非勞動形式的交換對收入分配結果產生不同於勞動交換的結果，非勞動形式的交換對收入分配結果的影響取決於兩個因素，一是不同交換主體擁有的權利，二是不同社會力量的對比。顯然，在非勞動形式交換的情況下，即便交易雙方的權利是平等的，如果沒有形成均衡的社會力量，國民收入分配將會發生傾斜，我國近些年來，工資在國民收入中份額下降，就是這種情況的反映。
由於通過市場進行的微觀收入分配和生產條件的分配是聯系在一起的，生產條件的分配決定和影響著收入分配，而收入的分配也影響生產條件的分配，並通過生產條件的分配再反過來影響收入分配。例如城鄉之間，由於農業和農民的相對收入低以及城鄉二元社會結構的存在，市場化分配必然造成生產條件不利於「三農」分配，造成資源配置的「脫農」現象，即各種資源配置過程中脫離農民、農村和農業的現象，包括土地資源、人力資源、財政資源、金融資源等等在市場化配置過程中都在向城市、非農產業傾斜，進一步加劇了生產條件在城鄉之間分配的不平衡，這種不平衡無疑會加劇城鄉收入分配的不平衡。
上述情況表明，市場機制雖然具有合理配置資源的功能，但建立在市場機制基礎上的微觀收入分配不僅不能有效協調和平衡收入不同要素所有者之間、公有資本代理者與勞動者之間、不同生產部門之間的分配，而且會不可避免地導致收入分配失衡和扭曲。而避免和防止這種收入分配失衡，是微觀收入分配政策的要旨之所在。
二、宏觀收入調節政策：調控收入分配差距，實現社會公平
微觀收入分配過程只是收入分配總過程的一個組成部分，收入分配總過程還需要宏觀的收入調節政策。微觀層次的收入分配過程和宏觀層次的收入調節過程是既相互聯系又相對獨立的兩個過程。宏觀收入調節過程是建立在微觀收入分配過程基礎上並獨立於這一分配過程的再分配過程，既是收入分配過程的繼續，同時也是對微觀收入分配過程的補充和糾正。宏觀收入調節，要考慮社會各個方面的利益的平衡和社會整體、長遠發展需要，對不同部門（包括不同生產部門之間、生產部門與非生產部門之間）、不同領域、不同社會成員之間的收入分配關系進行調節，避免微觀收入分配造成的收入分配過分懸殊，把社會成員的收入分配差別，特別是把由勞動者自身條件差別以外差別引起的收入差距控制在一定范圍內，促進社會公平和社會和諧，促進社會經濟的穩定發展。
宏觀收入分配的調節一般從兩個方面來進行：一是從收入方面進行調節，主要是通過稅收等形式進行調節；一是從支出方面進行調節。在宏觀收入調節過程中，所得稅居於重要地位。一般而論，所得稅的設置既要能體現社會公平，滿足低收入者基本的生活需要，避免形成低收入者對再分配收入的依賴，又要體現效率的要求，避免影響納稅人的積極性，造成無效替代。因此，在收入調節過程中，要建立兼顧公平與效率的稅收制度。從支出方面進行的調節，最為直接的是轉移性支付、社會保障支出等。通過轉移性支付、社會保障支出，在社會范圍內進行直接的收入再分配，發揮著平衡社會成員實際可支配收入差別的作用。不過，政府從支出方面進行的調節遠不止這些，政府公共產品的提供、政府投資支出等，事實上都具有調節收入分配的功能和作用。從公共產品來看，政府能否按照公平原則提供公共產品，不僅影響不同社會成員的實際收入和福利水平，而且影響他們的生產條件和經濟環境。無論從理論上還是從實踐來看，要有效調節收入分配，促進社會公平，政府應按均等化原則，提供公共產品和公共服務，這包括就業服務和基本生活保障等「基本民生性服務」、義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等「公共事業性服務」、公益性基礎設施和生態環境保護等「公益基礎性服務」、生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等「公共安全性服務」方面等。基本公共服務均等化，主要是指全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。實行基本公共服務均等化，是彌補市場失靈、促進社會公平的重要制度安排，是發展社會主義市場經濟的內在要求。就政府投資來看，雖然不屬於收入調節的范疇，但這種投資直接影響部門、地區的產業發展，直接影響不同地區和部門生產條件的改善，從而對不同部門、地區社會成員的收入分配產生影響。因此，政府投資也具有收入調節的功能。
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我國目前無論是收入方面的調節還是支出方面的調節都存在不適應社會主義市場經濟發展的情況，難以對市場化的微觀收入分配進行有效的調節。這一方面是因為體制或制度安排上的缺陷，如城鄉稅制不統一和差別性國民待遇體制，造成社會范圍內進行公平再分配的限制，甚至導致收入分配的逆調節；另一方面是因為收入再分配過程中權力缺乏制衡和監督，導致再分配收入向強勢部門、利益集團或階層傾斜，同時一些權力主體或官員利用掌握的再分配權力進行損公肥私的交易，貪污腐敗，不僅嚴重影響國家通過收入的集中和支出對收入分配進行有效調節，而且使再分配本身成為社會分配不公的原因。顯然，不根本改變這種情況，宏觀收入調節很難達到預期目的，我國的收入分配狀況將難以進一步改善。
三、把收入分配的微觀政策和宏觀政策結合起來
收入分配涉及微觀收入分配和宏觀收入調節，收入分配政策因此應包括微觀和宏觀兩個層面。不考慮微觀收入分配層面，僅僅把收入分配調節局限於政府收入再分配，難以實現公平與效率的統一。因而，我們需要把收入分配的微觀政策和宏觀政策結合起來。從我國收入分配實踐看，尤其要強調以下幾個方面：