財政轉移支付與公共服務均等化

A. 何謂「加大轉移支付力度，推進基本公共服務均等化」

基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國和地區經濟社會穩定和基本的社會正義，保護個人最基本的生存權和發展權所必需提供的公共服務，是一定階段公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。均等化並不是強調所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標准之上的基本公共服務，其實質是「底線均等」。綜合考慮廣東經濟社會發展水平和社會對公共服務的需求，本規劃綱要將基本公共服務的范圍確定為兩大類八項內容。 ——基礎服務類。包括公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通等四項。——基本保障類。包括生活保障（含養老保險、最低生活保障、五保）、住房保障、就業保障、醫療保障等四項。 因此要加大財政轉移力度，推進基本公共服務均等化

B. 如何實現公共服務均等化轉移支付體制亟待規范

······ 現行轉移支付制度存在的問題 按照轉移支付的項目劃分，我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。 1994年後轉移支付的方案設計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區財力起到了非常重要的作用。但是隨著經濟的發展，這種轉移支付方式的弊端也顯現出來，具體表現在以下幾個方面： 轉移支付形式過多，相互之間缺乏統一的協調機制。 目前，世界上絕大多數國家將轉移支付分為均衡化的一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式，且一般性轉移支付占轉移支付的絕大部分。而我國轉移支付形式過多，且各種形式的轉移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。 稅收返還的制度設計不利於公共服務均等化的進行。 新體制下採取的稅收返還制度，是在保證既得利益的基礎上進行的，這對1994年的「分稅制」的改革起了重要的推動作用。中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還，並逐年遞增，稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區得到的返還額少，財力依舊不足。稅收返還佔中央對地方轉移支付的比例較大，2002年稅收返還佔到中央對地方轉移支付總規模的41%，2005年稅收返還也佔中央對地方轉移支付總規模的33%。這種對所有地區無差別的基數稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務水平差距大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，這也不利於緩解地方收入分配不合理、不公平的現象。 一般性轉移支付規模過小，且其制度設計也有待完善之處。 一般性轉移支付額主要按照各地標准財政收入和標准財政支出差額以及轉移支付系數計算確定。2005年一般性轉移支付只佔轉移支付總額的10%。各地區標准財政收入由地方本級標准財政收入、中央對該地區稅收返還的財力轉移支付構成。地方本級標准財政收入主要根據各稅種的稅基和稅率計算確定。各地區標准財政支出由該地區行政公檢法支出、教育部門支出、農林水等其他部門支出等經濟性支出構成，根據標准財政供養人數和全國統一支出水平等因素，按人員經費、公用經費和其他經常性支出項目分別計算確定。轉移支付系數參照當年一般性轉移支付總額、各地區標准支出大於標准收入的收支差總額以及各地區財政困難程度確定。 就計算各地的標准財政收入而言，由於公共服務均等化的目標是在掌握地方既有財力的基礎上的均等化，由於既有財力不僅包括稅收收入、中央對地方的稅收返還等項目，還應包括沒有列入預算的其他收入，比如土地出讓金收入，而且沒有列入預算的這部分收入在個別省份比例還比較大，有的地區列入預算的收入和沒有列入預算的收入之比已經達到了1：1的比例。因此，對地方既有財力掌握不全面，均等化的作用大大減弱了。就計算標准財政支出而言，由於公共服務均等化的終級目標是使每個人享受到的公共服務均等化，因此應當將花費在每個人身上的財政支出即人均財政支出也作為計算標准財政支出的依據，而不是僅將財政供養人數及其人員經費和公用經費作為依據。專項轉移支付規模過大，且運行不規范。 專項轉移支付是著眼於解決地區間具有外溢性的公共物品或公共服務的提供問題，著眼於國家宏觀調控、促進各地協調發展和調整產業結構、優化資源配置的政策目標，但是，目前對專項轉移支付的准入不甚明確，專項轉移支付規模過大。2005年，專項轉移支付的數額為3517億元，佔中央對地方轉移支付數額的31%。另外，部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配製度不夠完善、資金投向較為分散。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項內容交叉重復，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉移支付有71項(不包括預算內基本建設和國債投資項目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。 省以下財政轉移支付制度尚不完善。 1994年的分稅制改革主要解決中央與省級的財政關系，省以下的財政體制包括轉移支付制度尚未作統一規范。近年來，各盛自治區、直轄市參照中央對省級的轉移支付辦法建立了省對市縣的轉移支付辦法。但是，由於缺乏法律基礎，從整體上看，制度建設比較滯後，省以下縱向財力差距和省內橫向財力差距不斷拉大，基層財政運行困難。因此，迫切需要完善省以下財政轉移支付制度。 完善財政轉移支付制度的建議 試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。 世界各國大都實行單一的縱向轉移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式，只有德國、瑞典和比利時等少數國家實行縱向與橫向混合的轉移模式，即在實行縱向轉移支付的同時，還實行橫向轉移的轉移支付。我國東部與中西部地區差距過呂，中央財力又十分有限，單靠中央對地方的縱向轉移，實現地區間公共服務的均等化，將會曠日持久，遙望無期，難以實現。我國東部發達省區支援西部不發達省區已有一定的政治思想基礎，如發達省區與西藏、青海等省區之間的對口支援，只是尚未形成制度，更何況目前我國東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已接近一些發達國家的水平，有條件、也有義務從財力上支持不發達地區的發展。東部發達地區支援中西部不發達地區，有利於加快地區間的協調發展，提高國家整體經濟發展水平，從而最終也有利於東部地區經濟的發展。因此，可以在目前以縱向轉移模式為主的同時，試行橫向轉移支付。完善轉移支付形式。第一，取消稅收返還和體制補助。 稅收返還的制度設計為1994年的分稅制財政體制改革起到了重要促進作用，是中央對地方財政轉移支付的重要組成部分。但是，這種制度維護了地方的既得利益，是舊體制的延續，同時稅收返還的數量巨大，不利於公共服務均等化的實現。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已經具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力，可以規定一個過渡期(比如3-5年)，分步實施，逐步到位。 體制補助是1994年分稅制改革後從舊的財政分級包干體制中延續下來的轉移支付形式，屬性和政策目標不很明確，隨著時間的推移，這種形式的均衡化效果進一步減弱。2005年，中央對地方的體制補助為386億元，僅佔2005年中央對地方轉移支付總額的3.4%，建議盡快取消體制補助，將其並入一般性轉移支付。 第二，調整財力性轉移支付。 根據《〈關於2005年中央和地方預算執行情況與2006年中央和地方預算草案的報告〉中的名詞解釋》的說法，「現行財力性轉移支付主要包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等。地方可以按照相關規定統籌安排和使用上述資金。」除一般性轉移支付制度外的其他類型的財力性轉移支付都是因為中央出台某項政策導致地方財力不足引起的，或者用於某些專門事項的。因此，從形式上看，這幾項財力性轉移支付具有專項轉移支付的特徵。但是，在使用中，這部分資金主要向中西部地區傾斜，用於彌補地方的財力不足，在資金的使用上沒有具體嚴格的規定。因此，從性質上講，這些資金都應列入一般性轉移支付。事實上，這些轉移支付都是由於政策調整造成的，如果每出台一項政策，就增加一項財力性轉移支付，勢必會造成財力性轉移支付的混亂和不規范。因此，應當將財力性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付，按照因素法，使用一個全面的轉移支付計算公式，確定中央對各個地方的轉移支付數額。在確定標准財政收入的時候，應當全面衡量地方財政的收入能力，將預算沒有反映到的財力反映進來。在確定標准財政支出的時候，不僅應當考慮人員經費和公用經費等指標，更應當將總人口、可居住面積、地理環境狀況等指標反映在內。 第三，科學界定專項轉移支付標准，控制准入條件和規模。 首先，要科學界定專項轉移的標准，即要明確具備什麼條件才能列入專項轉移支付。通常來看，列入專項轉移支付的項目，應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特徵的項目。例如，跨地區的大江大河的治理，防護林帶的建設，突發性的自然災害和疫情的救治，特困縣的脫貧救濟，中央委託地方的項目等。根據專項轉移支付應具備的上述特徵，像義務教育、公共衛生、社會保障和一般性的扶貧等支出都不應列入專項轉移支付的范疇。其次，要控制專項轉移支付規模。專項轉移支付，只能是次要的、輔助的形式，因此規模不能過大，當然，如果把准入的條件限制在具有上述特徵的項目內，其規模必然不可能過大。再次，列入專項轉移的項目要經過科學論證和一定的審批程序。另外，要加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。

C. 財政轉移支付的主要政策目標是推進地區間基本公共服務的均等化對嗎

財政轉移支付制度是由於中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區專域之間的橫向不平衡而產生屬和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而採取的財政政策。
財政轉移支付最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。
因此我認為，推進地區間基本公共服務均等化是財政轉移支付的目標之一，其重要目標是縮小區域經濟發展的差距。

D. 什麼是轉移支付

財政轉移支付是以各級政府之間所存在的晌枝財政能力差異為基礎，以實現各地公悶神共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。

轉移支付的模式主要有三種，

一是自上而下的縱向轉移，

二是橫向轉移，

三是縱向與橫向轉移的混合。

(4)財政轉移支付與公共服務均等化擴展閱讀：

按照轉移支付形式的性質劃分，轉移支付又可以分為以下幾大類：

（1）稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革後財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

（2）一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉螞謹虧移支付。

（3）專項轉移支付，服務於中央宏觀政策目標，用於增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，這些重點項目主要用於中西部地區。但其核定並不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬於非均等化轉移支付。

（4）其他轉移支付，包括上述的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、「三獎一補」轉移支付等，其性質屬於專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。

E. 財政轉移支付對發達地區公平嗎

公平。財政轉移支付含旁是以各級政府之間所存在的財雹激政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。財政轉移支付對發達地區公平，為區域經濟均衡以及欠發達地區基本公共服務均等化作源老襪出了重要貢獻。

F. 公共服務均等化：理論、問題與對策

關鍵詞： 公共財政，公共服務均等化，轉移支付制度

2005年10月11月中共十六屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟租社會發展第十一個五年規劃的建議》要求，要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展 ”。2006年1Q月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會壬義和諧社會若乾重大問題的決定》進一步提出，“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。”公共服務均等化問題已成為當前我國經濟社會發展中的一個重要 熱點 問題。

一、公共服務均等化的若干理論問題

(一)公共服務的涵義與分類：

1.公共服務的涵義。在研究公共服務的涵義時，主要應從以下兩個角度進行分析：(1)公共服務屬於服務范疇，因此，首先要弄清何為服務？從經濟學角度看，服務是相對於生產來說的。根據產業結構的劃分，三次產業中，第一產業是農業，第二產業是工業和建築業，這兩個產業是物質資料的生產部門，生產出來的產品具有實物形態。笫三產業屬，於服務行業，不生產物質產品，只提供勞務服務。因此，服務也稱勞務，即不以實物形式而以提供活勞動的形式滿足人們的某種特殊需要。在我國，第三產業即服務行業又可分為4個層次：第一層次是流通部門，包括交通運輸、郵電通訊、商業等；第二層次是為生產和生活服務的部門，包括金融、 保險 、房地產、公用和居民服務業等；第三層次是為提高科學 文化 水平和居民素質服務的部門，包括 教育 、文化、科學、衛生等；第四層次是為社會公共需要服務的部門，包括國家機關、政黨、社會團體等。(2)公共服務屬於公共物品范疇。公共物品和服務與私人物品和服務相對應。公共物品具有兩個基本特徵：消費的非競爭性與受益的非排他性。這里的公共物品，包含著公共服務的內容，區別只在於，生產領域的公共物品是有形的，而服務領域的公共物品—則是無形的。因此，有關公共物品的分析擔適用於公共服務。與公共服務相對應的是私人服務，私人服務通過市場來提供，公共服務則主要由政府來提供。有些服務是介於公共服務與私人服務之間的准公共服務，既可以私人通過市場提供，也可以由政府提供，還可以由私人和政府共同提供。這里所講的“提供”，是指“掏錢”，由誰掏錢就是由誰提供。政府提供，主要是通過財政支出來實現的。通過上述兩方面的分析，—可以看出公共服務的內容，既包括第三產業中的第四層次，即國家機關通過直接提供勞務，為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供教育、衛生、文化、社會保障、生態環境等方面的服務。

2.公共服務的分類：基本公共服務和一般公共服務。什麼是基本公共服務？這有各種不同的理解。一種觀點認為，所謂基本公共服務，是指直接與民生問題密切相關的公共服務。中共十六屆六中全會《關於構建社會主義和諧社會若乾重大問題的決定》中，把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務，就屬於這種情況。另一種觀點認為，基本公共服務，應是指純公共服務，因此不能籠統地講文化、教育、科學、衛生、社會保障等是基本公共服務，只能提其中的義務教育、公共衛生、基礎科學研究、公益性文化事業和社會救濟等，屬於基本公共服務。還有一種觀點認為，基本公共服務是一定發展階段上最低范圍的公共服務。筆者認為，基本公共服務，應該是指與民生密切相關的純公共服務。除去基本公共服務以外的服務，都屬於一般公共服務，如行政、國防、高等教育、一般應用性研究等。

(二)均等化的涵義與標准

1.均等化的涵義。“均等化”，就字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有著調節、平衡的過程，最後達到相等。當然，這里的相等，只能是大體相等，不可能絕對相等。均等的內容包含兩個方面：一是居民享受公共服務的機會均等，如公民都有平等享受教育的權利。二是居民享受公共服務的結果均等，如每一個公民無論住在什麼地方，城市或是鄉村，享受的義務教育和醫療救助等的公共服務，在數量和質量上都應大體相等。相比之下，結果均等更重要。

2.均等化的標准。有3種理解：一是最低標准，即要保底。“一個國家的公民無論居住在哪個地區，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利。”“這個均等化我們理解就是要托一個底，是政府應該提供的諸如普及義務教育、實施社會救濟與基本社會保障這類東西，對其應該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。”二是平均標准。即政府提供的基本公共服務，應達到中等的平均水平。三是相等的標准，即結果均等。這3個標准並不完全矛盾，實際上這是一個動態的過程，在經濟發展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然後提高到中等水平，最後的目標是實現結果均等。當然，要做到結果大體均等，政府的供給成本就不能是均等的。

公共服務均等化，或者說基本公共服務均等化的終極目標是應當使人與人之間所享受到的基本公共服務的均等化。由於個人總是處於某個地區或城市和鄉村之間，為了實現這一終極目標，可以階段性地通過實現地區之間和城鄉之間基本公共服務的均等化，進而實現人與人之間的基本公共服務的均等化。目前，學術界關於公共服務均等化問題研究的文獻，大多都是從地區之間和城鄉之間的公共服務均等化的角度來談的，因此，公共服務均等化應當包括地區之間的均等，城鄉之間的均等和人與人之間的均等。

(三)均等化的理論基礎：福利經濟學和公共財政的重要特徵

20世紀20年代，英國經濟學家庇古開創了福利經濟學的完整體系。為實現福利最大化的目標，庇古考慮到兩個問題：一是個人實際收入的增加會使其滿足程度增大，二是轉移富人的貨幣收入給窮人會使社會總體滿足程度增大。據此，他提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。庇古的這項貢獻對公共服務均等化起到了基礎性的影響。由於公共服務也是由國民收入形成，對公共服務的分配能對國民收入的分配起到重要作用，能夠增進社會福利，促進社會福利最大化，特別是政府財政收入佔CDP 比例較高的時候。公共服務資源一般由政府掌握，主要由政府通過財政支出等手段予以配置，如果出現配置失當的情況仍然要由政府自身來糾正。庇古的國民收入均等化思想對公共服務均等化具有啟示性意義，政府應當通過公共服務均等化來實現全社會福利最大化。

公共性是公共財政的本質特徵。這是因為，政府是整個社會的代表，政府的財政收入來自於全體社會成員，因而，公共財政支出也必須用於全體社會成員，即要求政府必須對所有經濟主體和社會成員提供“一視同仁”的服務。在“一視同仁”的政策下，政府及其公共財政在為社會提供服務的過程中，對所有的社會成員應該是公平對待的。而在“區別對待”的政策下，政府及其公共財政實際上只著眼於和偏重某些經濟成分、某些社會集團和少數乃至個別社會成員的利益。政府為社會提供服務時的“一視同仁”，是具體通過公共收入、公共支出和轉移支付制度來實現的。

二、我國公共服務均等化中存在的問題

在分稅制的條件下，公共服務均等化的實現機制主要包括3個方面的內容：建立公共服務型政府，完善公共財政制度；合理劃分各級政府的事權和財權關系；建立均等化的轉移支付制度。目前，我國在這些方面都存在不少問題。

(一)公共服務型政府仍未建立，公共財政制度尚不完善

1.政府用於公共服務方面的投入不足。目前我國的政府職能轉型滯後，尚未實現由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉型，政府的“缺位” 與“越位”狀況並存，突出表現在用於公共服務方面的投入嚴重不足。義務教育、公共衛生、基礎科研和公益性文化事業是公共服務最典型的項目，政府最應該擔負起提供這部分公共服務的責任。而從1993年以來的政府支出情況來看，政府對這方面投入的力度不夠大。表1的一組數據較能體現這種情況：

從表1可以看出，基本建設支出占國家財政支出總額的比例始終保持在12%左右的水平(這部分支出大量地反映在預算外)，沒有呈現較大幅度的下降；行政管理費占國家財政支出總額的比例，1978年為4.71%，1993年為11.54%，21304年上升到14.25%；文教科衛支出占國家財政支出總額的比例不僅沒有增大，反而從1993年的20.63%下降至21)04年的18.06%。由此可以看出，政府對基本的公共服務的投入比重過低。

2.地區間和城鄉間公共服務差距懸殊。嚴格意義上的公共服務均等化，是指向全國各地的居民提供在使用價值形態上大體相同水平的公共服務。我國地區差距較大，提供同樣使用價值的公共服務，其所面臨的成本是不一樣的。尤其對於我國西部地區，提供與東部地區同樣的公共服務，其所需要的成本往往是更多的。因此，在我國目前情況下，為使公共服務均等化，應當使西部地區的人均財政支出比東部更大才能滿足均等化的要求。下面選取1995—2004年全國各地區的人均財政收入和財政支出的數據來看地區間的差距情況，同時選取變異系數這個指標來對差距情況加以衡量，變異系數的值越大，則全國各地區人均財政收入 (或支出)差距越大；反之，則全國各地區人均財政收入(或支出)差距越小。

圖1描述了1995—2004年全國各地區人均財政收入和支出的變異系數變化情況。從中可以看出，在中央政府對地方政府轉移支付後，全國各地區人均財政支出的差距不僅沒有呈現減小的趨勢，反而地區間的差距在不斷拉大。也就是說，如果考慮到提供同樣使用價值的公共服務所面臨的成本問題，實際的公共服務差距比人均財政支出反映的差距還要大得多。

事實上，通過選取部分公共服務項目的人均支出額來看，東部、中部和西部的公共服務的水平差距不僅沒有縮小，反而還有擴大的趨勢。這里選取生均教育費用支出的指標來看這一趨勢。

1998年，我國普通小學生均教育經費支出平均為625.36元，最高的為上海2621.16元，最低的為貴州296.44元，最高額與最低額的比值(即極差率)為8.84。2003年，我國普通小學生均教育經費支出平均為1295.39元，最高的為上海7030.12元，最低的為河南 677.43元，最高額與最低額的比值為10.38。可見，從1998年至2003年，就最高額和最低額的差距來看，全國各地區普通小學生均教育經費支出的差距呈擴大趨勢。就城鄉公共服務差距而言，這種差距已經成為導致城鄉收入差距的重要因素。城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，並由此導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障，直接限制了農村人口素質的全面提高。

有學者估計，城鄉間義務教育、基本醫療和社會保障等公共服務的差距將2004年我國名義城鄉收入差距3.2:1的比例擴大至5:1到6:1的水平，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例大概為30%～40%。也有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素大概佔20%。

(二)各級政府間的事權與財權關系劃分不清，基層政府財政相當困難

目前，我國各級政府之間的職責劃分不清，不規范，即事權不清。在此情況下，各級政府間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收。目前基本公共服務的事權，主要由縣鄉基層財政來承擔，像義務教育、公共衛生、社會保障和福利救濟等支出大都由基層財政負擔，例如，據調查，我國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省負擔11%，中央財政負擔不足 2%；又如，預算內公共衛生支出，中央政府僅占衛生預算支出的2%，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣、鄉共支出了預算的55%～60%。而在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。另一方面，從財權和財力來看，基層政府沒有稅收立法權，沒有舉債權，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉移支付又不到位。據統計，目前擁有佔全國人口70%以上的縣鄉財政組織的收入僅佔全國財政收入的20%左右。可見，財力與事權的不匹配是基層財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務能力不足的關鍵。

(三)轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理

目前我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助4種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。此外，按照轉移支付形式的性質劃分，可以分為以下幾大類：

1.稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994年分稅制財政體制改革後財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

2.一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付。

3.專項轉移支付，服務於中央宏觀政策目標，用於增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用於中西部地區。但其核定並不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬於非均等化轉移支付。

4.其他轉移支付，包括民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付等，其性質屬於專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。目前，財政部門將這部分轉移支付連同上面的一般性轉移支付合在一起，稱作“財力性轉移支付”。

以2005年為例，對上述4種性質的轉移支付加以分析，如表2和圖2所示：

1994年後轉移支付的方案設計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區財力起到了非常重要的作用。但是總體來看，仍存在著制度設計上的缺陷，具體表現在以下幾個方面：

第一，轉移支付形式過多，相互之間缺乏統一的協調機制。目前，世界上絕大多數國家將轉移支付也分為均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付兩種萬形式，且一般性轉移支付占轉移支付的絕大部分。而我國轉移支付形式過多，且各種形式的轉移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。

第二，稅收返還的制度設計不利於公共服務均等化的進行。新體制下採取的稅收返還制度，是在保證既得利益的基礎上進行的，這對1994年的“分稅制”的改革起子重要的推動作用。中央對.地方上劃的稅收按基期年如數返還，並逐年遞增，稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區得到的返還額少，財力依舊不足。稅收返還佔中央對地方轉移支付的比例較大，2002年稅收返還佔到中央對地方轉移支付總規模的41%，2005年稅收返還也佔中央對地方轉移支付總規模的33%。這種對所有地區無差別的基數稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務水平差距大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，這也不利於緩解地方收入分配不合理、不公平的現象。

第三，一般性轉移支付規模過小。在轉移支付形式中，真正屬於均等化轉移支付形式的實際上只有一般性轉移支付，其所佔比重很小，目前只佔轉移支付總額的10%，因此，均等化作用有限。

第四，專項轉移支付規模過大，且運行不規范。專項轉移支付是著眼於解決地區間具有外溢性的公共物品或公共服務的提供問題，著眼於國家宏觀調控、促進各地協調發展和調整產業結構、優化資源配置的政策目標。但是，目前對專項轉移支付的准人不甚明確，專項轉移支付規模過大。2005年，專項轉移支付的數額佔中央對地方轉移支付數額的31%。此外，部分專項轉移支付項目設置交叉重復，分配製度不夠完善，資金投向較為分散。

三、對我國推行公共服務均等化的建議

(一)建立公共服務型政府，完善公共財政制度

在市場經濟中，市場對資源配置起到基礎性的作用。政府應該對市場機制失靈的領域發揮作用。政府要繼續推進政企、政資、政事分開，政府與市場中介組織分開，杜絕對企業生產經營的直接干預，把工作重點真正轉移到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。政府不能以犧牲提供公共服務為代價專注發展經濟，更不能介入市場能夠配置資源的領域與民爭利。要樹立正確的政績觀，建立體現科學發展觀與構建和諧社會要求的經濟社會發展綜合評價體系，實現政府職能的轉變。

(二)完善財政體制

應當進一步明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛生、社會保障和生態環境等基本公共服務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制。由於各類公共服務具有不同的性質和特點，各級政府承擔的事權責任，也應有所區別。例如，社會保障和生態環境等公共服務，由於涉及面廣和具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務教育和公共衛生等公共服務，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例，應視各地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經濟中等發展地區，應由三級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50%以上；在經濟發達地區，應由三級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主。總之，在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變過去傳統的按事務的隸屬關系劃分的辦法，以便使財力與事權能夠相匹配。明確事權劃分後，應通過法律制度固定下來。

(三)完善均等化的轉移支付制度

1.試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。世界各國大都實行單一的縱向轉移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式，只有德國、瑞典和比利時等少數國家實行縱向與橫向混合的轉移模式。我國東部與中西部地區差距過大，中央財力又十分有限，單靠中央對地方的縱向轉移，實現地區間公共服務的均等化，將會曠日持久，遙望無期，難以實現。我國東部發達省區支援西部不發達省區已有一定的政治思想基礎，如發達省區與西藏、青海等省區之間的對口支援，只是尚未形成制度，更何況目前我國東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已接近一些發達國家的水平，有條件、也有義務從財力上支持不發達地區的發展。東部發達地區支援中西部不發達地區，有利於加快地區間的協調發展，提高國家整體經濟發展水平，從而最終也有利於東部地區經濟的發展。因此，可以在目前以縱向轉移模式為主的同時，試行橫向轉移支付。

2.完善轉移支付形式

第一，取消稅收返還和體制補助。稅收返還的制度設計為1994年的分稅制財政體制改革起到了重要促進作用，是中央對地方財政轉移支付的重要組成部分。但是，這種制度維護了地方的既得利益，是舊體制的延續，同時稅收返還的數量巨大，不利於公共服務均等化的實現。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已經具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力，可以規定一個過渡期(如3～5年)，分步實施，逐步到位。

體制補助是1994年分稅制改革後從舊的財政分級包干體制中延續下來的轉移支付形式，屬性和政策目標不明確，隨著時間的推移，這種形式的均衡化效果進一步減弱。建議盡快取消體制補助，將其並入一般性轉移支付。

第二，調整財力性轉移支付。現行財力性轉移支付主要包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等。這里，除一般性轉移支付外的其他類型的財力性轉移支付都是因為中央出台某項政策導致地方財力不足引起的，或者用於某些專門事項的。這只能作為一種過渡性 措施 ，而不能使其制度化，否則，如果每出台一項政策，就增加一項財力性轉移支付，勢必會造成財力性轉移支付的混亂和不規范。因此，應當將財力性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付。

第三，科學界定專項轉移支付標准，控制准人條件和規模。首先，要科學界定專項轉移支付的標准，即要明確具備什麼條件才能列入專項轉移支付。通常來看，列入專項轉移支付的項目，應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特徵的項目。根據專項轉移支付應具備的上述特徵，像義務教育、公共衛生、社會保障和一般性的扶貧等支出都不應列入專項轉移支付的范疇。其次，要控制專項轉移支付規模。專項轉移支付，只能是次要的、輔助的形式，因此，規模不能過大。此外，要加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。

G. 財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。
目的
財政轉移支付制度的目的是使貧困地區能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標准均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標志。因此它是促進各區域公共服務水平的均等化、平衡各區域財政能力的有效手段。中央政府及其相關部門只負責援助那些低於全國最低標準的區域，而不負責已高於全國最低標準的區域，以使中央有限的財政資源最大限度地發揮其所承擔的在全社會范圍內的公平分顫粗寬配的職能。中央政府沒有必要去追求市場所追求的經濟效益，也沒有必要去援助那些大大超過全國公共服務最低標準的發達區域。中央政府對不發達區域的援助目的是促進和幫助這些地方政府實現中央的經濟發展目標和社會發展目標，它的錢只能用於人力資源開發和基礎設施建設兩大方面。
財政轉移支付制度有自上而下的縱向轉移支付制度和由富裕區域向貧困區域的橫向財政轉移支付制度。無論是縱向轉移支付制度還是橫向轉移支付制度，其實質都是「抽肥補瘦」。一般性補助轉移支付量過大，財力平調過多，既挫傷發達區域的積極性，又會使不發達區域產生依賴性，將損害整個國家的發展動力和效率。因此，轉移支付更多的是專項轉移支付和分類轉移支付。盡管它們同樣會導致效率的損失，但相比而言更加公平和合理。從區域經濟協調發展的角度來看，規范化的轉移支付制度應該加強中央政府對區域經濟發展的宏觀調控力度，抑制區域間差距的過分擴大，調整各區域之間經濟發展的橫向不平衡，促進地方重大公共基礎設施建設以改善落後區域經濟發展環境，為落後區域的經濟起飛創造條件，達到區域經濟均衡發展的目的。可見，中央財政轉移支付作為一種重要的援助手段，對不發達區域改善社會公用設施，創造良好的投資環境，縮小與發達區域的經濟發展差距具有十分重要的作用和意義。轉移支付制度能促進一國的區域經濟協調發展，使不同區域的人民能享受到大體平等的公共服務，走上共同富裕的道路。
作用
第一，合理的財政轉移支付制度可以有效地抑制日趨擴大的區域經濟發展差距，緩解「公平與效率」之間的矛盾。合理的轉移支付制度是實現社會公平的重要手段。實現社會公平是財政分配的重要職能。公平不僅僅指個人收入方面的凳裂公平，還包括在享受政府提供的各項公共服務方面的平等權力，如義務教育、公共交通服務、基礎設施等。這些服務如果只靠當地政府來解決，或者在財政體制中缺乏這種社會公平的機制，就必然出現區域之間經濟發展的巨大差距。要很好地解決社會公平的問題，必須有合理的轉移支付制度，建立一種富裕地區援助貧困地區的長期穩定的機制，實現我國各區域人民在享受公共服務方面的大體平等。
第二，合理的財政轉移支付制度，有利於強化中央財政的宏觀調控能茄亮力。對中央財政來說，可以通過長期努力多集中一些財政收入，提高中央政府對區域發展經濟的宏觀調控能力，並通過對地方政府不同形式的補助，貫徹中央政府宏觀調控的政策意圖，增強財政資金的邊際使用效益，促進資源的有效配置。通過建立合理的財政轉移支付制度，更可以使中央財政從與各省博弈中解脫出來，集中精力提高管理水平，加強宏觀調控。對地方財政來說，可以在劃清各級政府的財權和事權的基礎上，通過分級財政的轉移支付，彌補貧窮地區由於財力不足所帶來的財政功能不足的缺陷，並使經濟相對發達的地方得到更多的發展空間和更好的發展環境。如果沒有這樣的轉移支付，落後區域永遠是發展不起來的。
第三，合理的財政轉移支付制度能夠正確調動地方政府增收節支的積極性，促使地方經濟走向良性循環。由於缺乏規范的轉移支付的辦法，地方政府往往將精力和時間放在同中央財政的討價還價、以及在「關鍵時候」採取不正當手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶於發展區域經濟。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限的財政資源的極大浪費，而且導致了政府行為的錯位，給市場發出錯誤的信息，使供求平衡產生波動。在稅收方面長期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現象，與此有著密切的關系。有些區域將相當一部分精力用在與其他區域攀比，以及「跑部向錢」上面，而且確實得到了實惠。這種現象很不利於調動地方政府發展區域經濟的積極性。合理的轉移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能夠更好地發揮自己應有的職能，優化財政支出結構，提高財政資金的使用效益，有利於嚴肅稅法，提高稅收的徵收管理水平，真正為企業創造公平競爭的良好環境，從而配合中央政府縮小區域經濟發展差距。
顯然，合理的財政轉移支付制度對促進落後區域經濟發展，縮小與發達區域的經濟發展差距具有十分重要的作用。
財政轉移支付包括中對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。
法律依據
《預演算法》第十六條國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。

H. 基本公共服務均等化的對策思路

提供公共服務是政府的最基本職能。在推進基本公共服務均等化方面，各級政府充當著核心主體，承擔著義不容辭的主要責任。對此，理論界和實務界已經達成諸多共識，並正在採取相關舉措提升政府的基本公共服務供給能力，但從現狀來看，這些措施在執行過程中存在著明顯的偏頗，亟需加以匡正。
1、避免基本公共服務供給的不當市場化而引發「泛市場化」。鑒於政府財政緊張、大包大攬基本公共服務而出現短缺、低效率等背景，基本公共服務供給市場化曾經被認為是解決政府供給不足問題的有效途徑，但在運行中卻容易引發「泛市場化」，即過度市場化。把不該市場化的基本公共服務也市場化了，把本屬於政府的公共服務安排權放棄掉了，使基本公共服務的消費成本提高，一般群眾難以承受公共服務的高價位，加劇了社會不均。實際上，政府是基本公共服務的安排者，而不是直接生產者。市場化就是讓市場提供公共服務，政府出資購買，安排給群眾，使他們得到能保障其基本生存及發展的服務，而不是要政府完全放棄對公共服務的安排權。基本公共服務供給主體多元化，應考慮不同類別的基本公共服務應選擇不同的供給主體。有些基本公共服務只能由政府來提供，才會實現公平，這是由這些基本公共服務的特性所決定。因此，在基本公共服務市場化過程中，允許市場進入的基本公共服務，必須要求政府控制服務的安排權，而禁止市場進入的基本公共服務則應盡可能由政府提供，以此來防止因「泛市場化」而導致的基本公共服務不均等。
2、力求公平地分配地方政府轉移支付的資金。完善公共財政政策，科學、合理地轉移支付是實現均等化的直接而又容易見效的手段。正因為如此，許多專家認為「基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。」[12]然而大量的事實表明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經費缺乏背景下，部門間利益競爭導致轉移支付的資金沒有被公平、合理安排，促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現象不斷產生；公共服務部門內部未能把資金用於最需要的群體或地區，使真正需要援助的對象沒能得到服務，導致嚴重的不公等。其實，完善公共財政政策不僅要克服基本公共服務的財政供給不足問題，而且要解決財政供給不均問題。地方對轉移支付資金必須公平分配，以實現基本公共服務的財政供給均等化。為此，增加部門經費開支透明度，提高受服務對象的知情權、參與權，是預防公共財政轉移支付分配不均的有效辦法。在對公共服務支出進行績效審計時，應特別考慮公共服務支出的公平性問題。
3、推進公共服務政策制定與實施的民主化、科學化。基本公共服務均等化的實現有賴於公共服務部門科學、民主地制定並實施公共服務政策。如果公共服務政策制定與實施缺乏民主化、科學化，同樣會使理想的均等化目標遭夭折。如果部門政策制定不科學、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服務政策制定缺乏均衡性、具體可行性、全面性、民主性、靈活性、法制性，就出現政策失衡，政策背離公民實際需要，背離國家公共服務目標，最終引發基本公共服務不均等。同時，由於部分工作人員的責任意識及服務意識不強、素質不高、工作態度不好，對政策誤解、曲解，沒能嚴格按行政程序法施行，使政策執行偏離工作要求，引發行政亂作為、不作為，導致公共服務不公平。實踐證明，行政程序法、行政問責制、合理的幹部考核制度、聽證制度等，是保證公共服務政策科學制定與執行的科學化、民主化的有力舉措。 推進基本公共服務均等化，不僅要重視提升政府基本公共服務供給能力，而且要重視提高社會公眾享受基本公共服務的能力。公眾能否真正享受基本公共服務，也取決於公眾享受基本公共服務能力的高低。為了實現均等化，必須努力追求全體社會成員具備大致相當的享受基本公共服務的能力，特別是困難群體的享受能力。
首先要增強意識，提高公眾對公共服務的選擇能力。所有公眾都有根據自己實際需要選擇基本公共服務的權利，但未必所有人能有足夠高的公共服務選擇能力，以選擇真正適合自己需要的公共服務。一部分公眾有經濟實力，但他們缺乏選擇公共服務的意識，沒有得到本來可以均等享有的基本公共服務。如他們缺乏參保意識，沒有購買社保、醫保、失業保險，造成機會不均。也有的公眾對公共服務期望值過高或盲目信任，在選擇公共服務時缺乏判斷，未能經濟地消費公共服務，增加了不必要的消費成本。如農民小病進大醫院、盲目攀比進城擇校就讀等現象，就是沒有經濟地消費公共服務的典型。這對消費者來說也是一種不平等，但這種不平等是由消費者自己造成的，表明了他們缺乏經濟地消費公共服務的意識，缺乏選擇公共服務的能力。
其次是增加就業，提高困難群體公共服務的購買力。「建立公共服務型政府……要貫徹『自助先於公助』原則……將政府公共服務作為一種自助之外的補助形式，而不能將政府公共服務作為一種純粹的福利性公共產品。」[13]雖然政府出資購買基本公共服務，但仍有相當一部分基本公共服務需要群眾自己付費，群眾必須具備享受基本公共服務的經濟能力。困難群體的經濟能力對實現均等化有決定性的作用。只有當困難群體具備一定經濟能力，他們就會付得起購買基本公共服務的費用，政府就會減少供給基本公共服務的壓力。但由於困難群體經濟承受力低，難於購買如社保、醫保、教育等基本公共服務，失去了受服務的機會，導致機會不均。提高困難群體公共服務購買力是消除不均的根本途徑。而充分就業是提高困難群體公共服務購買力的保障。現階段，政府應該「授之於漁」，重點考慮幫助困難群體充分就業，為困難群體提供低保、免費的職業培訓及就業信息，創造就業條件等。 目前城市擁有比農村更多數量的基本公共服務資源，使城市居民享受到比農村居民更高質量的服務。但造成現階段城鄉居民在享受基本公共服務中的質量上不均，不僅僅在於城市擁有更多數量的基本公共服務資源，而且也是由於城市對基本公共服務資源利用的集中程度更高。而在廣大農村，基本公共服務資源有限，又沒有被集中利用，極大影響基本公共服務質量。
農村要想得到高質量的基本公共服務，除了政府加大對農村投入外，還應該考慮集中利用農村現有的有限基本公共服務資源。事實上這是可取的，也符合我國農村實際。相對來說，農村地廣人稀（特別是西部地區），且近幾年的計劃生育使人口數量減少；同時，大量農民工湧入城市，農村的基本公共服務資源尤其是人力資源、設備、設施等利用率低，有「浪費」的嫌疑（農村近幾年的小學生入學人數減少，農村衛生院的就診率下滑，農村文化等基礎設施閑置等情況足以證明這一點）。這種現實，要求政府應該考慮農村現有基本公共服務資源的集中利用。可考慮在公共財政投入數量不變前提下，根據各地具體情況適當合並農村學校、農村衛生院、農村基礎設施，集中利用資金、人力資源、設備、設施，以提高公共服務質量，縮小與城市的差距。從長遠來看，除了集中利用農村基本公共服務資源外，還可考慮加速城鎮化。因為，基本公共服務均等化的程度高低，與城鎮化、工業化的程度高低相關。城鎮化、工業化的程度越高，基本公共服務資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務就越均等。這種成功做法在國內外都有先例，值得借鑒。 公共服務績效評價體系包括政府自身的績效評估和公眾對政府公共服務質量的評議。迄今為止，政府自身的績效評估相對比較完善，但公眾對政府公共服務的評價體系尚未建立健全。政府自身的績效評估往往以各種量化指標，從政府的理想預期出發，沒有把公眾對政府公共服務的滿意度作為考核政府績效的標准。實際上，公眾是政府公共服務的對象，公眾的滿意度才真實反映了公共需求的滿足程度。公眾對公共服務表達不滿，說明他們的公共需求沒有得到滿足，要求政府改變公共服務方式，進而提高公眾滿意度，基本公共服務才會趨向均等。
建立健全公眾公共服務評價體系在現階段尤為重要。它不僅能夠對公共部門的行為起到約束和引導作用，而且有利於提高基本公共服務的效率和品質。針對目前公眾公共服務評價體系還未建立，公眾公共服務評價能力比較低，還缺乏公共服務評價的方法與技能等實際情況，尋求普及公共服務評價體系的基本理論和方法，對於提升公眾公共服務評價能力、充分表達滿意度，實現基本公共服務均等化具有現實意義。與此同時，要完善基本公共服務效果的跟蹤反饋制度，明確對公共服務活動監督的主體、內容、對象、程序和方式，規范問責操作程序，健全社情民意溝通渠道，擴大公眾在公共服務問責制中的知情權、參與權和監督權。