① 如何實現非政府公共組織與政府組織的良性互動
形成非政府公共組織與政府組織間的良性互動，主要應考慮以下幾方面的問題：1、精簡政府機構，形成小政府、大社會的合理局面；2、改變非政府組織建立的方式；3、營造人民群眾廣泛參與解決社會問題的氛圍，並逐漸形成社會機制。
② 如何促進非政府組織發揮社會功能的路徑選擇
當前我國的非政府組織在動員社會資源、表達 利益訴求、彌補政府失靈和調整政治結構等方面發揮了積極的 作用，但這些作用的發揮還存在進一步拓展的空間。而制度環 境、管理體制、組織自身能力和價值觀念則是制約我國非政府 組織社會功能有效發揮的主要因素。要充分推動和促進我國非 政府組織社會功能的有效發揮，其中執政黨的推動是主導力 量，改革政府管理體制是前提條件，社會監督機制的完善是外 在動力，轉變控制、懷疑和依賴觀念是深層次的觀念動力。 關鍵詞：非政府組織；社會功能；雙重管理體制 20 世紀70 年代以來，伴隨著我國改革開放的潮流和世界 全球化的影響，我國各類型的非政府組織也逐漸成長起來。黨 在十八大報告中提出要「在改善民生和創新管理中加強社會建 設」。發揮非政府組織的社會功能顯然是加強社會建設的題中 之意。不可否認的是，當前我國的非政府組織已經對我國社會 建設、經濟發展和政治改革等各領域產生了很大的影響，如我 國的環保組織、紅十字會等非政府組織在我們的現實生活中隨 處可見。但與此同時，我國非政府組織在開展工作時又遇到了 不少的困難，不少人還對非政府組織是否能夠有效發揮正能量 還持以懷疑的眼光。如此一來的問題就是，當前我國的非政府 組織的社會功能到底發揮到什麼程度，是否還有再進一步拓展 的可能？到底又是什麼因素影響了我國非政府組織社會功能的 有效發揮？我們又應如何去推動我國非政府組織有效發揮社會 功能？對上述問題的解釋和回答，對於今天我國的國家建設和 社會發展有著重要的現實意義和理論價值。 一、我國非政府組織的社會 功能展現及其評價 作為一種組織類型，非政府組織自然有著其特定的組織結 構和與之相對應的社會功能，例如動員社會資源、提供公益服 務、社會協調與治理、政策倡導與影響等功能。[1]我國非政 府組織在改革開放後逐步得到發展和壯大，但由於我國目前還 處於轉型期，其社會功能的發揮有著不同於西方國家的特徵。 大體來說，當前我國非政府組織在社會功能的發揮上呈現如下 的基本狀況。 已發揮出巨大的社會資源動員功能，但還有進一步拓展的空間 當前我國非政府組織的社會資源動員功能主要體現在動員 慈善捐贈和志願服務兩個方面。例如，2008 月12日晚上 月14日，南京愛德基金會、李連傑壹基金、自然之友、 綠色和平、綠家園志願者等非政府組織紛紛採取行動，緊急采 購救災物資、展開募捐，發起「小行動+許多人=大不同」的抗 震救災行動等，[2]這些行動很好地表明我國非政府組織在動 員社會資源上能量巨大。當然，當前我國非政府組織在動員社 會資源上還存在不少的問題，這主要表現為：（1）當前我國 慈善組織以協助政府執行部分社會管理與服務職能為目的的比 較多，而自主治理實現社會公益的較少；（2）慈善和志願活 動的社會資金捐贈沒有可持續性。2011 月下旬「郭美美」事件發生以後，我國社會捐贈數以及慈善組織捐贈數額均 出現銳減的情況；（3）志願活動的自組織化和專業化還不 強。在我國，非政府組織中很多志願活動是通過行政方式自上 而下地組織的，不是完全起自民間的自發性志願活動。另外， 我國志願者參與志願服務大部分是業余性質的，大多數缺乏所 從事服務工作需要的技術和知識；（4）志願活動還未被社會 廣泛接受。在20 世紀90 年代中期，我國的志願行動經常被看 作為非主流的行為方式，志願者下鄉支教、在社區里進行免費 服務，都被視為非同尋常的行為。[3]（P16）由此可見，當前 我國的非政府組織在社會資源動員方面的功能發揮上還存在進 一步發揮的空間。 已建立了各領域的組織載體，但載體利益表達的實質功能還很有限 當前我國非政府組織在政治、經濟、文化和社會各領域都 已建立了相應的組織載體，根據2001 年學者王名的調查，其 中社會服務領域的非政府組織佔4463%，調查研究領域的占 4251%，行業學會、學會的佔3999%，文化藝術領域的占 3462%，法律咨詢與服務的佔2454%，政策咨詢的佔2154%，扶 貧領域的佔205%。[4]（P13）但問題是，我國非政府組織在 積極代表成員利益並通過合法渠道向黨和政府來表達利益訴求 的功能發揮上還非常有限。以環保組織為例，根據我們的訪談 和調查，我們發現，大多數環境污染的受害者在維權過程中並 沒有首先想到通過正式的非政府組織來為他們向政府表達利益 訴求，與此同時，環保民間組織積極參與環境污染受害者維權 信訪的行為也比較少。這表明，環保民間組織在居民環境利益 表達和聚合功能的發揮還存在一定的短板和缺陷。由此可見， 我國的非政府組織在國家的各領域中都有自己的具體組織形式 和載體，但這種載體利益表達的實質功能還很有限。 一定程度上彌補了政府失靈，但輔助政府的功能發揮還不夠充分 非政府組織在我國已經發揮出輔助政府管理的功能。首 先，非政府組織承擔了一定的微觀經濟管理職能，從而促進了 經濟的發展。以寧波市行業協會為例，它替政府承擔了一些微 觀經濟管理職能，通過制定行業規范，在價格、質量和誠信等 方面促進了行業自律，協調了同行企業之間的經營行為，維護 行業信譽，制約了一些違法違規行為，開展包括資質評審、認 定等等活動，分擔了政府市場監管的職能，彌補了政府功能的 不足，又促進了政府的「瘦身」。[5]（P204）其次，非政府 組織還能對政府的社會保障起到補充作用。如全國各級的殘聯 會組織開展了很多的扶助殘疾人康復、教育、勞動就業、殘疾 預防等方面的工作；再次，非政府組織還能擴大就業渠道，增 加就業機會。但與此同時，我們也看到，我國民間組織由於成 長較晚、自身實力和能力存在一定的問題，這導致它們不可避 免地會出現「志願失靈」的現象，難以充分發揮彌補政府失靈 和輔助政府管理的社會功能。 發揮了調整政治權力結構的功能，但不能起到根本性的作用 有學者從理論上歸納了非政府組織在調整國家權力結構方 面的作用表現，如非政府組織有力制約了國家權力的擴展，為 憲政與法治的實現奠定了牢固的基礎；非政府組織創造了政治 民主的組織條件，促進了民主政治的發展；非政府組織與政治 國家分離導致權力分立為政治結構分化提供了前提條件；非政 府組織是民主政治體系持續穩定的動力。[6]然而，客觀地 講，我國非政府組織對我國政治權力結構的調整還無法起到根 本性的作用，其理由有三：（1）我國政治改革的主導力量還 是我國共產黨和整體的人民大眾。（2）非政府組織只是西方 概念中公民社會的一個部分，其主要的功能不是政治功能，而 是有關公共領域的服務功能。（3）我國的非政府組織作為一 個組織力量還不夠強大，它只是黨和政府為實現國家發展目 標、進行現代化建設的輔助性力量。（4）市場組織是調整政 治權力結構的重要力量，非政府組織不可能替代市場經濟發展 之後所帶來的政治功能。以上四點決定了我國的非政府組織不 可能是調整政治權力結構的根本性力量。 二、當前我 國非政府組織社會 功能有效發揮的制約因素 從組織學的角度來看，任何一個組織要有效實現自己的組 織目標、發揮自己的組織功能，必須有其相適應的條件，從宏 觀上講，我們大致可以區分三類條件：一是制度環境；二是管 理體制；三是組織自身能力；四是價值觀念。這四個條件是組 織功能得以有效發揮的前提條件。具體到我國的非政府組織而 言，其社會功能不能有效發揮的制約性因素也主要體現在四個 方面。 法律制度上的限制當前我國非政府組織在法律制度上的保障還存在三個問 題：（1）法律體系還不夠健全。就我國非政府組織管理來 說，國家雖然制定了綜合性的法律規范，但缺乏綱領性的基本 法律，這造成政府管理非營利組織的過程中出現援引法律依據 的困境。加之，有關非政府組織管理的法律法規之間銜接程度 很低，各類法律依據不配套。這些法律上的缺陷弱化了政府對 非政府組織各類行為的監督，不少非政府組織在缺少有效監督 的背景下出現行為失范，最終導致社會功能的缺失。（2）法 律法規過於原則化，操作性不強。比如，現在沒有具體可操作 性的規范來指導非政府組織的政治參與行為，也沒有具體的操 作性規范來協調好黨、非政府組織和政府三者之間的關系。 （3）立法層次不高。非政府組織管理的國家法律法規主要是 依據國務院頒布的《社會團體登記條例》《民辦非企業單位登 記管理暫行條例》《基金會管理條例》、各地自行制定的地方 性法規、規章和規范性文件等，顯然，這些立法層次是有限 的，而立法層次不高又會直接影響到非政府組織社會功能發揮 的權威性。總之，由於我國有關非政府組織的法律體系不夠完 善、原則性太強、立法層次不高等因素使我國非政府組織社會 功能的發揮受到了很大限制。 管理體制上的限制當前，我國「政府管理民間組織的首要目標是限制其發展 並規避可能的政治風險，其手段則表現為通過雙重審批進行准 入限制」。[7]對非政府組織進行管制當然是必要的，但雙重 管理體制畢竟是計劃經濟下全能政治主義的產物。改革開放以 後，我國市場經濟得到培育和發展，市場和社會的空間逐漸得 到開放，政府也不再是全能政府。顯然，目前我國採用傳統的 雙重管理體制已經與時代有所脫節，它在很大程度上制約了我 國非政府組織社會功能的有效發揮。例如，對民間組織的登記 實際上存在著雙重門檻，從而造就大批「非法」民間組織；再 如我國管理民間組織的三個條例在登記管理機關和業務主管單 位監督管理的職責劃分上具有原則性過強、交叉和模糊地帶較 多的特徵，這些特徵容易造成職責不分的情形，職責不分的結 果又會造成政社不分、從而削弱非政府組織的獨立性。[8] （P254）總而言之，門檻過高限制了我國非政府組織的數量， 政社不分、獨立性差就難以體現我國非政府組織的主體性地 位，由此一來，我國非政府組織的社會功能必然會受到嚴重的 負面影響。 組織自身建設和能力上的困境組織自身建設和能力問題是非政府組織有效發揮社會功能 的內部條件和主體基礎。然而，當前我國非政府組織在自身建 設和能力建設上，還存在諸多瓶頸和困境：首先是獨立性不 足。當前我國的民間組織實際上是主管單位的下屬機構，從而 導致民間組織過於依賴政府，官辦色彩濃厚，獨立性不足；其 次是發展經費缺乏。由於我國的福利資金不足，很難再分給還 沒有真正納入政府福利體系之內的非政府組織。另外，體制外 非政府組織的發展主要靠自籌資金（主要是通過外國援助）， 少量的社會捐助和一定的服務收費，由於缺乏公益傳統和政府 對鼓勵個人和企業捐贈的措施有限，民間捐贈的數量很少；再 次是人力資源不足。當前我國非政府組織因缺乏資金，不能給 人才提供良好的經濟條件，因而無法吸引高素質的人才；最 後，當前我國非政府組織的內部治理實際上缺乏相應的制度規 范，普遍存在治理不善的問題。總之，當前我國的非政府組 織，無論是人們的觀念，還是非政府組織的數量、規模，以及 更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上社會、經濟發展 的需要，這也極大地制約了我國非政府組織社會功能的有效發 文化價值觀念上的約束文化價值觀念是影響非政府組織社會功能發揮的深層次因 素，當前我國不同的主體對非政府組織的功能發揮還存在不少 的約束性觀念，其表現如下：（1）黨和政府對非政府組織還 持有一定的控制觀念。改革開放以後，雖然黨和政府開始認識 到非政府組織對於政府職能轉變的重要性，強調要發揮非政府 組織的橋梁與紐帶作用，但全能主義國家的路徑依賴常常使政 府官員將非政府組織作為社會政治秩序的一種潛在威脅和政府 權威的挑戰力量，從而未能對非政府組織充分信任。而在現實 中，一些非政府組織常常接收到國外資金的資助，而這些國外 資助可能附加一些條件，更加引起政府的關注，從而為從嚴控 制非政府組織提供了依據。（2）公眾對非政府組織還持有懷 疑觀念。「對於官辦性質濃厚第三部門組織，我國公眾往往將 其作為第二政府看待；而對於實力弱小的草根組織，公眾往往 對其能力持懷疑態度，從而忽視它們的存在或堅持對它們進行 謹慎的評價。此外，在這個集權化明顯的社會中，公眾尚不能 真正體會到第三部門的存在和發展對他們的生活將產生何種影 響。」[9]因為公眾對非政府組織的能力和發展持一種懷疑的 態度，這使得非政府組織在我國缺少公眾的支持和參與，其社 會功能的發揮受到負面影響。（3）我國非政府組織對待自身 持有依賴政府的觀念。如前所述的雙重管理體制，使得非政府 組織不得不依賴政府，其自身的獨立性肯定受到嚴重的影響。 三、促進我國非政府組織有效 發揮社會功能的路徑選擇 有學者認為，在現代文明的邏輯下，我國非政府組織的發展對黨的執政提出了新的挑戰：（1）非政府組織的發展擠占 了政黨的傳統空間和組織基礎；（2）非政府組織在一些領域 替代了政黨的功能；（3）非政府組織與政黨之間關系的緊張 影響著政黨整合社會的能力。面對這些挑戰，我們黨作出的反 應行動先後有四個：首先是控制；第二個反應行動就是規范社 會團體；第三個反應行動就是通過黨組織力量來加強對各類社 會團體的領導與引導，以保證在政治上對社會團體的影響；第 四個反應行動就是整合社會團體，開發社會團體的功能。這四 個行動是一個連續的行動過程，新的反應行動的出現，並不替 代前一個反應行動，從而構成一個我國共產黨面對非政府組織 發展的行動框架。[10]（P418）由此可見，我們黨試圖把非政 府組織納入其制度框架之內，並使非政府組織成為我們黨執政 的社會基礎，在這一前提下，進而整合和開發非政府組織的社 會功能。共產黨是當代我國最強大的社會組織力量，在這一政 治整合的過程中，如果執政黨與非政府組織關系處理不好，非 政府組織和黨可能形成一種對立的關系，要麼黨限制非政府組 織的發展，要麼非政府組織在一些領域替代政黨的功能甚至獲 得政權；處理得好，非政府組織就可能和黨形成一種合作補充 關系。因此，在當下的我國情境下，只有黨的推動，只有我們 黨對非政府組織作用和地位的真正認可和整合開發，非政府組 織在我國有效發揮社會功能才能得到充分保障。 革政府管理體制是非政府組織有效發揮社會功能的前提條件對於當下我國非政府組織的發展而言，我們應繼續推進與 完善政府管理體制改革，只有這樣，我國的非政府組織才能得 到健康的發展，非政府組織得到有效的發展，其社會功能才能 得到真正實現。首先，政府應繼續適度放權。我國30 多年改 革開放的過程從政治意義上可以說就是從國家與社會的高度一 體化到逐漸分化的過程，比如政府向社會放權、政企分開、政 事分開、政府對公民管理的逐漸放鬆等等，這些都為非政府組 織的催生提供了很好的環境。因此，政府繼續適度放權，這對 於非政府組織的產生與發展大有裨益，這也為非政府組織發揮 社會功能釋放出應有的空間。其次，政府應進一步轉變職能。 新中國孕育之初就處在高度集權的計劃經濟體制模式下，政府 一直是全能政府。今天全能政府的慣性依然深刻影響著當代政 府的行為。因此，只有進一步轉變政府職能，把過去由政府管 不好，市場也解決不了的問題，通過非政府組織去承擔，非政 府組織在輔助政府治理、彌補政府失靈之時，也就是其社會功 能得到有效發揮之時。再次，改革雙重管理體制。對現行的雙 重管理體制進行改革的趨向就是要減少政府對非政府組織的直 接、具體管理，加強對非政府組織行為的事後監督和制約，最 終實現單一的登記制度。總之，深化政府管理體制改革，是有 效發揮我國非政府組織社會功能的重要前提條件。 目前我國的非政府組織從自身能力上一時還難以承接政府轉移的公共服務職能的重任、滿足社會的需要。對此，加強非 政府組織自身能力建設是使非政府組織更好地解決一些長期性 的社會問題、滿足社會需求、獲得政府和公眾的認同，真正釋 放社會功能的內在動力。我國非政府組織要加強自身能力建 設，大體可以從以下幾個方面入手：（1）加強人力資源的建 設。不管是非政府組織內部專職的工作人員，還是臨時性的志 願者，我們要通過加強培訓、提高待遇、優化項目設計等手段 來吸引高素質的人才，從而從整體上來改善當前我國非政府組 織人才資源不足的現狀。（2）完善治理結構。非政府組織內 部治理結構要完善、不管是理事會、財務機構設置、人力資源 機構設置等，都有一個方向，可以借鑒西方非政府組織的治理 結構模式，結構完整了，與結構相適應的職責也要完善好，使 非政府組織有好的使命和目標，更要有完成使命和目標的負責 制。（3）健全內部制度體系。這些制度體系包括法人制度、 財務制度、人事管理制度、理事會制度、志願者招募制度等 等，內部制度體系完善了，非政府組織的外部行為才有制度依 據，才能可靠地發揮社會功能。（4）完善監事會制度。要擴 大監事會的職權、明確監事會的議事規則，等等。自身建設是 主體自我行為，是內在動力，因此，非政府組織要充分發揮社 會功能的內在要求就是加強自身建設。 社會監督機制的完善是非政府組織社會功能有效發揮的外在動力 社會監督是非政府組織監督機制中至關重要的部分，充分 發揮社會力量的作用，不僅有利於改變長期以來政府對非政府 組織的業務進行直接管理的方式，更重要的是，它還有利於提 高對非政府組織的管理效率並增強非營利組織的社會公信度。 當非政府組織自身管理效率得到提高、社會公信力得到加強 時，非政府組織發揮社會功能就有了外部保障。一般來說，今 天我國非政府組織的社會監督機制的完善，可以從以下幾個方 面展開。（1）加強社會公眾的監督，尤其是捐款者的監督。 一方面，公眾要對非政府組織的監督從被動轉為主動，另一方 面，非政府組織及其管理機構要暢通社會監督的渠道，從兩個 方面入手來加強社會公眾的監督；（2）加強媒體的監督。隨 著科技和經濟的日益發展進步，媒體現在已經成為「第四權 力」，媒體普及范圍廣、影響大、具有強大的導向作用和威懾 作用。因此，加強媒體對非政府組織的監督，能夠有效地對非 政府組織的各項管理行為產生約束和引導；（3）加強獨立的 第三方評估的監督。非政府組織自身評估和政府對非政府組織 進行評估是通常的兩個評估主體，如果再加上獨立的第三方評 估的監督，那麼非政府組織評估系統就更為完善，同時也增加 了對非政府組織評估的可信度。
③ 請問，非政府組織如何協調公共關系
公共關系是社會組織與相關公眾相互聯系、相互作用產生的一種社會關系。公共關系具有溝通信息、增加了解、化解矛盾、促進協調與合作、增加效益等職能。在實現這些職能，從事公共關系工作的團體和個人必須採用科學、藝術的方法進行相關活動。為使公共關系活動達到預期目的，如何發揮語言的特長、魄力和藝術，是需要引起重視的問題。重視公共關系中的語言藝術將起到積極而不可取代的作用。
一、認識公共關系活動及職能
公共關系活動就是指一個社會組織用傳播的手段，使自己與有關公眾相互理解、相互適應，以求共同發展的一種雙向溝通活動藝術或管理藝術。
公共關系具有溝通信息、增加了解、化解矛盾、促進協調與合作、增加效益等職能。這些職能，無論是對一個具體的社會組織，還是對整個社會，都是非常重要的。
1、從微觀上看，良好的公共關系對具體的社會組織所產生的作用和影響有如下幾點：
幫助社會組織監測社會環境（社會輿論、意識、態度和行為等），收集社會對組織的各種反映，向組織決策層和相應部門提供信息和決策咨詢；建立和保持社會組織與各類公眾的雙向溝通，向公眾傳播組織信息，爭取理解和支持，強化與公眾的聯系；為組織塑造良好形象，擴大組織認知度，提高組織美譽度；促使社會組織有計劃地調整組織目標和行動，並以相應政策和行動影響公眾輿論、態度和行為，在社會組織與公眾之間進行協調，促成雙方合作，幫助組織實現既定目標，增加效益；增強組織凝聚力和吸引力，使組織內外保持和諧一致；在組織面臨危機時，有效地化解矛盾，緩和與消除沖突，變被動為主動，變不利為有利。
2、從宏觀上看，公共關系對社會的作用和影響主要體現在以下幾個方面：
公共關系的連接和溝通作用促進生產力的發展；推動社會關系的變革和改善，公共關系活動是產生、發展、變革、改善各種社會關系的重要動力和源泉；人類依賴公共關系活動，使已有的科學文化成果得到傳承和創新；協調社會群體的目標、利益、態度與行動，保持社會和諧發展；有利於人自身的發展；優化社會經濟、政治、文化、心理等環境。
簡單地說，「塑造組織形象，協調內外關系」是公共關系活動的兩大基本職能。美國人萊克斯·哈羅博士認為：公共關系活動是一種特殊的管理職能，它幫助一個組織建立並保持與公眾之間的交流、理解、認可與合作；它參與處理各種問題與事件；它幫助部門了解民意，並對之作出反應；它確定並強調企業為公眾利益服務的責任；它作為社會趨勢的監測者，幫助企業和組織與社會變動同步；它使用有效的傳播技能和研究方法作為基本工具。
④ 非政府組織在公共管理中有哪些功能
非政府組織是自主經營的非贏利的社會組織，以服務於國際社會公共利益為其宗旨，因此能夠較少地受國家政治、經濟利益的驅動，不受政府行為的支配，能夠比較客觀、公正地從社會道義、公益的角度，致力於國際問題的解決，形成為一種非國家中心主義的國際體制。
??非政府組織有廣泛的民意基礎和代表性，是各國民眾直接參與國際事務、進行合作的組織形式。非政府組織雖然是民間組織，但是掌握著國際社會巨大的人力、物力和智力資源，而且組織健全，分布廣泛，專業素質高，技術力量強，有足夠充分的行為能力去履行其社會職能
??國際非政府組織通常享有總部所在國的法人資格，不具備國際法主體地位，其活動主要受國內法的約束，但也不得超出國際法所允許的范圍。非政府組織的非國家性和非政治性，能夠使它們在決策、行事時無須經過繁復的法律程序，也不必啟用正式的官僚機制，可以及時靈活地對國際事務作出反應，有很大的自由裁量權，對風險和失敗的承受力也遠勝於政府間組織，因此有利於它們放手開展民間的國際合作。
⑤ 非政府旅遊組織在旅遊公共管理與服務方面的主要任務具體有哪些
一、我國非政府組織發展現狀分析
近年來，隨著市場經濟的多元化發展，非政府組織在社會中的地位越來越高，在處理社會危機事件中扮演著重要角色，所以非政府組織的管理和發展越來越受到人們的關注。據相關數據統計，2008年後，我國非政府組織參與的社會危機公關事件的比重逐漸加大，在抗擊自然災害等求援工作中發揮著重要作用[1]。
民間組織是脫離在政府職能管轄范圍之外的正規組織，組織可以代表一個正規群體參與社會事件，如維護公民利益，參與社會公益活動、維權措施等，所以非政府組織的特點主要體現在以下幾個方面：組織性，非政府組織應有組織領袖，領導者還應承擔組織參與社會活動的法律責任和社會責任；民間性，非政府組織是脫離在政府之外的正規組織，其權利和義務都受法律保護；非營利性，大多數非政府組織在參加社會活動時，都不帶有盈利目的，表現出的組織活動屬性是公益性、資源性、自治性。
二、非政府組織在公共危機管理中的作用及表現
危機公關的主體。現階段，非政府組織活躍在社會服務的各個領域，在社會危機事件中發揮著重要作用，本文主要通過研究非政府組織在救災活動中的管理職能，探討其危機公關的主體。最近幾年，我國地震災害頻發、汶川地震、玉樹地震不僅嚴重危害了我國公民的生命健康安全，同時還對我國國民經濟造成了嚴重的損害。非政府組織在近幾年的抗震救災活動中，為政府的公共危機管理提供了很大的幫助，在募集資金、運輸物資、救助災情、維護秩序、提供關懷等方面,提供著物資、人員、信息、技術等各方面的重要服務[2]。
公共資源使用和公共服務績效的督促和監督者。社會出現公共危機時，要想有效解決危機事件，政府和非政府組織要管理調度的事情有很多，如公共資源的運輸問題、志願資源的等級問題、資源的分配問題，要想有效的對其進行宏觀調控，非政府組織必須制定一個完善、合理的管理制度，以制度作為管理支撐點，在公共危機實踐中發揮其公益作用。社會公共危機的制度管理通常是非常規的、緊急的、及時的，所以其資源利用效率和資源使用的效果是體現非政府組織管理效率的重要依據[3]。
在災後重建中發揮組織務實性功能。在公共危機事件發生之後，為了讓受災地區的人民恢復正常的工作和生活，政府要對其受災地區進行災後重建，災後重建工程是一個龐大的社會工程，其涉及到的政府、組織很多。非政府組織要想實現其組織的公益性和社會性，必須要開展管理制度改革活動，提高組織在災後重建工作中的組織務實性，與政府一起發展災區社會經濟建設。
三、非政府組織在公共危機管理中存在的問題
社會發生緊急危機事件時，非政府組織都能夠第一時間參與到公共危機活動中去。但是目前，我國非政府組織大多處在管理瓶頸期，組織的層級混亂、組織中各成員關系錯綜復雜等問題都嚴重限制了非政府組織在公共危機事件中發揮的社會作用。非政府組織在公共危機管理中存在的問題，主要體現在以下幾個方面：組織缺乏活動資金，一個非營利組織必須有堅實的資金儲備，活動資金是維持組織日常運營的重要保障；人力資源管理制度不完善，目前很多非政府組織都過分依賴組織成員主體，組織人力資源管理制度的不完善直接導致組織成員對人才選拔、培養的不重視，這些「非志願」成員的公益服務積極性不高；組織內部各管理層職能混亂。由於非政府組織的地位越來越高，所以其組織內部增設了很多管理階層，但是在日常管理中，這些管理階層的職能責任經常會出現重復錯亂現象，這種不明確職能的管理模式，會嚴重影響非政府組織的管理效率，限制了非政府組織的自主性發展。
四、提高非政府組織在公共危機管理作用的幾點合理性建議
通過上文研究非政府組織在公共危機管理中的作用和存在的問題可知，我國非政府組織的管理制度和管理模式存在很多問題，針對這些問題，本文將提出以下幾點合理性建議。
增強非政府組織自主性和獨立性。社會中的非政府組織主要是依託政府組織發展起來的，其組織的自主性和獨立性很差，所以一個非政府組織要想有效的發揮其社會價值，必須建立明確的組織發展方針，其涉及到的內容有：組織財務管理、組織人力資源管理、組織參與公共危機事件條例等，這些內容的完善會推動非政府組織自主性和獨立性的快速發展，能夠使非政府組織真正作為組織主體參與社會公共危機活動，這樣會使組織具有一定的自主機制運作權和獨立決策權。
建立非政府組織及其市民參與的危機管理社會網路。近年來，小范圍的公民求援組織發展十分迅速，這種非政府組織的人口基數很小，其組織內部成員的生活背景千差萬別，所以要想完善這一部分非政府組織的管理制度，首先要加強其組織成員的社會聯系，建立一個市民參與社會危機管理的社會網路，讓市民能夠通過網路實時了解社會公共時間，當出現公共危機事件時，各地非政府組織可以第一時間集結起來，共同參與到社會公共危機事件求援活動中。同時非政府組織也可以通過這個社會網路，將發生在局部地區的公共危機事件傳至全國各地，使公共危機事件的影響力擴大的全國范圍內。
建立民間小區災難聯防體系,並動員民間慈善團體和民間宗教系統一起建立危機管理非政府組織網路。開展危機自救。包括建立訓練裝備較佳的緊急自救隊伍,並對他們每年進行長達數天、數周的全面動員實兵演練,使人們熟悉各種危機狀況[4]。
設立非政府組織緊急管道。當社會發生公共危機事件時，由於各地政府和組織的求援積極性高漲，常會引發救援混亂，這種救援混亂現象會嚴重阻礙救援行動的順利開展。各非政府組織建立自己的緊急管道，不僅可以明確自己組織的目標和使命,還能夠讓不同非政府組織和成員有序的參與到公共危機的管理活動中。
從目前我國非政府組織發展現狀來看，其組織活動雖然在社會上能夠體現出一定的影響力，但其管理制度中仍存在很多問題。政府雖然在危機公關活動中佔主導地位，但是非政府組織作為廣大平民的代表，其發揮的各項職能是無法避免的。隨著小政府、大社會的發展格局以及政府職能重心下移的發展趨勢,單純依賴政府應對公共危機事件忽視其它社會組織的功能的發揮,已成為過去[5]。非政府組織應該著力加強非政府組織日常管理的作用，在其公共危機事件中發揮良好的社會效果。
⑥ 非政府組織
非政府組織是英文Non-Government Organizations的意譯，英文縮寫NGO。一般認為，非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款正式使用的。該條款授權聯合國經社理事會「為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排」。1952年聯合國經社理事會在其決議中將非政府組織定義為「凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織」。在當時，這主要是指國際性的民間組織。
隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立與發展，整個社會越來越趨向多元化。特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領域里，非政府組織的活動尤為活躍和集中，它們往往發揮著政府和企業所沒有或難以充分發揮的作用，推動了社會進步。
（一）環境保護領域的非政府組織活動
在中國的環境保護領域里，活躍著一大批形形色色的非政府組織。其中較為著名的包括：自然之友、北京地球村、綠色家園志願者、中國小動物保護協會、中華環保基金會、北京環保基金會、中國野生動物保護協會、北京野生動物保護協會、中國綠化基金會、中國環保產業學會、北京環保產業協會、中國植物學會、中國自然資源學會、中國環境科學學會、大學生綠色營和綠色大學生論壇、清華大學綠色協會、北京大學綠色生命協會、北京林業大學山諾會、上海市青少年環境愛好者協會、污染受害者法律幫助中心等等。
由這些組織開展的環境保護活動，為改革開放以來的中國社會提供了政府和企業所難以提供的許多公共物品，推動了中國環境保護運動的發展。歸納起來包括以下八個方面：
1. 環境意識的普及、教育、宣傳活動。許多非政府組織都在積極地開展這方面的活動，其內容包括開展各種形式的環保倡議活動和實踐活動，舉辦包括電視講座在內的各種講座、培訓、演講等環境意識教育活動，舉辦各種形式的研討會、經驗交流會、座談會等。
2. 推動和促進環境保護領域的公眾參與活動。在全國的許多城市，特別是北京，公眾參與環境保護作為政府和非政府組織合作的一個重要機制正在得到積極的培育。北京市環保局宣教中心在這方面起到了先驅者的作用，他們早在1997年就開始著手研究並積極推動環境保護領域的公眾參與機制的建立。
3. 對環境保護的資助活動。主要由一批熱心自然資源和環境保護的國際或海外的NGO和資助機構，以及中國有關環境保護的基金會等非政府組織參與這方面的活動，包括為有關自然資源和環境保護的活動提供資金、設備、技術等方面的資助或援助。
4. 有關自然資源和環境保護的項目活動。很多非政府組織都在開展各種形式的項目，包括野生動物等生物多樣性保護，自然生態的維持和保護，植樹綠化，水質凈化，大氣污染的控制和處理，沙漠化防治，黃河上游水土流失問題的治理，社區環境保護，垃圾分類，資源再利用等等。
5. 有關環境保護科學和技術的研究、開發及其普及活動。主要是由一批與環境保護有關的學會、研究會等非政府組織在開展這方面的活動。它們集中了一大批國內相關學術領域的權威和精英，通過開展相關學科和技術的研究及其開發、應用，積極推動中國環境保護科學和技術的發展。
6. 有關環境保護產品的生產和推廣以及業界聯合等活動。主要是由一批活躍在環境保護領域的商會、行業組織等經濟團體開展這方面的活動，包括促進環保產品的研製、生產、流通、消費等活動。
7. 有關對環境污染受害者的援助活動。隨著環境污染問題的發展，污染受害者開始作為一個特殊的弱勢群體受到社會的關注。有關的非政府組織通過開展法律咨詢等活動對污染受害者提供各種形式的援助。
8. 環境保護的國際交流活動。絕大多數環境保護非政府組織都在以各種形式開展國際交流活動，一方面積極爭取從國際社會獲得有關的信息、資金、設備、技術等支持，另一方面通過召開或參加有關國際會議或座談會、派出人員參與有關培訓、接待來訪和互訪等活動，加強環境保護方面的國際交流。
（二） 扶貧開發領域的非政府組織活動
和環境保護領域一樣，在中國的扶貧開發領域里，也活躍著一批非政府組織。其中較為著名的包括：中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會、農家女實用技能培訓學校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農村發展組織等等。
由這些非政府組織所開展的活動，為改革開放以來經濟迅猛發展的中國社會提供了一種特殊的公共物品——扶貧。其中包括生存扶貧、技術扶貧、教育扶貧、救助貧困母親、合作扶貧、文化扶貧、實物扶貧等。通過提供這類公共物品，中國非政府組織在廣大內陸地區開展了一系列卓有成效的活動，為從根本上消除貧困作出了積極的貢獻。這些作用概括起來主要表現在八個方面：
1. 通過直接提供包括資金、物資等經濟資源，以強制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環，從量和質兩個方面改變貧困人口的生活狀態。
2. 通過開展項目，特別是伴隨項目開展的各種形式的培訓，將大量有用的信息和技術技能傳授給受益人，使他們通過參加學習和直接應用，努力掌握這些技術技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態。
3. 通過開展項目，特別是包括小額信貸等扶貧項目，在投入資源的同時，啟動受益人的責任心和積極性，並引導當地建立起有約束功能的信用鏈及其關系制度，主要從社會資本和生產制度上改變貧困人口的生活狀態。
4. 在長期開展項目的過程中，非政府組織的工作人員逐步積累經驗和知識、技能，成為各個扶貧領域的專家，他們比各級政府的工作人員更熟悉業務，同時也更深入基層，能夠更直接和有效地針對不同地區、不同人群、不同貧困層的不同問題開展具體的、有針對性的扶貧活動。
5. 協助並監督各級政府貫徹執行有關扶貧開發的方針政策，一方面作為政府實施扶貧工程的具體執行人，發揮其專業性和深入基層的優勢，更好地落實扶貧政策；另一方面作為中央政府和地方各級政府之間的中介，協調有關政策並監督其實施，確保扶貧政策的落實。
6. 作為企業和發達地區對貧困地區救助、支援的中介機構和專業機構，一方面更多地動員社會資金用於消除貧困的活動，特別是動員企業開展社會慈善活動；另一方面通過實際操作各種項目確保各項慈善款項和慈善資金能夠落實到消除貧困的各項活動中去，並切實起到扶貧開發的作用。
7. 作為國際社會各種力量救助、支援中國貧困地區的中介機構和當地「草根」組織，一方面積極吸收更多的國際社會和海外資源用於中國的扶貧開發事業，另一方面協助國際非政府組織和海外非政府組織在華開展各種扶貧開發項目，同時也作為國際社會救助中國貧困地區的中介組織發揮作用，執行監督或落實有關項目。
8. 通過在扶貧開發領域開展的活動，一方面不斷進行自身的能力建設，提高適應市場經濟的應變能力和專業水平，另一方面逐步擴大非政府組織的影響及其力量，促進中國非營利部門的形成和發展。
從國際的角度看，需要回答的問題是中國是否應積極介入國際領域里的非政府組織活動。我們已經看到，非政府組織現已成為全球治理體制中的一個重要性日益增強的新興角色，在聯合國體系各機構的活動中，非政府組織已經有了正式的法定地位，能夠在不同程度上參與和影響一些重大的國際決策。在其他許多國際活動中，非政府組織也以積極的姿態參與其中。除了政府與企業之外，非政府組織也是一國綜合國力的重要代表。一般來說，發達國家非政府組織的組織健全，實力雄厚，規模大，活動能力強。非政府組織全球體系中的決策過程、權力安排、資金和信息的流向、參與國際活動的機會等，目前基本上都是由發達國家非政府組織控制的。中國作為一個綜合國力日益增強、國際地位不斷上升的國家，勢必應考慮中國非政府組織的國際參與問題。非政府組織的國際活動，為中華民族的意願表現和利益實現可能也提供了一個具有潛在重大影響力的場所。
（四）中國非政府組織發展的新環境
新中國成立後，政府為了動員一切資源，實現軍事、工業趕超目標的國防優先和重工業優先的戰略，並為了確保這一戰略的實現，對社會生活實行了全面干預與控制。因此，一些學者將1949～1978年的中國稱為總體性社會（total society ，孫立平，1994）。它的主要特徵是國家掌握了社會中絕大部分資源的控制和配置權，而個人要想獲得最基本的生存條件，就必須，也只能通過國家的制度性安排，即單位制度、戶籍制度和身份制度[1]來獲取。這種與計劃體制相應的社會結構和社會組織制度使得改革開放前的中國具有明顯的「極強國家、極弱社會」特徵，而非政府組織，尤其是所謂的純民間組織幾乎沒有任何自我生存與發展的空間與環境。
例如，一位民政部的高層領導在公開講話中明確指出：「社會中介組織是社區建設的一支重要力量……只要符合國家法律法規、群眾歡迎、有利於促進社區建設深入開展的社會中介組織，我們都應採取積極扶持的態度，充分發揮他們的作用」（民主部法規辦公室，2000）。另一個例子則是上海浦東新區社會發展局，它為民間組織YMCA提供土地和房屋，並委託YMCA為當地提供社區服務。這開創了中國大陸「官辦民營」的先河，其對於中國NGO 發展的意義是不言而喻的。
1.4法制環境
法制環境是影響NGO 發展的最為重要的環境之一。改革開放後，中國NGO 所面臨的另一個重要變化就是法制環境的變化[7].
新中國成立後，為了管理已有的NGO ，國家於1950年頒布了《社會團體登記暫行辦法》。以後由於「文化大革命」，民間組織立法工作一度中斷。直到八十年代後期，中國的民間組織立法工作才有了實質性進展。1988年頒布了《基金會管理辦法》、1989年頒布了《社會團體登記管理條例》、《外國商會管理暫行規定》。
到九十年代後期，隨著社會經濟的發展和形勢的變化，1989年頒布的《社會團體登記管理條例》已不合時宜，因此重新進行了修正，並於1998年9月頒布了新修訂的《社會團體登記管理條例》。與此同時，還頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）、《公益事業捐贈法》（1999）。另外，民政部還有社會團體管理規章50餘個，而地方民間組織管理法規的數量更多。這些法律法規共同構成了改革開放後中國民間組織發展的法律框架和法制環境。
一個有趣的現象是，1989年公布實施《社會團體登記管理條例》後，民政部門對社會團體進行了一次清理整頓和重新登記。1992年底經確認登記的社會團體數量比1989年初大約減少4萬多個；1998年頒布實施修訂的《社會團體登記管理條例》後，民政部門在全國范圍內開展了社會團體清理整頓工作，查處了一批社會團體違法違紀案件，合並了一批宗旨、業務范圍相同相似的社會團體，取締了一批非法社會團體。到1998年底，全國社會團體數量由1996年前的20 萬個減至16.5萬個。雖然數量有所減少，但質量有所提高（吳忠澤，1999）。
另一個有趣的現象是，最近，民政部門在修訂1988年頒布實施的《基金會管理辦法》時，專門召集了有關基金會的負責人開會討論修訂事宜，聽取他們的意見，同時也請他們提出修訂的方案。
總的來說，改革開放後中國有關民間組織的法規還不完善、還存在不少問題，立法工作滯後於民間組織的發展。例如，立法層次不高，至今未有一部法律；條例的內容側重於登記程序，在稅收、財務管理、員工社會保障方面尚未有突破等等（李勇，1999）。但與改革開放之前相比，民間組織發展的法制環境已有了很大的改觀。特別是在1998年成立民間組織管理局以後，加快了民間組織立法工作的步伐。
1.5全球化及其影響
「全球化」是一個見仁見智的概念。但一個不容忽視的事實是：全球化使得世界各國間的影響、合作、互動愈益加強，一些具有共性的東西逐漸普及和推廣，並成為全球通行的標准。隨著中國加入WTO 的臨近，全球化對中國政治、經濟、文化，甚至對人們生活方式的影響勢必加深，對中國NGOs發展的環境也有著重要的影響。
首先，中國加入WTO 後，原先由政府進行的招商引資活動、對企業生產經營的直接管理可能被視為非市場化行政干預，不利於自由競爭。因此，需要發展獨立於政府之外的商會、行業協會來接替以往政府的某些職能；
其次，加入WTO 以後，中國在很多領域需要與國際接軌，否則在合作與交流中會存在諸多不便。例如，國外通常是通過商會、協會進行行業管理，甚至有國際性的行業聯合會來制定行業標准、規范行業行為，並通過商會、協會來維護成員的利益。中國加入WTO 以後，一方面，以政府的形式同國外的商會或協會打交道，顯然並不方便，需要有相應的組織形式與國際接軌，即成立中國相應的商會或協會；另一方面，發展國內的商會、協會有助於國內行業的專業化、規范化、國際化，同時也有利於保護國內企業的整體利益、國家和社會的公共利益；
第三，隨著國際合作與交流的增多，國人對非政府組織及非政府組織在解決社會問題中的作用的認識也會相應提高，國外通過NGOs對中國的援助也會增多，這也有利於中國非政府組織的發展；
第四，全球化對於中國的改革開放和社會發展無疑會起到積極的推動作用，然而，在短期內，全球化也可能會帶來一些負面的影響：貧富差距的擴大、局部地區或某些行業失業人口的劇增、某些地方艾滋病的流行、環境的惡化等等。隨著政府財政汲取能力的下降和財力的不足，政府需要發揮NGOs在解決這些社會問題方面的作用，尤其是NGOs在知識傳播、技術擴散、提供就業機會、緩解貧困、增進社會融合等方面的積極作用。
總的來說，全球化的趨勢不僅會刺激中國NGOs數量的增多，而且也會加速政府職能的轉變，增進NGOs的自治性、自律性，特別是經貿領域的商會和行業協會。
2.微觀環境的變化
1978年以來，中國相繼進行的經濟體制改革、政治體制改革和社會改革，以及相關的民間組織法律法規的制定為中國非政府組織的發展提供了必要的條件。可以說，從宏觀環境看，中國非政府組織的發展已不存在制度上和法律上的嚴格限制。
與此同時，中國非政府組織生存與發展的微觀環境也發生了許多顯著的變化，具體表現在：對非政府組織的需求日益增加、社會中間層的形成、公眾參與和志願者行為以及西部開發。
2.1社會對NGOs的需求
中國在改革開放以後，社會經濟飛速發展，人民生活水平迅速提高，與此同時，也不可避免地形成了一些新的社會問題和社會需求。人們在尋求解決這些社會問題和滿足這些社會需求的過程中，發現政府與市場都有其自身的局限，因此，需要有一種組織的創新，而NGOs在解決這些社會問題和滿足這些社會需求時可以發揮其獨特的不可替代的作用。
第一，改革開放後，隨著多種所有制結構的形成，單位制度的不斷弱化，社會出現了游離於傳統單位組織之外的多元化利益主體：單個的農戶、個體戶、私營企業和合資企業等等。；
第二，改革開放以來，尤其是實行社會主義市場經濟體制以來，勞動生產的效率得到了極大的提高，但也導致了一些社會不公正的現象，出現了許多新的弱勢群體以及由此產生的社會問題。
第三，隨著改革開放的深入和加入WTO 的臨近，中國的國際交流與合作日益增多，因此，在很多領域需要與國際接軌。這也使得中國培育和發展社會中介組織的任務格外迫切，尤其是培育和發展溝通政府與市場、政府與社會的自治性、自律性的行業協會、商會。
2.2社會中間層的形成
改革開放20多年來，中國經濟的平均年增長速度高達9％，人均國民收入翻了兩番。在這種背景下和「允許一部分人先富起來」的指導方針下，中國社會結構的一個顯著變化是形成了社會中間層。截止到1999年6月，全國登記的私營企業主達到281萬人，注冊資本達到8177億元；個體戶近2000萬；另外，還涌現了一批文化程度較高的新富階層。例如：IT產業的新貴、外資企業的中方管理人員、富裕起來的知識分子和一些文體工作者。
中國社會中間層的形成，不僅為NGOs提供了新的籌資渠道、儲備了志願者資源，而且也為產生新一代NGOs的領導者提供了基礎。
2.3公眾參與的積極性和志願者行為
改革開放以前，政府壟斷了絕大部分稀有資源的控制權與配置權，並包攬了所有公共物品的提供和社會福利工作，因此，民間很少有參與公共服務的必要性和可能性[8].
改革開放以後，一方面，由於政府放鬆了社會領域的管制和多元化利益主體的出現，民間開始擁有大量的自由流動資源和自由活動空間；另一方面，農民完全擁有了對自己時間的支配權，而城市也由以往的每周6天工作制改為5天工作制，並增加了節假日時間，市民一年中有三分之一的時間可以自由支配。這為中國公眾參與和志願者行為提供了人力和物力基礎。
與此同時，政府也開始鼓勵公眾參與和志願者行為，例如，1993年由國務院頒布的《中國21世紀議程》中明確指出：「公眾、團體和組織的參與和參與程度，將決定可持續發展目標實現的進程」；1996年3月《國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》規定：「提倡社會志願者活動和社會互助活動」；1996年《國務院關於環境保護若干問題的決定》中指出：「建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作」。這些都為中國的公眾參與機制和志願者行為提供了政策和法律法規依據。
在這種背景下，中國公眾參與公共事物的積極性和志願者行為空前高漲，表現在：首先，中國人民大學和北京市統計局的一項調查表明（王謙、劉伶玲，1998），1996年北京市居民中有507.86萬人參加過公益活動，佔15歲以上人口的59％。其中，男性為273.18萬，佔15歲以上男性的 63％，女性為234.68萬，佔15歲以上女性的55％；其次，建立了55200個社區志願服務組織，31個省級青年志願者協會、738個地市（州）級青年志願者協會、15018個青年志願服務站。其中，1993年底以來，參與志願服務的青年已達7240萬人次，提供各項志願服務31億小時（丁元竹，1999）；第三，涌現了各種形式的公益工程，例如「希望工程」、「幸福工程」、「溫暖工程」、「燭光工程」、「春蕾計劃」等。其中，僅1989 年～1997年3月10日，中國青基會希望工程管理系統中記錄的個人捐贈者就達到15萬5千餘人；最後，值得一提的是中國的環保領域，九十年代以後，中國涌現了一批自下而上的環保NGOs，包括「自然之友」、「地球村」、「綠家園志願者」、「重慶市綠色志願者聯合會等等，這些民間環保NGOs的建立，標志著中國環境保護領域公眾參與機制的初步形成。
2.4西部開發
西部地區是指中國的陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏、雲南、貴州、四川、重慶、廣西和內蒙古等省、市、自治區。這些地區由於氣候、地理位置、地貌等原因一直處於貧困、落後的狀態。近年來，黨中央、國務院提出了西部大開發的戰略，要求動員全社會的力量加快西部的發展。這對於中國NGOs的發展來說，又是一個絕好的機遇。
中國西部地區存在的主要社會問題包括：貧困、環境惡化、人口多素質低等。而中國一些NGOs，尤其是基金會（例如，中國扶貧基金會、愛德基金會、中國人口福利基金會、中國青少年發展基金會、民促會等）早在80末或90年代就開始致力於中國貧困地區，尤其是西部地區的社會發展，在中國西南、西北地區開展了大量的扶貧、農村社區綜合發展、環境保護、掃盲與文化教育、衛生保健項目，並取得了豐富的經驗和成果。一些國際非政府組織（例如，英國救助兒童會、香港樂施會、美國國際小母牛項目、世界宣明會、無國界衛生組織等）在進入中國後，也主要是在中國的西南、西北地區開展扶貧、環境保護、社區發展、教育、衛生等項目，並起到了知識傳播與技術擴散、典型示範、增進社會融合、培養人才、提供新的就業方式、提供資金援助等作用（鄧國勝等，2000）。
因此，政府將西部開發作為二十一世紀的重大戰略任務，將為NGOs提供發揮自己獨特作用的舞台。如果中國的NGOs能夠抓住這次歷史性的機遇，發揮更廣、更大的作用，將對中國NGOs提高公益形象、社會公信度和社會影響力起到關鍵性的作用。
⑦ 非政府組織在社會救助中扮演什麼角色如何發揮他們的作用
一 非營利組織與社會保障的內在聯系性
這里所指的非營利組織(No-Government Organization)簡稱NGO，亦稱為民間組織、非政府組織、社會中介組織或「第三部門」等，它是與政府、營利組織相對應的社會組織，是社會成員之間基於共同志趣或愛好的社會組織；是聯系組織各自的成員以及廣大的社會成員，參與和支持社會公益事業的社會團體。主要致力於社會公益服務，其基本宗旨是滿足社會民眾的需要，致力於各種社會性問題的解決，比如開展互助、互益性生產、救濟等公益性活動。
非營利組織通常具有五個特徵：一是非政府性，強調非營利組織在產生旨趣、組織體制、提供和承擔公共職能等方面，沒有像政府一樣嚴格的科層體制，也不過分強調組織的政治性。二是非營利性，就是不以營利為目的，組織的存在不是為了積累財富或創造利潤，而以服務於社會、實現社會公益為宗旨，尤其注重對弱勢群體的服務。三是自治性，指它作為獨立的自治組織，依據法律法規和本組織的章程獨立自主地開展工作，在人事、財務、決策等方面不依賴於任何其他社會組織，具有獨立的決策權，能夠有效進行自我管理，在內部管理和對外工作中自治自主。四是志願性，這是非營利組織非常重要的精神資源，是組織開展活動的動力源泉，主要表現為由志願者參與而開展社會工作。五是公益性，以服務和奉獻於公眾的需求和利益為基本宗旨，從形式上可以分為公益性和互益性兩種，但總特點是有利他性質。六是排除特性，這是針對某些特殊社會組織的規定，如一些宗教或宗族組織。
改革開放以來，我國的非營利組織也有了迅速的發展，截至2004年底，我國正式注冊登記的非營利組織已超過30萬個，加上大量沒有正式注冊的組織，我國非營利組織總數大約在300萬個以上。①它們正以其各自的特色逐漸發展壯大，並在自身相應的各領域開展了大量形式多樣、內容豐富的活動，取得了明顯的社會影響和效益。如中國青少年發展基金會對失學兒童的救濟，開展了希望工程項目；中華慈善總會對孤寡殘疾等弱勢群體的救助；中國扶貧基金會對貧困地區群眾的幫助，援助貧困大學生上學的「新長城助學計劃」；陝西婦女研究會在關注婦女問題，維護婦女權益方面利用國際基金會的援助相繼籌建了婚姻家庭問題研究、反家庭暴力和婦女法律服務中心以及農村發展扶貧等項目；北京的「紅楓熱線」、「婦女法律服務中心」、「打工妹之家」。還有一些雖然規模不是很大，但也很活躍的群眾團體，如青年志願者協會、老年協會、衛生協會、文化協會等，它們都在社會公益、便民服務和豐富居民文化生活方面作出了積極的貢獻。
所謂社會保障，指的是國家和社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統。[1]一般地，社會保障的對象是社會全體成員，主要是指對他們實行從生育、疾病、工傷事故、失業、養老直至死亡這一生命過程的各種保障措施，使「老有所終、壯有所用、幼有所長，鰥寡孤獨皆有所養」。社會保障制度的建立、實施，體現了人道主義，是人類社會進步的重要標志之一。現代社會保障制度是工業化大生產的產物，也是發展市場經濟的必然要求和重要支柱。它產生於19世紀下半葉，經過一個多世紀的發展，目前世界上大多數國家已逐步建立了較為完備的社會保障體系，它在發展經濟、穩定社會、保障人權和實現社會公平等方面發揮著重要作用。當今世界上大多數國家都把實施和完善社會保障制度作為自己的一項基本國策。
從世界各國的實踐來看，社會保障主要包括三大內容：社會救助、社會保險和社會福利。社會救助制度就是一種幫助最困難群眾的制度，目的在於克服貧困、維護他們的基本生活不受影響。社會保險制度是指一種旨在幫助全體勞動者及其家屬化解風險的社會制度，目的在於確保人們在遇到年老、疾病、失業、工傷等重大風險時，能得到及時救助，減少風險對他們的影響。社會福利是指一種旨在提高社會成員生活質量，保證社會成員能夠及時共享社會發展的物質成果的社會制度。從層次上劃分，社會保障分為經濟保障、服務保障、精神保障三個層次。經濟保障是從經濟上保障國民的生活，解決國民生活困難方面的問題，它通過現金、實物給付或援助的方式來實現；服務保障是應對家庭結構變遷與自我保護功能的衰減，通過提供服務來滿足民眾對個人生活方面的需求，如安老服務、康復服務等；精神保障是指對個體在精神心理、文化服務上的保障，它體現了現代社會的人性化特點。
社會保障的總體目標在於幫助國民擺脫生存危機，改善和增進他們的福利，實現整個社會的和諧發展，一般具有強制性、社會性、福利性、互濟性、保障性等特點。強制性是指社會保障制度是由國家依法建立並強制實施。社會性是指保障對象是社會大眾，而不是少數人；在社會保障的資金來源上，也不局限於國家，而是來自社會各個方面；其目標是為了社會穩定。福利性指的是社會保障的各個環節不以營利為目的，不僅對被保障對象提供資金幫助，而且還提供醫療護理、傷殘康復、教育培訓、職業介紹等。互濟性是指所有社會成員間相互以豐補歉、同舟共濟，對少數遭受風險的成員給與幫助。保障性就是要使社會每個成員的生活能夠得以正常維持。
社會保障的功能在於緩解貧困，促進社會公平，為社會經濟生活提供一個安全、穩定的環境，使社會經濟各項活動得以穩定、協調、有序進行。具體包括以下幾個方面：化解個人（指人的生老病死等）與社會（自然災害）風險，維護社會穩定；緩解貧困，創造更大的平等；實現社會公平（起點公平、過程公平、結果公平），促進社會發展；調節社會供求，促進經濟增長（為經濟增長提供稀缺的人力資本、資金，並且可以調節供需）；調節個人行為，保障其生存與發展；社會成員之間的互助功能，彰顯人道主義，是社會發展與進步的重要推動力量。
可見，社會保障建設既不是一種單純的政府行為，也不是一種單純的商業保險活動，而是各類社會主體、各種社會力量共同參與的過程。在整個社會保障過程中，政府、市場(企業)、非營利組織三位一體，有機結合，缺一不可。政府在社會保障建設中實施宏觀領導，把握總體方向、制定規劃。非營利組織是社會保障建設的一個具體操作者、組織者，是溝通政府與社會的橋梁，是政府管理社會、實現政事分開的重要載體，是社會保障建設的基礎和重要動力。目前在我國的社會保障建設中還存在許多不足，如資源匱乏、人力不足、缺少經驗等，這使社會保障部門在社會保障建設中經常陷入力不從心或計劃和意願難以實施的困境。因此，非營利組織作為溝通政府與市民的中介組織和第三部門，與政府、市場（企業）一起構成社會機制的三大板塊，在社會保障建設中發揮著重要作用。
二 公共事務參與主體多元化是非營利組織在社會保障建設中發揮作用的必然趨勢
社會保障作為一項社會公益事業，主要涵蓋社會保障立法、養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、社會救助、社會福利、軍人保障、補充保障等領域。在傳統的計劃經濟體制下，政府與社會處於高度一元化結構狀態，它幾乎包攬了一切社會事務，扮演著「全能政府」的角色，它不僅直接干預公益性領域，而且也插手市場領域。這使得社會功能分化程度極低，社會權利相對萎縮，自治力很弱。改革開放的深入，打破了原有的一元化格局，政府逐漸從一些經濟、社會領域退出，讓位於經濟組織和社會組織。社會領域也走上了自治化進程：一是賦予原有主體越來越大的自主權，二是允許新主體存在和發展。政府不再是所有社會公共事務的承擔者，開始把部分職能讓渡給市場和非營利組織，在充分考慮管理的正當性、有效性的基礎上，不斷將一些應該由社會自我管理的事項和權力返還社會，發揮其在社會服務和管理中的主體作用。實踐證明，除了一些特定事務外，需要一些社會組織來參與解決社會事務。於是，隨著政府職能的轉變，客觀上要求存在多元主體來承接政府和市場轉移出來的職能。
從社會發展的歷史來看，政府、企業和非營利組織，分別是政治領域、經濟領域和社會領域的主要組織載體，在相應的領域各司其職、相互配合。企業主要致力於經濟發展；政府則是站在更高層次上制定法律、政策來規范社會運行。但是，市場這只「看不見的手」與政府這只「看得見的手」並不能涵蓋整個社會領域，在國家領域（公域）和市場領域（私域）之外存在著非營利或非政府的「第三域」，這便是非營利組織的活動領域。
非營利組織的興起和發展是一種雄厚的社會資本，也是一種新的生產力，其發展壯大有助於社會運行中一些難題的解決。從西方的非營利組織發展來看，它在解決政府失靈和市場失靈問題上發揮了積極作用。實踐證明，市場不是萬能的，外部性、壟斷、宏觀經濟失衡、分配不公等問題靠市場自身無法解決；政府也同樣存在缺陷，許多社會和經濟問題是政府解決不了或解決不好的，政府失靈會給社會帶來更大的災難，造成資源的更大浪費。非營利組織主要致力於解決「企業―市場體制」和「政府―國家體制」所顧及不了的一些社會問題，它是政府或市場不可缺的合作夥伴，已成為社會治理中相當活躍的角色。隨著社會的發展和民眾自主意識的提高，人們越來越多地關注在市場和國家之外的公民社會組織。這使在社會活動中充滿活力的非營利組織，對政府在擺脫具體公共事務的糾纏、實現「小政府、大社會」的格局過程中，起到了獨特的積極作用。非營利組織通過動員社會各方力量參與社會發展，解決那些政府容易忽視的或不便解決的邊緣問題，推動社會廣泛關注與幫助社會弱勢群體，有利於維護社會公平，增加社會整體福利，促進社會整合，推動社會改革。
我國原有的社會保障一直由國家承辦，但財力有限，使得被保障的對象較少；壟斷經營的特性造成主要對上級負責和缺乏競爭，服務質量較低，服務對象的可選擇餘地很小。另外，城鄉二元社會結構使得農村尤其是一些偏遠地區的社會保障無法納入政府提供的保障范圍，除少數鰥寡孤獨者或民政保障對象外，其他服務對象的需求都是由家庭或親屬來承擔的。無疑，靠政府是不能解決這些「政府失效」問題的，需要新的協同性力量的出現。隨著市場經濟體制的建立，市場承擔了政府的部分職能，在配置資源、增加財富、服務社會等方面發揮了積極作用。然而，市場為了達到獲取最大利益的目標，在服務社會、提供社會保障行為方面存在著自身難以克服的缺陷，總是有意無意地要放棄那些有需要但卻無法自我滿足的弱勢群體和弱勢產業。這些政府無力、市場又無效的社會保障領域，為非營利組織的發展留下了巨大的空間，它的出現部分地補充了由於市場缺陷和政府缺陷所造成的社會保障缺損。
非營利組織與國家興辦的其他社會保障組織相比具有自身的優勢。首先，非營利組織的政治性不強，官僚化程度低，容易深入社會基層，可以更多地與服務對象交流和接近那些易受損害的弱勢群體；了解民眾願望和意願，迅速反映基層民眾的現實需要，並根據社會需求確定服務對象，為他們提供具有社會保障性質的服務。其次，與其他社會保障機構相比，非營利組織的機制靈活、高效，便於根據不同地區、不同領域的條件變化及時作出調整，不僅能對一些突發事件和服務對象的突發要求作出迅速反應，而且還能精確計算活動成本，大大提高服務質量與辦事效率。再次，民間福利組織成員在很大程度上是依靠共同的價值觀和認同感結合在一起的，具有情感型組織的特徵，而增加組織的情感含量有助於提高組織的績效水平。
可以說，社會經濟的發展促使政府的社會保障模式發生改變，而改革開放又推動了社會管理的民主化進程。傳統體制下的單一主體社會保障運作模式已經開始向多元主體的社會治理模式轉變，其目的在於使社會各種主體的功能都得以發揮；而非營利組織作為一種社會力量的代表，由於自身與社會保障的天然聯系，必將在社會保障中扮演越來越重要的角色，越來越顯示出強大的生命力。
三 非營利組織在社會保障中作用的具體體現
第一，非營利組織有利於擴大就業渠道，維護社會穩定。非營利組織不僅能為解決就業牽線搭橋，而且非營利組織自身工作的開展也需要人員參與，可以創造出眾多就業機會，從而緩解各國的就業壓力。美國薩拉蒙教授的調查表明：22個國家的非營利組織僱用了相當於緩解1 900萬個的全職工作人員，比這些國家的公用事業、紡織製造業、造紙和印刷業或化學製造業的就業還要高。非營利組織的平均規模大約是：占非農就業人口的5%，占服務業就業的10%，相當於政府公共部門就業人口的27%。[2]美、法、德三國在1990年非營利組織就業人數占總就業人數的6%，美國非營利組織一年的受薪雇員達一千多萬，是解決其就業不可或缺的重要領域。積極參與這一部門的志願者有9 000多萬人，形成促進社會發展的龐大資源，構成了穩定社會的重要因素。此外，一方面，通過組織支持的各類社會活動和經濟事業，為社會創造新的就業機會；另一方面，組織還可以開展教育培訓項目，幫助下崗人員更新知識、掌握技術、轉換觀念，重返工作崗位，消解可能引發的問題。據估計，我國目前約有3 000萬人活動在非營利組織領域，志願者參與的服務時間可達八億個工作日，也就是說非營利組織每年可以為社會創造3 300多萬個工作崗位。①無疑，非營利組織正在形成對中國國企改制和產業結構、社會結構調整的一個有力支撐。
第二，非營利組織可擴充社會保障資金來源，對社會保障金的使用發揮了監督作用。一般情況下社會保障資金主要來源於以下三個方面：一是來源於政府的財政資助與撥款；二是來源於一些財團的捐助和民間的慈善捐款；三是非營利組織提供有償福利服務所獲得的收入。當今世界上大部分國家的社會保障資金是以國家為主；在一些西方國家，非營利組織為社會保障提供的資金約與政府提供的財政資助相當；我國2005年用於社會保障的財政撥款是3 600億元[3]，而同期的非營利組織以各種物質和貨幣形式服務於社會保障的資金總量大約為140億元②，加上將同期志願者勞動以貨幣形式折算，總額在700億元左右。③可以看出，非營利組織的社會保障基金來源已經構成我國社會保障的一個重要組成部分。非營利組織社會保障資金來源的多元化，突破了過去單純依照國家財政撥款的單一體制，對緩解我國社會保障資金短缺狀況無疑是非常必要的。
非營利組織作為有別於政府、企業的社會組織，能夠對各級政府的社會保障資金給予體制外的監管，發揮社會監督的作用。這個監督過程是雙向的：即非政府組織監督地方政府對社保資金的運用，同時非政府組織也受到相關政府部門的監督，以避免不良問題的出現。這種雙向監督機制，有利於保證非政府組織和地方各級政府對這部分資金運用的公平公開性，能最大限度地發揮社保資金的作用。
第三，非營利組織能夠相協解決人口老齡化危機中的很多問題，開拓了養老保障的嶄新視野，是社會保障的重要支撐力量。非營利組織參與養老保障，緩解了當前我國低水平的養老保障對經濟發展的壓力，支持了我國社會保障體系的可持續發展。人口老齡化是一個世界性的難題，中國的老齡化問題尤其嚴重，2005年老年人口達1.43億，[3]以後將逐年增加。可以說，整個21世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡社會。老齡化是一個復雜的問題，涉及養老保險、老年人福利等多種問題，其核心是養老保險。非營利組織在緩解老齡化問題的過程中，首先是為那些經濟困難者提供養老保險。許多國際性慈善組織注意到了中國農村脆弱的社保體系，願意提供一定的資金，使那些老者能夠老有所養，難的是找不到一個可以合理落實這筆資金的組織，而非政府組織恰恰能承擔這個角色，在其中充當中介，這在農村貧困地區表現得較為突出。其次，非營利組織開展了形式多樣的敬老服務：在精神上進行項目規劃，為廣大老人提供廣闊的活動空間，為賦閑在家的老人提供參與社會交往的機會，讓他們充分享受生活的愉悅；在生活上，非營利組織可以由受過專業訓練的人員提供切合老人需要的、價格低廉的服務，保證了服務的質量；對於年邁或有病的老人，組織還可以提供護理服務。一些非營利組織為適應老年人群的需求，為他們提供一些服務項目，讓老年人通過參與社會活動重新融入社會生活；有些地方還對老年人提供培訓，創造一些適合於他們的就業崗位，充分發揮他們的余熱，所有這些都進一步健全了為老年人服務的網路。根據我國的文化傳統，通過居家養老方式解決老年人的生活照料、精神慰藉、日常看護等，把老人留在家中，接受來自家庭和居住地社區的非營利組織的多種照顧，是適合老年人的身心需要和減少龐大社會開支需要的方式。同時，由非營利組織來承擔老年人的日常護理，既可以使老人得到照顧，又可以使年輕勞動力得以解放出來從事正常的工作。
第四，非營利組織是整合社會力量的主要載體，為民眾參與社會保障搭建了重要平台。在一定意義上，非營利組織既是實踐社會保障的重要力量，也為其他社會力量參與社會保障提供了活動的平台，是政府實現社會保障的重要依託。許多外國政府把大量的社會保障服務交給非營利組織，避免了靠政府部門提供社會保障服務所產生的成本加大、效率不高、服務形式難以適應等問題。一般情況下，非營利組織為了實現自己的使命與宗旨，不受政府或市場的干擾，而是組織大量的志願者主動承擔責任，積極投身到社會保障服務中去。然而，目前社會保障部門在協助政府做好社會保障的各項工作中，由於任務繁雜、人手不足，已經顯現出精力和時間上的匱乏，如果再來承載這個龐大的社會服務體系，負擔將會很重。非營利組織在近幾年中已經突破了原有的社會保障服務范疇，將其擴展為涵蓋社會福利、社會救助、教育、醫療保健、衛生體育、環境保護、家政服務、小區管理等等全方位的社會保障工作。非營利組織已經成為實施中國式社會保障的重要機構，發揮了聚集社會力量的平台作用。在這一意義上，可以說非營利組織是社會力量的粘合劑，它改變了原來重縱向行政指揮（靠計劃調節）、輕橫向相互協調的僵化組織體系，它的出現為參與社會保障的各種社會力量提供了縱向、橫向溝通的新渠道，有力地整合了社會力量，使大家能為了共同的信念去完成有價值的事業。
第五，非營利組織關注弱勢群體，是社會反貧困的中堅力量。非營利組織最大的特點是貼近群眾，這不僅是地理意義上的貼近，更是社會心理意義上的貼近。它要求自己的工作人員一定要深入民間，了解實際情況；而且有相當一部分成員就是來自社會基層組織。由於受社會公共物品的供應不足、信息不對稱、分配機制失衡、自身先天不足等因素的影響，社會上產生了大量的弱勢群體，他們維持基本生活都存在困難。非營利組織植根於社會，能夠從社會底層和社會弱勢層面開展社會救助、福利服務等工作，改善了弱勢群體的生存環境，保障了其最低的生活要求，遏制由於市場化帶來的對弱勢群體的沖擊。非營利組織的靈活性能夠提供不同的保障服務，滿足不同人群的需要，為在保障體系調整中處於劣勢的群體提供彌補性的服務，消除改革可能遇到的阻力。非營利組織在我國的扶貧事業中，發揮了積極的作用。能夠推動社會廣泛關注與幫助在經濟、社會發展中資金與能力薄弱的一些部門，以及一些遇到困難的社會弱勢群體，如失業與半失業人員、老年人、殘疾人、缺少勞動能力的兒童與婦女，以及城市下崗工人等等。非營利組織可以組織民眾來幫助這些弱勢群體，以自身行為帶動和教育民眾參與類似的活動，鼓勵社會成員關注社會弱勢人群，增強他們的社會責任感。
第六，非營利組織能夠滿足多元化的保障服務要求。伴隨著社會經濟的發展，以及人的意識形態的理性化和世俗化，社會分化為不同的階級、階層和利益集團，社會保障服務的需求呈現出多樣化的趨勢。但是，政府行為的「普遍性」與「局限性」難以對多元化的保障服務需求做出及時的回應與滿足，企業為了追求效益最大化也不願意從事回報較低的社會保障服務，而這些恰恰是非營利組織的優勢所在，這就為非營利組織的發展提供了廣闊的空間。非營利組織有大量志願者參與社會保障服務的管理、運行和日常活動，他們紮根於民間、了解基層實際需要，同時還擁有各種職業、知識、經歷、觀念和不同技能的人兼職於非營利組織，使它成為高水平、高效率的運作組織，能夠比較好地滿足一般民眾的需求。由於非營利組織的多樣性，而且數量眾多，或大或小，遍布社會生活的方方面面，因而比政府更有能力較好地滿足社會特殊群體的需求。
第七，非營利組織提高社會保障服務的供給效率與服務質量，降低成本。社會保障服務單純由政府來承擔，難以避免官僚主義弊端所帶來的侵害：機構的臃腫使服務效率與質量低下，使社會保障服務的成本上升、甚至造成浪費；對社會需求反應遲鈍，行為趨於保守；在提供社會保障服務的過程中存在「尋租」行為；缺乏保障服務意識等等。非營利組織具有非政府性、民間性與公益性，它獨立於政府官僚體系之外，不同於政府機構權力等級制的運行原則，不同於政府組織的形式主義和官僚作風，具有較強的使命感和靈活、精幹、專業、高效的優勢，能重新激活公共事務領域中被政府組織所遺漏的「治理盲區」，能靈活地調整自己以適應千變萬化的世界，應對各種挑戰。這些特點，使非營利組織在提供社會保障服務時具有比政府更低成本、更高效率的優勢，能夠提高服務質量，完善服務項目，規范服務行為。非營利組織參與社會保障，能夠避免僅靠政府機構專職行使社區服務所必然帶來的成本增大、效率不高、服務機制難以適應的弊端，推動社會保障體制的改革。由於非營利組織的靈活性，使它充滿了創新可能，能不斷在已有服務領域的基礎上開發出新的服務領域。
四 結論
綜上所述，非營利組織在社會保障中發揮著並可以更多發揮積極作用，它在社會保障服務的領域不斷拓寬，中國政府也在鼓勵非營利組織參與這方面的工作。由於非營利組織提供社會保障服務的性質和質量有著越來越大的影響，因而進一步提高了它在社會發展中的地位。實踐說明，發展社會保障服務，既要高度依賴政府又要強化非營利組織的作用。
當前，中國正處於從傳統社會向現代社會轉變的歷史時期，出現了許多新的、較為復雜的問題，老齡化趨勢加快，社會矛盾增多，特別是隨著人們收入的增加和生活水平的提高，社會生活需求也變得日益豐富，從原來的滿足基本生活需求向改善居住環境、甚至更高的精神文化要求轉化。顯然，為了滿足這些不同層次的需求，僅僅依靠各級政府是遠遠不夠的。建立適應社會轉型的社會保障管理體系和社會保障服系統成為當務之急。
[參考文獻]
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[3] 2010年我國60歲以上老年人將達1.74億[N].人民日報，2005-09-15(10).
① 引自2006年1月4日，在清華大學公共管理學院承擔的2005年國家社科基金重大項目「非政府組織參與和諧構建的作用研究」啟動儀式上，民政部民間組織管理局副局長李勇講話。
① ② 此數據為清華大學公共管理學院NGO研究所對2000年以來中國NGO調查所得。
③ 據恩玖信息中心資料統計，我國志願服務全年達13億人次，80億小時。按照每個工作日40元報酬計，摺合人民幣500多億元。
⑧ 非政府組織如何參與城市管理
非政府組織在應對突發公共事件中以其獨特的優勢發揮了積極作用，成為一支越來越活躍的力量。因此，給非政府組織充分發展的空間，讓非政府組織盡顯其能，是整個社會應對突發公共事件的必要途徑。 本文以我國四川汶川「5·12」地震為例，從我國的現實情況出發，立足於政府管理的視角，比較分析了非政府組織參與突發公共事件應急管理的優勢和面臨的困境。通過比較政府和非政府組織在突發公共事件應急管理中的異同，分析了非政府組織在突發事件應急管理中的優勢和作用。但是，非政府組織作為突發事件應急管理多元主體中的一支重要力量，尚未充分發揮其應有的作用。因此，研究如何整合政府與非政府組織的資源和力量，加強二者的合作，建立政府部門與非政府組織無縫對接的應急管理體系具有重要的現實意義。非政府組織參與突發事件的應急管理可以彌補政府公共服務的不足，形成多元主體參與的社會整體應對網路，也有利於政府從全能型政府向有限政府的轉換。 筆者運用治理理論，提出了在突發公共事件面前，政府和非政府組織實現合作共治的可行性和創新思路，為完善現代應急機制和進一步提高政府效能，提供有益的參考。
⑨ 非政府組織在職能方面有什麼特點
1）.非政府性
非政府組織作為非營利性部門，它不是政府部門或其附屬機構，而是非政府性的組織。非政府組織的這一特性，使得它能夠獨立於政府之外自主為社會服務，同時，還能夠在一定程度上為社會提供公共產品與公共服務，同政府平行存在與市場進行公開、公平、平等的競爭。從而克服因政府壟斷經營和管理公共產品的體制所帶來的公共產品的高成本現象，這也是發展非政府組織的基本理由之一。非政府組織的非政府屬性，使它的發展還能進一步推動社會民主的發展，為建立社會民主與法制提供動力因素。
2）.組織性
非政府組織活動是一種團體性的活動，它不是分散的個人行為。因此，非政府組織消除了個人行為的單打獨斗的缺陷，為其組織的發展和為社會公眾作一些有益的活動奠定了基礎。同時，非政府組織的組織性，為規范非政府組織的行為提供了客觀依據。因為是組織性的活動，其活動目標與活動范圍都是引人注目的，這就客觀上形成了社會、法律對非政府組織的有效監督。
3）.公益性
非政府組織一個顯著的特徵是，不以營利為目的的行為活動的公益性。這種公益性不僅對政府失靈與市場失靈是一個補充，而且，它們能夠為社會盡最大的可能提供一些社會所有公眾都可以使用的公共產品。
4）.自治性
非政府組織還是一個自治性組織，它的行為是在法律和公共制度約束規范基礎上產生的，因而，其自治性程度非常高。由於它們所做的公益事業是在志願基礎上產生的，所以它們不像其他的社會私人組織和政府組織那樣具有很大的被動性，這種自主、自願、自律的主觀意願使非政府組織自身有了很高的自治性。
5）.非政治性
非政府組織不參與政治活動，它屬於一種中介性組織。因此，非政治性是非政府組織的一個基本特點。非政府組織的非政治性，使得它們有了非常寬松的環境創造性地為社會提供公益活動和公共產品。
6）.非宗教性
非政府組織既是非政治性的，同時也是非宗教性的。它與那些宗教活動不同，宗教活動是一種信仰，但不一定為社會來志願提供有益的公共產品，而非政府組織沒有自己的宗教信仰，卻專門為社會提供公共產品與公共服務。