張康之公共服務

A. 中國有沒有公共型媒體

沒有。中國的媒體都是黨的媒體。政府喉舌，沒有其他。當然政府不會這樣說，比如想在提發展國家軟實力，其實是一種自我標榜。
傳媒的四種理論，即《報刊四種理論》
1、威權主義理論（集權主義理論）
2、自由至上主義理論
3、社會責任理論
4、蘇聯共產主義理論（蘇維埃主義理論）

1、威權主義理論（集權主義理論）：

產生於16、17世紀的英國，其主要目的是支持推進政府的政策，為國家服務，在集權主義體制下，報刊可以公有或私有，但媒介控制十分嚴謹，政府對媒介使用者頒發特許執照並進行新聞檢查是加強政府統治的工具，現在很多地方仍廣泛使用。理論源頭威權主義政治思想，是君主和他的政府或兩者享有絕對權力的哲學.

2、自由主義理論：

18世紀最先由英國發展起來，理論來源主要是彌爾頓、洛克等人的思想著作和啟蒙運動。該理論認為:報刊的主要功能是幫助人們了解真相，監督政府，同時具有告知、娛樂、銷售之功能，報業主要為私有，任何有經濟手段可以使用媒介的人都可擁有媒介。主要依靠"觀點自由市場"實行"真理的自我修正過程"和依靠法庭來實行媒介控制，是監督政府和滿足社會其他需要的工具。理論源於彌爾頓，洛克，密爾和啟蒙運動.

3、社會責任理論：

產生於20世紀的美國，是對自由主義理論的一種修正，理論認為媒介除有告知、娛樂、銷售功能外，但主要將沖突提升到討論層面，任何想表達某種意見的人都可以使用媒介，媒介必須履行社會責任，並受到社群意見、消費者行為、媒介職業道德行為的控制，所有權除政府為服務公眾而接管外，主要為私有。理論源於傳播革命和啟蒙運動哲學的某些帶有行為主義性質的懷疑.

4、蘇維埃主義理論（蘇聯共產主義理論）：

產生於前蘇聯，後被多國採用。該理論認為，媒介的主要目的是為蘇聯社會主義制度，特別是黨的專政的成功和延續做貢獻；媒介的經濟、政治行為受政府及監督部門控制，歸國家所有受嚴密控制，只作為國家權力的而存在。理論源於馬克思，列寧，斯大林的思想，糅合黑格爾的思想和19世紀的俄國思想.

①世界報業體系的一種劃分方法，《報業四種理論》將世界報業系統分成四大類:集權主義、自由主義、社會責任和蘇維埃主義，四類型的劃分源於規范理論即來源於觀察，而非來源對假設反復檢驗的理論。這四種理論大體確定了西方世界的傳媒類型.所謂「報刊的四種理論」，是大眾傳播的四種控制觀念和四種控制模式，有一定針對性，但仍缺陷明確。從二十世紀五十年代起，《報刊的四種理論》一書就成了媒介理論發展的一個基礎，這之後出現了很多新的理論，但基本上是以它為參照的。所以可以這么說，這個基礎不可避免有些局限性，但無疑它是重要且必要的.

中國媒體是屬於威權主義理論和、蘇維埃主義理論的融合。而公共媒體是屬於自由至上主義理論和社會責任理論。

如果按自由之上的標准來說，中國的電視傳媒是最僵化、死板、無趣、低效的商業電視。
如果按責任理論的標准來看，中國電視傳媒是直接對宣傳部負責的。而不是對社會負責的傳媒。

「公共性」是目前各學科討論的熱門關鍵詞，在新聞傳播領域內，新聞媒體的公共性一直備受關注且頗具爭議。普遍認為，新聞媒體公共性的缺失是世界范圍內的危機，但眾多論述中卻少有闡明何為新聞媒體的公共性。本文從公共性的界定出發，對公共性和媒體公共性進行了理論梳理，並通過對新聞媒體公共性屬性的探討，試圖架構出其完整面貌。

何為公共性

何為「公」？根據《辭海》的解釋，「公」的中文含義為「公共；共同」，與「私」相對。「'私』的真實內涵僅僅是指以個人生活為中心取向的佔有形態和活動內容，私相對於公，只是人群集中規模的大小。公私的概念只是人的集合狀態或規模狀態，所指的只是一種個人與集體的相對性。」①可見「公」與「私」是一對相互定義的詞，因公共性自身的流動性和相對性，不同學科的研究者們對其進行了解讀。

從政治學的觀點來看，公共性首先體現為人類對自身提出的一種道德要求，即公共精神和共和美德的樹立和延續。古希臘的哲學家們認為，只有公共權力被全體公民共同分享，公共活動由全體公民共同參與，公共事務由全體公民共同決定和管理，才能體現城邦和國家的最高的善，即公共利益，公民才能提升自身的德性從而獲得幸福。

從哲學的觀點來看，美籍德裔的政治哲學家漢娜阿倫特認為公共性是公開的、實在的、共同的。人們自由、積極地參與公共事務，行使的是「行動」，行動優於勞動和工作，更能體現人類應有的平等對話、自由辯論等權利和存在價值。

從行政學的觀點看，「公共性即充分地反映公眾意志、積極地回應公眾要求、以一切特殊利益背後的社會普遍利益為目標取向等內容。」中國人民大學行政學系張康之教授認為，行政的公共性體現在「處理個人與集體不同的社會團體不同的利益階層等之間的關系，以求在多元的利益沖突中發現共同的基點。」②這個基點最終落腳在公共利益上。

學者李明伍在《公共性的一般類型及其若干傳統模型》中界定為「某一文化圈裡的公共性即為有關該圈裡成員所能共同(其極限為平等)享受某種利益，因而共同承擔相應義務的制度的性質。」他把公共性的范圍限定在政府(國家)與私人領域(市民社會)之間。

根據學者們的界定，筆者作出如下歸納:首先公共性是公眾的，滿足人的需求反映人的意志。作為一個抽象概念，公共利益普遍存在卻並非無主體，它必須和人聯系在一起。其次，公共性是公共的、普遍的，基於個體又超越於個體利益，追求利益滿足的最大公約數。第三，公共性是公開的，全體公民有知情權和參與權。第四，公共性暗含了多樣性，公共空間里利益主體多元化，彼此關系錯綜糾葛，既有個體利益，又有團體利益和社會公共利益，政府承擔著處理其中多元利益關系的責任，以此體現出公共性。

何為媒體公共性

媒體的公共性研究，是公共性這一基礎性理論命題在新聞傳播領域的具體體現。

國外的代表性觀點有哈貝馬斯的「公共領域」理論。從國家－社會層面出發，哈貝馬斯將公共性等同於公共領域，他指出，「本來意義上的公共性是一種民主原則，這倒不是因為有了公共性，每個人一般都能有平等的機會表達其個人傾向、願望和信念，即意見；而是只有當這些個人意見通過公眾批判而變成公眾輿論時，公共性才能實現。」也就是說，公共性並不是實現平等、自由、民主等基本原則的充分必要條件，而個人批判性意見的自由表達才是實現公共性的必要條件。可以看出，哈貝馬斯把媒體的公共性和平等、自由、開放、民主等基本原則聯系起來並建基之上，這為我們提供了有益的啟示。如果缺乏對媒體公共性背後這些基本原則的探析，就無法對媒體公共性作出較全面而准確的理解，就「無力批判政治權力與壟斷資本相勾結的體制弊病、市場對媒體公共性的侵蝕、表達自由和輿論監督蒼白」等重大的媒體現實問題。③

從民主－權力層面出發，清華大學人文學院汪暉教授認為，媒體公共性的實質就是民主問題，尤其是社會參與問題。對於媒體公共性的討論不能局限於傳播學領域，而應該與更深遠的國家結構和政治運作方式聯系起來，看到媒體公共性背後的權力關系，這樣才能更好地理解媒體公共性的本質。

從媒體－社會層面來看，潘忠黨教授在《傳播與社會學刊》第六期序言里表述傳媒的公共性為「傳媒作為社會公器服務於公共利益的形成與表達的實踐邏輯」。其公共性體現為，傳媒服務的對象是公眾；傳媒服務的平台和話語公開；傳媒的使用和運作公正。這主要是從媒體的內部控制，即媒體的實踐及其話語生成，和媒體的外部控制，即傳媒的體制兩方面來探討的。

我國新聞媒體公共性的屬性

盡管各家之言言之有理，但筆者仍認為，因公共性定義的流動性，對新聞媒體的公共性作出永恆而固定的定義是不切實際的，我們需要的是用一些屬性來對新聞媒體公共性的闡述作出框定。

1.從政府體制方面看，我國媒體的所有權由政府所有，代表人民對傳媒體制進行積極的、切實可行的宏觀調控

新聞媒體公共性具有民主共享性。一方面媒體的公共性並不孤立存在，它必須和一些不可撼動的基本原則結合起來探討，包括民主、自由、平等等；另一方面就媒體體制而言，它是一種公共資源和戰略性資源，具有非排他性的特點，強調最大范圍的均有和最大公約數的利益滿足。

新聞媒體公共性具有適當獨立性。對新聞自由的呼喚由來已久，無論中外媒體，都不可能有絕對的新聞自由，均不同程度地受制於政府。但就世界范圍來看，新聞自由已經取得了相當進步，媒體作為政府的牛虻，其批判和監督職能日益得到發揮和重視；其自主經營權也得到一定范圍的拓展。

2.從受眾服務方面看，數量巨大，是媒體服務的對象，且公民的參與意識和政治意識正在覺醒，新聞媒體公共性具有公眾性

現代媒介社會已經逐漸由傳者中心本位轉變為受者本位，媒體服務的對象是公眾，維護的是最廣泛的公眾利益，而公眾的思考力、辨別力和批判力在逐漸增強，公民意識和要求參與社會公共事務管理的訴求也在與日俱增。

3.從媒體操作方面看，媒體的公共性是一個抽象概念，它最終落實於新聞媒體的話語表達及其實踐活動中

新聞媒體公共性具有公開性。新聞是對新近發生的事實的報道，媒體的主要責任就是為人們的工作、學習、生活提供外部世界變動的新聞和信息，以有利於澄清和引導人們理解外部世界，而不是使之觀念混淆。新聞信息的公開性決定了公眾的知情權和監督權。

新聞媒體公共性具有實踐性。媒體通過議程設置、話語實踐和文本呈現等具體實踐活動維護和確保公共利益，「評判某一媒體對於公共利益的貢獻，其在本質上參與的公共利益事件，而不是其所獲得的私有經濟利益。」

新聞媒體公共性具有多樣性。一方面體現為利益多元化，媒體公共性是一件華麗的外衣，其背後存在著錯綜復雜的權力利益關系，並受其制約，這引發出了「媒體為誰服務」，媒體、政府、商業資本以及公眾之間的利益關系等問題；另一方面體現在新聞實務中，反映多方聲音，提供背景材料。

從以上論述可以看出，筆者力求避免對新聞媒體的公共性作出一句話定義，而是通過對政府－受眾－媒體這三大方面、六個屬性的分析架構出新聞媒體公共性的表現方式。同時，雖然新聞媒體的公共性植根於一些抽象的基本原則之中，但其核心表現形式卻是實踐的。寬泛的基本原則為新聞媒體公共性提供了理論依據；宏觀的體制為新聞媒體公共性提供了生存和發展的制度背景；而話語和文本的實踐則是深探新聞媒體公共性的關鍵之眼。

中國的現行媒體制度下，不可能出現公共性電視傳媒。目前中國既有威權主義的准入限制，有還有嚴苛的新聞審查和輿論控制。

B. 誰能給我一份張康之，李傳軍編寫的《公共行政學》筆記

中石油華東行政管理專業2012年專業課參考書：《公共行政學》，張康之、李傳軍編著，北京大學出版社2007年版。《政治學基礎》（第二版），王浦劬主編，北京大學出版社2006年版；《行政法學》（第二版），羅豪才主編，北京大學出版社2006年版。信息可以網路文碩考研論壇，咨詢在線老師

C. 公共部門倫理的內涵可以從以下什麼層次加以理解

公共管理倫理的內涵是什麼？

主要有四種觀點：
(1)公共管理倫理學屬於管理倫理學的領域。

張文芳認為：「公共管理倫理就是以公共管理學為元理論，運用倫理學的原理、觀點和方法，來研究公共管理實踐行為的規范問題的知識體系。從理論和實踐相結合的角度來考量：它是當代公共管理活動與倫理學價值觀相互滲透、融通、化合而應運而生的一個管理倫理學領域」。
(2)公共管理倫理學屬於職業倫理學的范疇。

張康之認為：「公共管理倫理學是關於公共管理職業活動中的倫理關系和道德規范的科學」，「公共管理中的道德規范在公共管理這一特定的職業活動領域之內，是對這種特殊的具體的倫理關系認識的結果」，所以，「公共管理倫理學在本質上是屬於職業倫理學的范疇」，「是一種新型的職業倫理學」。

張成福也認為：「公共管理的職業倫理，它指的是公共管理中一些有約束性的價值觀，一些在公共管理領域不可取消的標准和人格態度。作為一個職業，公共管理有其更高的職業倫理要求。」

（3）角色倫理

作為公共責任的承擔者，公共管理者肩負著整個社會的期望。公眾對他們的倫理角色期待是「公共人」，即其所為之服務的是公共利益，所行使的是公共權力，所為所不為均受公眾的監督。

以角色的術語來理解，現代社會每個個體的角色多元既然是個不爭的事實，在這樣的背景下，公共管理者如何在多重角色的沖突中恰當地把握自己的角色，確定並認可自己的基本角色，以確保其角色的倫理負擔以及公共責任，就成了一個關鍵的問題。

*基本角色必須突出公共管理者角色的政治性，即服務公眾的性質。

*基本角色的確定必須能夠排除其他角色的干擾。

*基本角色必須能夠保證其倫理期望的實現。
(4)公共管理倫理學屬於公共倫理、美德倫理和管理倫理的交叉領域。與前兩種觀點不同，

萬俊人指出：「公共管理倫理所負載和表達的倫理關切遠遠超出某一社會行業或專業的道德倫理關注。具體地說，它所關注的是整個公共社會的管理和公共管理者的道德倫理問題，而不是社會中某一特定行業或專業的管理倫理問題。」

「所謂公共管理倫理，是指公共管理領域的基本倫理維度、公共管理行為的基本道德規范，以及通過公共管理行為與公共事務所集中體現出來的社會公共倫理精神。」

2、政府與企業的倫理關系是什麼？

.政府與企業：利益博弈與道德博弈關系
2005年，清華大學孫立平教授撰文提出「中國進入到利益博弈時代」。進一步，筆者認為，正是政府與企業的利益博弈拉動中國進入到「利益博弈時代」。這是因為，

一方面，由中國政府主導的社會改革使原有的單一行政框架下的利益分配機制，轉化為現有的多元社會框架下的利益分配機制，在新的利益分配框架下，各社會力量就有可能成為利益博弈的主體；

另一方面，企業是最早與政府進行利益博弈的社會單元。可以說，政府與企業的利益博弈，是中國社會利益博弈之網的「大綱」。
政府與企業的利益博弈關系是兩者眾多關系中的一種現實關系；然而，值得我們警醒的是：

政府與企業在利益的「合作博弈」中卻往往帶來公共利益的損失。

因此，政府與企業的利益博弈必須加以規范與引導，其中，提出政府與企業的「道德博弈」就是一種新的建構與引導。

所謂「道德博弈」，

一是指道德地博弈，這是說利益博弈手段的道德性；

二是指獲取合乎道德的利益，這是說利益博弈目的的道德性。有現實的「不道德博弈」就必須進行理想的「道德博弈」的建構與規范。

在當今中國社會的利益博弈中，理想對於現實的解構是必需的，理想對於現實的建構也是必要的。

3、我國公共行政倫理研究的三種視界或視角是什麼？1.從目的性角度出發,把行政倫理看作是實現公正與正義、追求公共利益的價值追求。

公正與正義歷來是政治哲學與政治倫理討論的核心問題,柏拉圖的《理想國》就是圍繞著正義而展開的。因此,從目的性角度來看,公共行政的一般倫理原則就是公正與正義。這是我國行政倫理研究的一個重要視界。

公共行政對公正與正義的價值追求集中體現在公共利益的最大化上。

公共利益看作是一種精神的信仰、追求與動力,為思考公共利益提出了一個獨到的見解。

關於行政倫理的核心價值是什麼：

公正與秩序、社會的公平與公正， 大公無私 公共服務精神、 為人民服務， 公眾滿意

2.從功能性角度出發，把行政倫理看作是培養理想行政人格、塑造德性行政的途徑,行政官員是行政倫理行為的發出者,也是各種行政倫理關系的主要承擔者。

3.從工具性角度出發,把行政倫理看作是控制公共權力，防止權力腐敗的手段與方法。

權力倫理 、降低行政官員道德風險 責任倫理,。

4、制度設計中的「無賴原則」預設有何啟示？大衛·休謨： 「無賴原則」。

人們在考慮制度安排時，必須持定「人人應當被假定為無賴」這樣一種假設。人必須被看成是「理性」的謀利動物。而制度設計要達到的目的是：不論他多麼利慾熏心，通過完善的制度機制的鉗制功能，使人規規矩矩地服務於公益。

休謨說：「政治作家們已經確立了這樣一條准則，即在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的。」

制度設計必須達到以下效果：不僅要對「無賴」行徑實施有效的鉗制，而且要能防止和遏止人們萌發各種損公利己的「無賴」沖動。

休謨認為，這一假設在作為描述性模式時是非真實的，而作為分析性模式時則又是真實的，可以得到事實的正當證明。

既然所有的政治家和政治行動者在政治生活中，都可能成為「無賴」，那麼必須有強大的制約機制在先，讓人們服從制度規則。

詹姆斯·布坎南：「當人們的政治行為被認為一如他們其他方面行為一樣是追求私利之時，憲政上的挑戰就成為這樣一種挑戰：構造和設計出能夠最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，並引導個人利益去促進整個社會利益制度和規章。」

普遍無賴的假定，構成了國家方法論上必需的思想前提：基於「最壞情形」亦即每個政治家都可能是無賴這一最壞情形為基本出發點，而不是寄託於人性的自我完善。

在休謨看來，人們顯然不能靠改變人性來把人的罪惡動機變成善良的後果，人類社會在設定各種所需求的政治規則時，只能以消極的防禦觀為基本依歸。

傑斐遜 ：「在權力問題上，不要再侈談對人的信任，而是要用憲法的鎖鏈來約束他們不做壞事。」

休謨這一預設中，還蘊涵著這樣的邏輯結論：即政治規則設計者們也應當被認為是「無賴」，他們可能會操縱所發明制度的有關信息。規則設計的努力應當採取一種

5、如何矯治人情面子下的權力尋租腐敗？

消除人情面子下的權力尋租的關鍵在於建立健全社會運行制度，培育良性人際交往倫理，通過改造傳統的「人情面子」文化，削弱權力主體的人情運作空間，健全情面與權力交易的懲處機制等手段，從正式制度與非正式制度層面探討人情面子下權力尋租的矯治方略。

1.改造中國的「人情面子」文化

強化競爭意識。改造國人的人情面子文化，首要問題是改造和削弱熟人社會下的溫情意識，培養和強化現代社會的競爭意識。

強化公平意識。改造國人的人情面子文化，需要強化公平意識。公平意識下的現代競爭，勝利者可以心安理得，失敗者不會怨天尤人，社會充滿生機活力，競爭規范有序。

強化能力本位意識。改造國人的人情面子文化，需要強化能力本位意識。能者上，庸者下，資源獲得與社會性交換靠的不是人情面子，而是能力大小。大家都在能力本位的基礎上公平競爭，人情面子的社會功效就會自然削弱。

強化法制意識。改造國人的人情面子文化，需要強化法制意識。在一切按制度辦事、按規則行事、按程序運行的法制意識中，人情與面子也就自然失卻了運作的空間。

2.削弱權力主體的人情運作空間

建立健全法律規章。

首先，以建章立制明確人情面子的運作空間。權力必須在法律與制度的范圍內行使，人情面子同樣也必須在遵守法律與制度的前提下運作，使權力運行與人情面子的操作有章可循，有規可依，既照顧溫情，更考慮理性。

其次，以規范領域細化人情面子的操作范圍。建章立制中，對哪些領域不能摻雜人情面子因素，哪些領域可以適當照顧人情面子，都應該在不違反制度與正式規則的前提下對其規范。

最後，以法治意識培養淡化人情面子的運行功能。從「利益至上」轉變到「制度至上」，從「為民做主」轉變到「以民為主」，從「關系取向」轉變到「規則取向」，實現政府層面上的法制化、社會層面上的道德教化與公民層面上的公民責任強化的協調推進，搭建削弱人情運作空間的科學長效機制。

3、建立健全權力的監督機制。

首先「，官大官小」都要接受監督。要重點監督「一把手」的權力使用「，一把手」既是班子中平等的一員，又在班子中處於關鍵位置，往往是人情面子尋找與支配的主要源泉。

其次「，上班下班」都要接受監督。權力行使到哪裡，人情面子延伸到哪裡，監督就應該實行到哪裡，把權利主體的「工作圈」「、生活圈」和「社交圈」都納入監督的范圍。

最後「，任前任後」都要接受監督。任前監督應多方位考察，防止「帶病提拔」；任期監督應強化對人情面子下權力尋租行為的監控，防止「帶病作業」；離任監督應突出離任經濟責任審計，防止「帶病轉崗」。

4、建立健全權力的制約機制。

首先，以組織監督規范權力運作。通過組織監督，可以對濫賣人情面子的權力尋租行為採取必要的組織措施，而一旦權力被解除，權力主體的權力尋租行為也就結束。

其次，要針對那些有人情面子運作空間的公共權力，採取相應的特殊的制約措施，以政務公開推動外部約束。防止人情面子干擾的有效途徑是將辦事內容、辦事程序、辦事結果面向群眾，全面實行政務公開，使權力在陽光下運行。

其三，要發揮輿論監督制約的作用。要建立群眾舉報機制和新聞媒體曝光機制，讓人情面子下的權力尋租成為眾矢之的，無處藏身。最後，以完善體制健全制約機制。從幹部管理制度上查漏補缺，建立有效防止權力尋租的工作機制，健全黨內民主生活的各項制度，完善重大事項和幹部任免的決定程序，真正實現「情為民所系、權為民所用、利為民所謀」。

5.健全情面與權力交易的懲處機制

一要降低人情面子下權力尋租的處罰門檻。現在的行賄受賄以5000元為基點，超過則立案，否則不予立案。人情面子下的權力尋租往往化整為零，尋租更多的是體現在平常的小恩小惠之中，應當制定專門的相關法規，對不同層次，不同性質，不同程度的人情腐敗作界定和處罰規定，嚴格按照法律規范消除人情面子下的權力尋租的空間。

二要健全人情面子下權力尋租的追查機制。人情面子下的權力尋租有隱形特徵，不易發現，不易揭露，因此，有必要建立專門的調查問責機構，捕捉人情腐敗的線索，調整尋租後面的隱情，追查機制的建立和完善對震懾人情腐敗具有十分重要的預防警示作用。

D. 聯系實際論述構建服務型政府於適度政府規模的關系

從政府規模看服務型政府
來源： 互聯網

論文關鍵詞 政府 規模；服務型 政府
論文摘要 一個國家的政府到底是大了好，還是小了好呢？這就涉及到政府規模問題，政府規模適度是每個國家所追求的，文章從政府規模的角度出發，論述了服務型政府對構建適度政府規模的必要性。

一、政府規模膨脹對社會的影響及其原因

1、政府規模膨脹對社會的影響
零點研究咨詢集團在哈佛大學肯尼迪學院亞洲部的指導下完成的《中國居民評價政府及政府公共服務告》顯示，近七成的民眾認為目前政府公務員的總量應該減少。據國家行政學院經濟學部副主任王健介紹，按照公務員與GDP的比例指標來看，中國公務員數量大大超出發達國家。由於政府規模過大，造成了行政機構層級眾多、機構膨脹、靈活性和應變性不夠，效率低下、行政成本過高、腐敗、財政負擔過重等一系列問題，這些問題的出現損害了政府的形象，降低了政府的公信力，不利於和諧社會的建立。
布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：缺乏競爭機制、缺乏降低成本的激勵機制、政府機構的自我膨脹、監督信息不完備、政府的尋租行為，而政府規模的膨脹是其中重要原因之一。
2、政府規模膨脹的原因
從傳統社會意義上講，造成政府規模膨脹的原因是多種的，但歸納起來，主要包括三個方面：首先政府職能及權力的不合理運用是政府規模膨脹原因之一
政府作為一個相對獨立的存在物，它就有自我發育、自我成長、不斷擴大、不斷膨脹的要求。而政府是公共力量的實體化，政府把握著公共權力和代表著公共利益，政府所把握的公共權力為這種可能性向現實性的轉化提供了物質基礎。
其次，現實社會生活中，對政府的治理范圍沒有明確的界定，而政府又是社會公共事務治理「唯一者」，那麼一切沒人管或沒人能管得好的事務都自然而然地成了政府的治理對象，從而，形成了政府治理的事務越來越多的趨勢，也就必然造成政府的規模越來越大。
社會中介組織沒有發揮應有的作用也是構成政府規模膨脹的原因之一
政府對公共產品的壟斷導致社會中介組織萎縮，政府規模進一步膨脹。此外政府把握的公共權力可以成為政府謀取私利的工具，而且公共權力的范圍越大，公共權力異化的可能性也越大，因此，為了監督和制約公共權力，就必須設立相應的監督和制約機構，最終，圍繞著公共權力的行使和公共權力的制約也造成了政府規模的膨脹。
社會對政府的不斷要求和對政府不滿的表達也造成了政府規模的膨脹
在政府和社會之間，政府是唯一的，而社會是多樣的，來自社會的需求也是多方面，政府為了滿足社會的要求，總是通過自我規模的擴大來提高其能力。除此之外，政府職能不是一成不變的，它是隨著社會的發展而變化的，有些職能會消失，同時也會產生一些新的職能，而現實中，無論是統治型政府還是治理型政府都選擇了職能擴張的單項運動，這兩類政府為了不放棄即得利益，會拒絕或拖延那些已經不具有存在價值的政府職能的取消。因此政府的暫時性的職能和應當消除的職能還繼續存在，導致政府規模膨脹。

二、傳統政府無法解決政府規模膨脹問題

由於政府把握著公共權力，是主動的一方，有著統治或治理的權威，它隨時都有可能為自己謀利益也就是隨時都有擴大政府規模的可能性，無論是統治型政府還是治理型政府，它們的政府理念有兩大特點，一是政府本位主義，二是權力本位主義。政府本位主義造成了對政府的盲目崇拜，為政府的畸形發展製造了機會。權力本位主義也造成了權力拜物教，使政府有可能濫用權力，把政府規模膨脹的可能性轉化為現實性。
從對近幾十年的研究我們看到，在政府治理職能必然擴大的前提下，主動地將一部分政府職能轉移給一些社會中介組織或第三部門，甚至於私營企業，而政府主要通過公共政策的制定和監督執行來向社會提供公共產品，是一種限制政府規模膨脹的途徑。但這種途徑帶有臨時性，假如政府存在的理論不發生變化，僅僅在公共產品供給上引進市場機制，會造成新的政府規模膨脹的不虞效應。

所以，要從根本上限制政府規模，就必須對政府存在的哲學理念作以重新整理，需要建立起一種全新、完全不同於傳統的統治型政府和近代的治理型政府的新型政府，即服務型政府。明確地說，這種新型政府的哲學理念是一種服務定位，而不是傳統的統治定位和近代的治理定位。

三、服務型政府能夠解決政府規模膨脹問題

1.服務型政府的基本內涵
服務型政府這個概念使用率很高，但是其真正的內涵是什麼，人們似乎並未深究，因此，在使用上其意義差別比較大，給服務型政府直接下定義的就更少，筆者所看到的定義主要有以下三種：
服務型政府是指僅擁有有限治理社會的權力、對經濟社會治理負有限責任，通過向市場主體提供公共服務等方式，實現政府對市場主體的互動式治理的政府模式。
所謂服務型政府，即政府由原來的控制者，改變為興利者和服務者。它意味著施政目標由機關和專家決定到由民眾來決定，政府以控制治理為要務轉變為以傳輸服務為要務，治理目標由經濟領域轉移到公共服務領域。
服務型政府主要指政府的職能和功能。李文良教授認為：「服務是政府的首要職能。」聞名經濟學家高尚全認為建設公共服務型的政府，因為政府的「公共服務功能沒有很好的發揮。」
由上面的定義我們看到，傳統的統治型政府是作為統治階級統治人民的御民之器而存在的;治理型的政府雖然前進了一步，把政府的公共力量與社會的現實要求統一了起來，實現了對社會的治理，但政府作為治理的主體，處於治理的核心位置，驅使著作為治理客體的整個社會圍繞政府的活動而轉，表現為一種政府中心化的現象，政府成了社會的「主人」，高高在上地實施著對社會的統治或治理。服務型政府在根本性質上不同於這兩種政府類型，它將徹底拋棄舊的治民觀念或「為民做主」的觀念，而確立為民服務和「人民做主」的理念。
2.服務型政府能夠從根本上克服政府規模膨脹
從政府職能來看，服務型政府堅持以社會為本位，在市場經濟條件和民主政治的實踐中培育社會自主運行健全機制，擴大社會自治的范圍，即使存在著對社會的控制和干預也是從屬於服務的目的。服務型政府也有著自己的政府職能。一個為人民服務的政府，有著隨時根據社會的要求改革自我的積極性；一旦一項職能不再存在，它就會中止這項職能，與這項職能相伴生的機構也被撤銷，而不是繼續存在成為社會發展的阻力和負擔。這樣一來，就從根本上消除了治理型政府因僵化而造成的不可避免的政府規模膨脹。
從政府權力方面，服務型政府理論認為，政府權力是其提供服務的手段，因而，它的大小隻能由提供服務的需要來確定，不能超出這個范圍，也不能用於其他目的。
從組織結構看，服務型政府可採用扁平組織結構。服務型政府是一種對下負責的體制，在這種體制下，公眾能有效地控制政府為其服務，政府公務員也會積極地為公眾提供服務，因此行政機構可以採用扁平結構，有效減少公務員數量，壓縮政府規模。此外，服務型政府有利於避免行政腐敗，行政扯皮，效率低下等問題，降低行政成本，提高行政效率。

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F. 試論述公共行政與公共管理兩者之間的關系

論公共行政與公共管理的區別與互動

一、公共行政與公共管理關系面面觀
無論是理論上還是實踐上，在公共管理獲得足夠重視之後，學者們不得不承認它做為公共部門管理的最新模式的存在。但在論及公共管理與傳統公共行政的關系及公共管理如何從公共行政發展而來之時，學界的爭論似乎方興未艾。綜合起來，大致有4種觀點。
第一種觀點認為，公共管理等同於公共行政，二者有細微差別，沒有實質區別。美國當代著名行政學家，Syracuse大學Maxwell學院梅戈特女士認為，公共管理與公共行政在本質上沒有區別，而他們之間的細微差別在於：從行政價值方面看，傳統公共行政注重的是效率，而現代的公共管理除了效率以外，還注重社會公正與平等[1]。第二種觀點認為：公共管理在某種意義上是回歸了的公共行政。例如，瓦爾達沃斯基認為，將「行政」一詞換成「管理」一詞，實際上是將傳統的公共行政學在公共管理的名目下復活了[2]。第三種觀點認為，公共管理是公共行政的一部分或一個分支。奧特、海德和沙夫利茲等人認為，「它（指公共管理）是一套實用方法的藝術和科學，適用於公共行政的方案設計與組織重組、政策與管理規劃、經由預算制度進行的資源分配、財務管理、人力資源管理以及項目評估與審計」(Ott,Hyde and Shafritz,1991,p.16)。有些學者甚至認為，公共管理是公共行政下面的一個較低層次的技術性領域。例如，格雷厄姆和海斯宣稱，公共管理是公共行政學中的一個涉及技術和方法的子領域，公共管理學者「關注的是效率、責任、目標實現以及許多其他的管理和技術問題」(Graham and Hays,1991,p.13)[3]。第四種觀點認為，公共行政與公共管理是兩個相互競爭的模式。如澳大利亞著名學者休斯認為，公共管理與公共行政無論是詞語含義還是理論基礎都是不同的，「行政」的職能比「管理」狹窄[4]。在國內，持有這種觀點的學者指出，自公共行政學誕生以來，產生了3次大的範式轉換，先後經歷了傳統公共行政、新公共行政和公共管理3個階段。
筆者認為：公共行政與公共管理二者呈現著錯綜復雜的關系，歸納而論，無非是區別與聯系兩種關系。下面分別作簡要的闡述。首先研究二者的相異關系。
二、公共行政與公共管理的區別分析
筆者認為，區分公共行政與公共管理，既可以從分析這兩個基本模式的歷史淵源出發，也可以從廓清這一對基本概念的內涵和外延入手。因為，在公共行政發展一百多年歷史中，因為應用環境不同而使基本概念出現所謂「語義叢林」的現象並不少見。基於此，筆者的觀點是：
首先，在廣義上，公共行政和公共管理二者是相等的，都可以理解為公共部門對公共事務所進行的管理活動（主要是包括政府公共管理）。也就是說，二者的外延是一致的。學界所稱的公共行政，有狹義和廣義之分。前者指政府對自身事務的管理；後者指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。同樣，一般人們所討論的公共管理，亦可以認為只是行政學意義上的概念。其實，在最廣泛范圍內，公共管理也可以分為宏觀、中觀和微觀3個不同的層次[5]。宏觀層面的公共管理，指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理。例如，孫中山先生說，「政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事就是政治」[6]。可見，管理公共事務是政治的本義，就是政治層面的公共管理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部門管理的具體模式。在微觀層面上，公共管理重點是解決管理技術和方法問題，新公共管理更多地在這一范疇內體現出來。我們通常所說的公共部門與私營部門的管理具有相通性，大概也是基於這層意思而言的。
其次，公共行政和公共管理在狹義上被用來指公共部門管理的兩種不同模式。一方面，理論界傾向於把公共行政看成是政府為主體的管理活動，在國內也被稱為行政管理。因此所謂公共行政是指政府對國家、社會及自身事務所進行的一系列管理活動。由於公共行政是政府獨特的管理活動，它必然與政府的本質特性密不可分。有學者指出，「作為一種特殊形式的管理，行政是與國家的產生聯系一起的，是有了國家才出現了行政。即所謂行其政事」[7]。由於現代政府是公眾權力的執行者，承擔著建立在委託—代理關繫上的管理人角色，因而如何保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化是政府管理或公共行政必須考慮的問題。公共行政欲達到上述目標，在管理中體現政府公共部門「公共性」就是核心要素。事實上，無論從公共行政主體還是管理手段上看，公共行政的本質必然是「公共的」管理活動。另一方面，「公共管理是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的利益需求，對涉及公眾利益的各種社會事務所實施的有效管理。它強調的是政府的社會管理和公共服務職能，而弱化了政府的政治統治職能」[8]。因此，公共管理的著眼點應該是社會事務的管理，社會性是公共管理的內涵。原因在於：第一，公共管理主體的社會性內涵。公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。國家存在於社會之中，以社會的存在為基礎；政府是國家的伴生物，政府的生命力來自於它的社會服務作用；社會公共組織本身就是社會自我管理、自我服務的組織。第二，公共管理對象的社會性內涵。公共管理的對象就是社會（廣義的社會）公共事務，而公共事務的公共性和社會性在這里是同義語。第三，社會性是公共管理活動和過程的共同性內涵和基礎性內涵[9]。基於此，國內有學者認為，「推行公共管理實踐的發展，開展公共管理的理論研究，更大的意義在於推進公共管理社會化」。
三、公共行政與公共管理的互動關系探討
公共行政與公共管理的關系是對立統一關系，即既有差別性又有統一性。就現有研究狀況而言，重差別輕同一，甚至有隻講差別不論聯系的片面性。為了有利於從理論與實踐上正確把握二者的全面關系，在闡明了二者區別之後，應著重闡述它的互助性，即二者的相互貫通性。
1.從公共行政到公共管理
自威爾遜以來，公共行政一直是政府公共部門管理的主要理論。在其100多年歷史中，經歷了從傳統公共行政學到新公共行政學的形式變革，也充滿了管理主義與憲制主義誰佔主導地位的爭論。然而，作為20世紀70年代末席捲全球的行政改革浪潮及其理論基礎的新公共管理，構成了對公共行政特別是傳統的行政理論的極大沖擊。一種新的公共部門管理形式——公共管理取代公共行政成為新的有效的公共部門管理理念。回顧20世紀70～80年代世界各國的行政改革，重點內容或主要訴求體現在：第一，重新認識公共部門效率的決定作用，並把傳統的效率觀擴展為包括效率、效果、績效(3"E")在內的全方位績效管理觀；第二，追求一種公私合作，政府與社會力量互動的治理模式，強調公共行政的二元分野，即政府公共政策化和事務管理社會化；第三，把公共行政的責任置於影響甚至有時可以決定公共事務管理效果的重要地位。應該說，這種帶有強烈市場化取向和管理主義色彩的公共部門改革運動，以及由此而來的新的公共管理理論的確把傳統的公共行政理論推進一步。盡管某些方面可能是一種回歸，譬如對效率的鍾愛自公共行政誕生時就存在；對公共行政的二元分野，實際上是類似重提政治／行政二分法，如此等等。公共行政作為一種指導公共部門管理的理論，必須隨時代的發展而改革進步，否則便無法在日新月異的改革實踐中起引導規范作用。
從公共行政到公共管理的發展，絕非像有些人認為的只是概念游戲。現在看來，它起碼有兩個方面的原由或意義。首先，由於公共部門管理的生存環境的變化，導致從公共行政向公共管理的轉變。公共行政不是封閉的理論體系，它時刻受到並影響外界環境。20世紀末，在發達的市場體系和先進的私營部門管理理念共同映襯下，占據社會主流地位的公共部門管理卻差強人意：效率低下，機構臃腫，缺乏活力等等，以及由此而來的財政危機、管理危機、信任危機等都迫使人們重新審視公共行政的管理理念和方法。於是，強調走向市場，向私營管理學習以及注重管理的效果與責任等新的管理方法構成了新的公共管理理論的核心。與此同時，公民社會日益成熟，社會自我治理的要求更加強烈，公民社會自治能力也獲得強化，這為建立新的多元化的管理模式奠定了基礎。但是，由於公共行政的政治取向，使得這種自治受到一定程度的抑制。因此，社會管理尋求一種能夠容納更多治理主體及其參與機制的新理論，這樣，新模式的產生就順理成章了。
其次，從公共行政向公共管理的轉變，體現了公共部門管理理念的概本變革。公共行政首先是作為政治學的分支學科出現的，它不可避免地帶有特權意識。傳統上認為公共部門管理是自上而下的過程，管理的程序是經過規范性界定和有原則可循的。因此，公共行政體現了權威和層次性。更進一步，它折射出決策與執行的分離，執行與管理的脫離等一系列現實問題和矛盾心態。社會性是公共管理的基本內涵。與公共行政相對照，公共管理把重心放在社會之中，把管理寓於社會之內。無論是國家、政府還是社會自治組織，他們都是社會性的組織；無論是國家公共事務、政府公共事務還是社會公共事務，都是社會性公共事務的有機組成部分，社會性都是它們的共同特徵。因此，公共管理推崇多元互動的治理機制，把社會性問題的解決作為自身的主要任務。現代公共管理就是要追求一種開放的思維模式，力求動員一切可以調動和利用的力量，建立起一套以政府管理為核心的，以多元互動為特徵的，以公民社會為背景和基礎的管理體系。正是這種以開發社會為基礎的管理理念和方式，才使得公共管理形式受到世界各國的推崇，成為繼公共行政之後的公共部門管理的新選擇。
2.公共管理要體現公共性
唯物辯證法告訴我們，對待任何問題都要堅持一分為二的觀點，特別是在探討關於政府管理的理論與方法的重大問題上。當前，在論及公共管理時，一種不太科學的態度或方法是，片面強調公共管理的經濟學和管理學基礎，追求市場化改革和一般管理方法的運用，其結果可能會偏離公共管理的公共本意。誠然，在公共管理發展史上，它始終搖擺在政治或憲制與管理兩種價值取向之間，在不同時期各有側重。但是，從根本上說，公共管理作為一種表徵公共部門尤其是政府部門的管理活動，它與一般管理有本質性差別，不能把它等同於一般管理范疇。從概念的內涵角度說，這就是公共管理的「公共性」。它集中在公共管理主體即公共部門的「公共性」，管理手段即公權力的「公共性」，價值觀即公平、正義的「公共性」，管理目標即公共利益的「公共性」等4個方面[10]。
公共管理由「公共的」和「管理」兩部分構成，在筆者看來，他們的邏輯關系是：公共管理立足於「管理」，但本質上要體現「公共性」。「公共性」強調公共管理的目標是公眾的利益、服務於最廣大公眾為宗旨，代表某種規范性的價值追求。因此不可避免地把公平、正義和把社會倫理道德納入自己的視野；「管理性」表達了公共管理的一般特性，表明它是一種旨在追求效率的，有技術性、定量性、規范性的社會管理活動，因而與一般的管理活動有著基本的相通性。這要求公共管理必須講求對管理一般原則和技術方法的掌握和運用，以獲取管理效益。因此，我們主張「公共性」和「管理性」是全面解釋公共管理概念或活動不可或缺的一對概念，公共管理的「公共性」是公共管理的本質屬性，它使公共管理與一般管理有所不同；「管理性」則是公共管理的一般特徵，它表明公共管理存在的基礎是管理的一般原理與方法。總之，公共管理是公共性與管理性的二者相互貫通的辯證統一。
公共管理要講「公共性」，既是理論本身的要求，又是實踐發展的必然。筆者認為，在階級社會或存在著階級與階級斗爭的社會里，強調公共管理的公共性絲毫無損其政治性內涵。因為歷來國家、政府都是具有鮮明的階級性、政治性的，即使是一般社會組織，也帶有或多或少的政治特徵。如果公共管理不講政治，背離公共性，也就喪失了自身的本質特徵，變成一般的管理理論，而不再成為公共管理了。在實踐中，更大的危害表現在於：由於不講公共性，不科學區分不同國度公共性的相異性，在共同管理的抽象思維中，簡單地照搬照抄，在改革中片面強調市場化與管理主義，使得公共部門一貫秉承的公平、正義、責任意識等道德倫理觀念等和必要的規制限定作用大為削弱，導致政府公共部門本應具備的公共性、規范性的價值觀喪失。其結果只能是誤導而非引導。為此，在大膽引用新的公共管理理論方法同時，重建其規范性價值觀，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。
從實踐角度說，西方公共管理改革中對「公共」涵義研究和把握比較明確，目前更多強調的是管理方法的改變，即把企業的管理機制與市場機制引入政府管理領域。而我國，除了引入企業管理機制與市場機制外，更主要的工作是明確政府的管理職能范圍應只限於管理公共事務，對非公共事務要敢於放權並且敢於承擔責任，做到盡職盡責；在管理主體上必須讓社會組織與公民力量廣為參與，正確地體現社會自治和民主。鑒於這方面我國有許多問題還沒解決好，因此，強調管理的「公共性」，更有其現實意義。
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G. 誰有張康之的《公共行政學》的完整考研筆記

我有。南昌大學行政管理就用這本參考書，不知道你是考那個大學的？
筆記大概有六十頁。完整，適合直接背誦。

H. 古德諾主張如何使政治與行政實現協調

從西方行政學的鼻祖威爾遜在其論文《行政學之研究》中提出政治與行政二分法後，古德諾對其進一步闡述與發展，接著眾多學者對其進行反思與批評，比如，「盡管西蒙猛烈地抨擊傳統行政學的政治與行政二分法和所謂的行政原則，並提出一種以決策為中心的行政理論，但他最終並未擺脫傳統行政學框架的束縛。」[1]其後 「新公共管理」理論一定程度上重新提倡政治與行政的分離的意義，掀起一場聲勢浩盪的西方國家行政改革。現今，「新公共服務理論」及「公共治理理論」對政治與行政的關系又進行了重新的定位。在中國的行政學界，對政治與行政的二分法也存在質疑，普遍認為中國政治國情下的政府行政不能脫離政黨政治。如學者胡象明從公共政策的角度指出，「政府行政過程實際上是一個執行政策的過程；而政黨政治過程則是一個制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統一於政策過程。因此，政治必須對行政進行控制，才能夠保障政府行政在政策執行過程與政治價值的協調一致，體現政治的意願。」[2]學者張康之從政治體系的角度闡述了「在我國具體的政治背景下，政治與行政二分的問題實質上關於政黨和行政的關系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結構性分離，從我國政治體系的穩定性和行政系統功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性。」[3]本文試圖對政治和行政的二分法的發展史的簡要回顧，結合中國現實對政治與行政之間的有機聯系進行分析，從而解釋為什麼在中國現實語境下必須堅持政治與行政的協調發展 。
一、政治與行政二分法的提出與發展
行政與政治二分法觀點的主要代表人物是美國學者威爾遜和古德諾，威爾遜在《行政學之研究》一文對行政與政治的差別加以了闡述，他認為：「行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，並且具有與政府本身同樣悠久的經歷。……行政管理是置身於『政治』所特有的范圍之外的。行政管理的問題並不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無須找麻煩地去直接指揮行政管理機構。政治是『在重大而且帶普遍性的事項』方面的國家活動，而另一方面，『行政管理』則是『國家在個別和細微事項方面』的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成』，但行政管理並不因此就是政治。」[4]古德諾第一次從政府功能區分的角度明確提出政治與行政是政府的兩種不同功能。在《政治與行政》一書中，指出「在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，這兩種功能分別就是：政治與行政。」[5]在政治與行政二分法提出的基礎上，韋伯從組織體制的角度提出了官僚制理論，繼而出現了泰勒的科學管理理論和法約爾的一般管理理論，在一定程度上加強了政治與行政二分法的合理性。
從上面的敘述中，我們可以十分明顯的看出，為了提高行政的效率和建立一門獨立的行政學科的需要，他們把政治與行政看成了是相互對立的矛盾，對政治和行政的界限做出了嚴格的區分；而且強調政治與行政的二分是政治體制上的結構性分離，絕對不能將政治與行政合二為一。有個用來象徵性地區分政治與行政的術語是「沒有所謂共和黨人的建造公路的方法」。 [6]追求政府行政行為的價值的中立和行政科學的科學性與獨立性。「這種對政治和行政有點天真的區分一直困擾後來的公共行政學科領域和實踐很多年」。 [7]政治與行政二分法的提出在西方遭到了反駁，著名的公共行政學大師懷特?沃爾多提出：即該領域從來沒有令人滿意的調節對「政治」和制定政策的復雜情況的理論影響。政治與行政二分法缺乏一種經驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執行政策，而且還要制定政策。有學者認為行政職員在政策形成中起作用的明顯事實使學多學者拒絕了政治與行政二分，因為「在所有先進的的國家，行政職員當涉及政治時，可以劃線，但這一條線是波動不定的。」[8]華萊士?塞爾在對公共行政研究的政治途徑曾做過這樣清晰的描述：「從終極意義上講，公共行政是政治理論的一個問題：民主社會中（行政）的基本問題是對大眾控制的責任；行政機關的回應力以及官僚對民選官員的責任；在行政機構的自由裁量權之運用越來越廣泛的今天，這些問題是政府運作的重中之重。」[9] 行政學家戴維?羅森布魯姆和羅伯特?克拉夫在其專著《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》中說道：「像一個多世紀以前的文官改革者一樣，新公共管理者宣稱其改革的目的在於使政府更像企業一樣運作。它們像文官改革者一樣，最終承認改革是政治性的」。 [10]此外， B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中總結出了四種未來政府的治理模式①，其中「參與式政府」模式中就主張對政府管理有更多的參與，強調了政治在政府行政中的作用。又如行政學者詹姆斯?費斯勒和唐納德?凱特爾在《行政過程的政治—公共行政學新論》②的著作中明確將公共行政看作是一種政治過程。從上我們可以看出西方行政學者從不同的角度表達了政治與行政二分的不可能性。
二、政治與行政的關系是密不可分，行政過程充滿政治因素
古德洛在《政治與行政》一書中這樣論述：「所謂政治，是國家意志是表現，也是民意的表現和政策的決定。它是由議會掌握的制訂法律和政策以表達表達國家意志的權力。所謂行政，是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。」[11]這就是著名的政治與行政兩分法的論點。這樣，古德諾就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治與行政的二分法。筆者認為，古德洛的政治與行政兩分法過於理想化，政治與行政之分在於職能及具體操作上，但其本質聯系是不可分的。
第一，政治與行政是一對孿生姐妹，她們源於同一個母親即（政府的原始職能），是管理國家的兩種手段。「政治科學是該領域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲學和規范基礎：也就是民主體制中的官僚體制的現存不是為統治者服務，而是為被統治者服務。」[12]隨著社會業務越來越復雜，政府的職能也適應在復雜的社會事務中不斷分化，逐漸出現執行國家意志的職能即行政。另一類是政治，其職能為表達國家意志。她們的共同目的在於實現國家意志。「行政的理論與實踐同樣是政治的理論與實踐.」 [13]
第二，政治行政職能分離，但其執行機構的分化並不徹底。在所有的政府體制中，存在著兩種主要的或者基本的政府職能，行政和政治在所有國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用她們大部分時間行使著兩種職能中的一種。但並不是全部時間行使著一種職能。也就是說，一個機構有可能行使同時行使兩種職能，只是側重點不同。有的側重在行政，有的側重在政治。因此，把兩個職能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。
第三，國家意志的實現需要國家意志的表達與執行之間協調一致，就好比法律與執行法律之間。法律與執行法律之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。一種行為准則，即一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上就什麼也不是，只是一紙空文。為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要麼執行機構必須服從表達機構，要麼表達機構必須經常受執行機構的控制。只有這樣，在政府才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范。
第四，民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為後者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。像這種聯系，筆者認為應該同時表達。政治應該控制行政的方向，在具體操作上不作行政對政治的反饋。促使國家意志更有代表性和廣泛性。如我國人大有權否定政府的預算報告，這就體現了政治對行政的控制，同時國家立法也可由行政機構工作過程中發現有存在某方面的法律的需要後，提出立法建議，從而影響國家意志的表達。
第五，從政治的視角看公共行政的話，我們可以發現，政府行必須具有代表性、政治回應性和責任等價值。政治途徑的公共行政強調政治多元主義，「政府組織就如一個微型社會，不可避免地反映著現實多元社會的不同價值、力量乃至沖突。那種沒有摩擦的同質性組織結構的理想是一種危險的幻想。」[12]在行政學家羅森布魯姆看來，「由於行政部門成了國家政策指定的中心，行政組織的機構應該建構成能夠使代表不同政治、經濟和社會團體利益的代表相互對抗。……公共行政的結構是政治化的，不同的團體在此追求不同的利益。」[14]因此，我們可以看出，公共行政組織問題的本質就是強調政治價值的政治問題，政治與行政關系非常緊密。
三、正確看待政治與行政之間的關系的若干思考
基於以上分析，我們大體可以知道政治與行政不可能完全分離，它們之間存在有機的聯系，那麼我們應該如何看待和處理它們兩者之間的關系呢？特別是在我們國家的公共行政管理實踐中又應該如何協調它們的關系呢？
（一）政治對行政的適度控制是政治與行政協調的重要基礎。
政治與行政取得協調的基礎是政治必須對行政取得某種形式的控制。這種控制可以通過法定的制度來達到，比如，英國的內閣對議會負責的體制。在英國，人民通過對議會的控制達到他們對國家意志表達的控制後，他們就立刻著手使議會對被委以國家意志執行的政府機構有一種控制權。或者這種控制可以通過法外途徑來實現，比如美國的政黨控制行政的機制。美國是政黨，正像他們熱衷於按照必須以表達國家意志為准則，選舉具有明顯的政治色彩的團體那樣去進行行政和執行官的選舉。政黨制度由此保證了政治功能與行政功能之間的協調，而這種協調是政府成功地開展工作所必須的。不過，我們在認識到政治必須對行政實施控制的同時，也必須注意到這種控制有一定的限度，應該使這種控制擴展到國家意志的表達與執行之間產生非常需要的協調為止。如果控制擴展超出了一定限度的話，它就會立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能實現。
（二）行政的適度集權化是政治與行政實現協調的必要途徑。
協調不僅取決於政治對行政的適度控制是問題，而且還取決於行政權利是必要集中問題。國家的分權，特別是中央和地方的分權，容易造成行政力量統一性的破壞，從而使國家意志表達是執行出現問題。要控制出現這種問題，只有通過行政權的集中這個唯一的途徑。因為只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間的必要協調。
（三）中國的公共行政實踐中必須堅持政治與行政的協調關系。
我國特殊的政治國情和政府行政的實踐決定了政治與行政二分在我國的不可行性並且堅持協調關系。政治上，以公有制為基礎的社會主義制度的建立，確立了中國共產黨領導下的人民當家作主的國家政權以及中國共產黨領導執政地位。這種政治制度意味著共產黨必須支持人民當家作主，保證人民當家作主的權利。在這里我們特指無產階級政黨政府作為黨管理國家各項事務的工具，它必須接受黨的政治領導、組織領導、思想領導。因此具有代表人民利益的政府行政行為不可避免地要遵政治意義上的中國共產黨所推崇的價值觀即代表性、責任性、政治回應性。這種價值觀為增強政府行政行為在行政決策中的透明性和提高公眾的參與程度而提供某些標准。政府實踐上，我國實行的是議行合一的政治體制結構與西方的三權分立體制有著根本的區別，政府內部不存在著根本利益的沖突，共產黨的利益與政府的利益具有高度的一致性。政治是一個歷史的范疇，隨著國家的出現而出現，不同的歷史階段政治會表現出不同的價值索求。如原始社會，道德成為政治的追求，私有制社會，國家政權就成為了政治的追求，而在社會主義社會，政治所要獲取的社會公共利益的最大化。從而決定了政府的行政行為在不同的歷史時期有不同的內容和要求。如在社會主義的革命時期，「公共行政」打擊敵對階級；社會主義建設時期要維護社會秩序的穩定，協調各種利益關系。共產黨合法性的獲得是通過政府執行其正確的制定的路線、方針、政策表達出來。因此，政治只有控制行政才能夠貫徹其價值觀，行政也只有接受政治的領導，才符合公眾的根本利益，它的公共權威才能被人民所接受和認同。
在改革開放的新時期，中國共產黨明確地提出，「立黨為公，執政為民」的重要思想。認為黨離開「為公」就會違背我們黨全心全意為人民服務的宗旨，就會失去立黨之基；離開「為民」就會脫離群眾，喪失執政之體、力量之源，各級政府作為黨實現其政治責任的工具，根本上決定了政府改革中的政治與行政的分開，只能是在職能上的分開，而不能簡單的看作是國家結構性分開。行政的政治性是我們的政府成為「民享的政府」、「民有的政府」、「民治的政府」的根本保證。任何割裂「行政」的政治性，都將會使我國的行政實踐偏離正確的方向。我們在借鑒西方政府治理改革經驗的同時，一定要深刻研究它與本國特定國情的適用性，不能搞「一刀切」。

I. 張康之的主要成就

公共管理學科建設：
（1）發現了行政學學科體系的結構系統，從而證明了行政學作為一個學科的存在；
（2）中國行政倫理學科的奠基人；
（3）提出了公共管理倫理學科建構的系統方案；
（4）開拓了合作制組織及其過渡性形態任務型組織這一組織理論研究領域。
公共管理理論研究方面：
（1）是我國「服務型政府」研究的代表性學者；
（2）提出了建立社會主義「德制」，施行「德治」的構想；
（3）提出「引導型政府職能模式」的理論；
（4）在理論上確認了公共領域的非交換性，進而確認了公共行政的公共性；
（5）提出了抽象權力和具體權力的權力分類方法，為權力制約開辟了新的路徑；
（6）提出了通過合作制組織進行合作治理的構想。
社會治理「三部曲」總體性解釋框架：
（1）農業社會—統治型社會治理模式—統治行政—權制；
（2）工業社會—管理型社會治理模式—管理行政—法制；
（3）後工業社會—服務型社會治理模式—服務行政—德制。

J. 統治型政府，管理型政府，服務型政府的差異和道德要求

第一種即從統治型政府向管理型政府再向服務型政府的轉變，是政府職能結構中統治和管理、管理和服務此消彼長的動態變化過程。
一是如果我們基於政府職能結構來區分與定位不同歷史類型政府的內涵，認為統治型政府就是以政治統治為主要職能的政府，管理型政府就是以社會管理為主要職能的政府，服務型政府就是以公共服務為主要職能的政府，那麼，這種理解與上述主張的基於政府價值理念角度的定義就不能在邏輯上保持必然一致，因為政府價值理念與政府主要職能並不是同一個概念。比如，一個政府在價值理念上仍然是統治理念或管理理念，那麼，即使以公共服務為主要職能也不應是服務型政府。
二是任何類型的政府都會具有不同的具體職能，這些具體職能不論作¨宅次之分，它們之間應當是一種互相滲透，互為前提，互為手段和互為目的關系。張康之教授強調統治型政府中的社會管理職能是從屬於政治統治和為政治統治服務的，而管理型政府中的社會管理職能是目的，政治統治則是從屬於社會管理和服務於社會管理的。究其實質，他應當並不是表明統治型政府或管理型政府中作為兩種具體職能的統治職能和管理職能之間的關系，而是表明政府具體職能和政府價值理念之間的關系，即統治型政府中社會管理職能服務於統治價值理念，管理型政府中的政治統治職能服務於管理價值理念。同樣，在服務型政府中也存在著具體的社會管理職能和公共服務職能，同時管理中有服務，服務中有管理，管理為了服務，服務也為了管理，但是，社會管理職能必須從屬於服務價值理念，而不是公共服務職能從屬於管理價值理念。可見，從這個意義上說，張康之教授的本意應當還是主張基於政府價值理念來區分政府的不同歷史類型。
這種服務型政府觀將服務型政府放到人類歷史長河的總進程中加以界定，即認為在農業社會，人類建立起了統治型政府，到了工業社會，人類建立起了管理型政府，在後工業社會的進程中，我們的任務是建立起適應後工業社會治理要求的服務型政府。

第二種服務型政府觀主要以劉熙瑞教授為代表。他認為，服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨並承擔著服務責任的政府。縱觀人類的政治文明史，其基本線索就是從管制型政府到服務型政府的發展歷史。而管制型政府與服務型政府是兩種根本不同的政府體系，其核心差別在於：究竟是官本位還是民本位?是政府本位還是社會本位?是權力本位還是權利本位?它們表現為兩種管理理念、兩種管理哲學的對立，表現為兩種根本不同的管理體制。

第三種服務型政府觀基於政府職能結構的視角，將服務型政府或公共服務型政府定義為履行公共服務職能或以履行公共服務職能為主的政府。在學界，公共服務概念內涵往往存在廣義與狹義之分。廣義的公共服務與私人服務相對應，是政府為滿足社會公共需要而提供的公共產品和公共服務的總稱，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和狹義的公共服務職能都能納入到廣義的公共服務的范疇。狹義的公共服務是指平行於經濟調節、市場監管、社會管理的那部分公共服務，它包括教育、醫療、公共衛生、社會保障、就業、環境保護、科技服務等內容。因此，第三種服務型政府觀的服務型政府內涵又可分為履行廣義的公共服務職能和履行狹義的公共服務職能兩種不同的觀點。