法國公共文化服務機制

1. 如何建立基本公共文化服務標准體系，並推進落實

當前最重要、最迫切、最基礎的工作應當是著力推進基本公共文化服務均等化、標准化建設。為此建議：
一、加強頂層設計，研究制定公共文化服務發展專項規劃
本著「立足當前、著眼長遠、統籌協調、適度超前」原則，研究制定符合我省地域特點的公共文化發展專項規劃，以此指導全省各地公共文化事業健康有序發展。
二、完善制度設計，建立基本公共文化服務標准體系
基本公共文化服務均等化的一個基本前提，要有一個基本統一的服務標准體系。基本公共服務標准，是指在一定時期內為實現既定目標而對基本公共文化服務所制定的包括服務范圍、服務項目、保障水平和服務質量的標准，以及技術和管理等相關規范。建立健全基本服務標準的動態調整機制。
三、堅持統籌兼顧，科學規劃和建設公共文化服務設施網路
應把農村文化建設擺在更加突出的位置，構建完善的城鄉公共文化服務設施網路。堅持城鄉統籌，實行重點突破，優先安排涉及農村的文化建設項目，重點加強縣級文化館和圖書館、鄉鎮綜合文化站、村文化室建設。加大對革命老區、民族地區、貧困地區文化服務網路建設支持力度，增加公共文化設施總量，有效解決城鄉、區域公共文化設施布局不平衡問題。在推進城鎮化和美好鄉村建設過程中，要更加註重對傳統文化設施的保護和利用，防止「一拆了之」的錯誤做法。
四、實行以城帶鄉，努力提高農村公共文化服務科學化水平
建立以城帶鄉、城鄉聯動機制，促進城鄉文化資源優化配置、科學整合和綜合利用，形成城鄉一體的公共文化服務網路，不斷提高公共文化服務水平。重點是鼓勵城市對農村進行文化幫扶，把支持農村文化建設作為創建文明城市基本指標，建立城鄉文化幫扶責任制，推動農村文化建設；積極探索適合農村特點、適應農民群眾需要的文化服務方式，不斷提高服務質量。發揮公益性文化單位的主體作用，鼓勵公共圖書館、博物館、文化館等公益性文化單位面向農村提供網點服務、流動服務，建立流動服務平台。扶持文化企業以連鎖方式加強基層和農村文化網點建設，推廣新型代理配送制度，構建貫通城鄉的文化產品流通網路。推動電影院線、演出院線向市縣延伸，支持演藝團體深入基層和農村演出。運用現代數字技術、網路技術、信息技術拓寬農村基層公共文化服務空間，增強服務效果，提高服務品質。
五、拓寬投入渠道，建立公共文化服務投入保障機制
優化財政投入結構，變城市偏向型為城鄉共進型財政支出體系。要拓展基本公共文化服務的供給模式，打破政府是基本公共文化服務唯一的供給者這個桎梏，完善文化經濟政策，探索市場化運作方式，拓展融資渠道，鼓勵社會力量通過多種形式參與公共文化建設，實現公共文化建設資金來源多元化、社會化和市場化。

2. 「公共文化服務體系」是什麼

公共文化服務體系主要包括先進文化理論研究服務體系、文藝精品創作服務體回系、文化知識傳授服務答體系、文化傳播服務體系、文化娛樂服務體系、文化傳承服務體系、農村文化服務體系等七個方面。先進文化理論研究服務體系在公共文化服務體系中具有基礎性和引導性意義。

http://www.jxwm.gov.cn/jxwm/sxddjs/xxyd/userobject1ai8240.html

3. 公共文化服務的理論

落實「全民科學素質行動計劃」，內在地要求我們重視公共科學服務體系建設。公共文化服務體系建設，要服務於提高全民科學文化素質，必然要與公共科學服務體系的建設相互聯系、相互作用、相互促進。
科學作為一種文化，是社會文化現象的重要組成部分。同時，科學文化又有著與社會的其他文化或一般社會文化的不同之處。正確地認識兩者的關系，是在公共文化服務體系建設中的需要認真把握的一個基本方面，也是促進公共文化服務體系建設與公共科學服務體系建設相互促進的一個基本方面。
從傳統上看，我們的傳統文化主要是一種人文倫理厚重的文化。這其中有大量的優秀的東西，值得我們好好地繼承和發揚。同時，我們的文化傳統中，科學文化是相對缺乏的。在科學技術如此地深入到社會的方方面面之中的當代，科技進步和創新不僅是生產力發展的關鍵因素，也是文化發展的重要因素；大力推進科技進步和創新，加強公共科學服務體系建設，提高全民族科學文化素質，是發展先進生產力、先進文化的必然要求，也是堅持科學發展觀、維護和實現最廣大人民根本利益的必然要求。這就要求我們，在繼承和發揚文化傳統、進行文化創新的努力中，恰恰需要將缺少的東西彌補起來，將相對薄弱的方面強化起來。在我國公共文化服務體系的建設中，也必須注意到這種基本情況，著力於改善這種基本情況。
由於科學文化與其他社會文化之間既有內在的聯系，又有所不同，因此，為了更好地傳播和普及科學文化，要積極地注意到與其他社會文化現象和活動的互動，要積極地將科學文化的傳播和普及結合進社會文化生活的方方面面之中，促進一般社會文化中的科學文化含量。同樣地，公共科學服務體系的建設，也要注意到這樣的內在要求，要自覺地配合、加入和融進公共文化服務體系的建設之中，增進公共文化服務體系建設的科學技術含量，促進公共文化體系的建設，在豐富全社會的社會文化生活中，提高全民科學文化素質。
正如公共文化服務體系的建設需要正確處理好文化事業和文化產業的關系，公共科學服務體系的建設也要正確地處理好科技傳播和普及事業與科普產業、文化產業的關系。在大力加強公共科學服務體系建設、加大公共科學傳播和普及活動的同時，要加大科普文化產業、文化產業支撐和市場供給，增強公共文化產品的生產供給能力。因此，我們不僅要研究公共科學服務的運行機制，而且要研究公共科學服務體系與市場的結合、互動的途徑和機制。關注科普與文化產業發展的結合，在加強公共文化服務體系和公共科學服務體系建設的今天，是十分重要的一個方面。
當然，公共文化建設是一項系統工程，公共科學服務體系的建設也是一項系統工程。其中，包括器物層次、制度層次和精神層次。服務於全民科學文化素質提高的公共科學服務體系的建設，需要相應地全面考慮到不同層次之間的區別和聯系。在器物層次上，需要加快公共科學服務基礎設施的建設。在制度層次上，要形成良好服務方式以及服務體系的運行機制，有效的科技傳播和普及的機制。在精神層次上，要把握好公共科學服務的內容，普及科學知識，提倡科學方法、科學態度和價值觀念。

4. 公共文化服務理念和原則包括哪些

來公共文化服務體系建源設的六個基本要素：一是公共文化政策法規。即鼓勵、保障和扶持公共文化服務發展的法律法規、政策措施。二是公共文化基礎設施建設。這是指政府財政預算投入的各種文化設施和設備，也包括社會自願參與投入的具有文化服務功能的設施設備等。三是公共文化組織機構和人才。組織機構是指從事文化管理和服務的各級政府和文化事業單位；人才即參與公共文化服務的專業技術人員和支撐公共文化服務體系的管理、輔助人員等，是公共文化服務的核心力量。四是公共文化活動主體。作為大眾文化建設主體的廣大人民群眾，是公共文化服務體系賴以存在和發展的根基。五是公共文化活動方式。即提供公共文化服務的技術手段、方法和設備。六是公共事業經費。包括政府撥款、貼息、集資、社會捐助、贊助、基金等，是公共文化服務體系正常運轉、各種文化服務得以順利開展的資金保障。
公共文化服務體系建設四性原則是：公益性、基本性、均等性、便利性

5. 怎樣理解現代公共文化服務體系極其特點

「現代公共文化服務體系建設」之「現代」，主要體現在以下三個層面：

在基本文化理念層面，應堅持以人民為中心的工作導向，堅持文化發展為了人民、文化發展依靠人民、文化發展成果由人民共享。尊重人民群眾在文化建設中的主體地位，發揮人民群眾在文化建設中的主體作用，引導群眾在文化建設中自我表現、自我教育、自我服務。充分發揮公共文化服務體系在豐富人民群眾精神文化生活、密切社會公共交往、促進社會共識、培養現代公民、培育核心價值方面的積極作用。構建現代公共文化服務體系，一方面是為了滿足人民群眾的休閑娛樂需要、獲取信息的需要和學習科學文化知識的需要，另一方面更重要的是通過各類公共文化活動，形成公共文化空間和公共文化生活，促進對社會公共價值和核心價值的認同，提升全民族精神文化生活的質量。

在制度建設層面，一是建立法治框架，公共文化服務體系的各種制度與程序安排，須通過法律形式確定下來，確立有關各方共同遵守的規則與行為規范。對有關公共文化服務的各類公共組織機構、各類非營利社會組織以及市場組織，須予以不同的法律地位、法定許可權與責任，在充分發揮其各自職能的同時給予必要的制約與限制。二是健全公共文化服務的社會參與機制，創造條件鼓勵各類主體參與公共文化服務體系建設，建立政府和社會、市場之間的適度平衡和良性互動關系，推動公共文化服務社會化發展。公共文化服務的供給方式須從僅僅依靠政府提供的單一方式向多種方式轉變，逐步實現由政府、企業、非營利組織和廣大公民共同來提供，這也是現代公共文化服務與傳統公共文化服務的不同之處。如果說，經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系，那麼，文化體制改革的核心就是要處理好政府和各類文化主體的關系，其中包括公共文化主體和文化市場主體。三是引入競爭機制，發揮市場機制的積極作用。公共文化服務領域也須實行競爭，但競爭的條件應該對各類服務主體都是公平公正的。

在現代技術運用層面，要充分利用現代數字網路技術，推進數字化公共文化服務網路建設，如數字公共文化服務平台、數字網路化文化信息管理系統、特色資源資料庫等，以有效整合各類文化資源，提高公共文化服務的效能。

6. 公共文化服務保障法明確了哪些政府責任

十二屆全國人大常委會第二十五次會議25日表決通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》。將於2017年3月1日起施行的這部法律，將有力促進基本公共文化服務標准化均等化、提升服務效能，切實保障人民群眾基本文化權益。
公共文化服務保障法共六章65條，對公共文化設施建設與管理、公共文化服務提供、保障措施、法律責任等分別作了詳細規定。
公共文化服務保障法規定，本法所稱公共文化服務，是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。
為推動公共文化服務工作協調、有序開展，法律規定：國務院建立公共文化服務綜合協調機制，指導、協調、推動全國公共文化服務工作。國務院文化主管部門承擔綜合協調具體職責。地方各級人民政府應當加強對公共文化服務的統籌協調，推動實現共建共享。
法律構築起我國公共文化服務基本法律制度體系的框架，建立了基本公共文化服務標准制度、公共文化服務設施免費或優惠開放制度、公共文化服務公示制度、公眾參與的公共文化服務設施使用效能考核評價制度、公共文化服務資金使用監督和公告制度、公共文化設施資產統計報告制度、公共文化機構開展服務情況年報制度等。
法律明確，國家扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的公共文化服務，促進公共文化服務均衡協調發展。各級人民政府應當根據未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求，提供相應的公共文化服務。
法律規定，因城鄉建設確需拆除公共文化設施，或者改變其功能、用途的，應當依照有關法律、行政法規的規定重建、改建，並堅持先建設後拆除或者建設拆除同時進行的原則。公共文化設施的選址，應當徵求公眾意見，符合其功能和特點，有利於發揮其作用。

7. 公共文化服務公眾評價制度

摘要 強調將突出績效導向，推動建立反映公共文化需求的反饋制度和有公眾參與的公共文化服務考核評價制度，並將考核評價的結果作為確定獲得獎勵的依據，努力將政府端菜改變為群眾點菜、政府買單，提高公共文化服務的供給效率。

8. 如何推動公共文化服務社會化發展

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要推動公共文化服務社會化發展。這是順應時代發展、構建現代公共文化服務體系的題中應有之義。《關於加快構建現代公共文化服務體系的意見》深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將培育和促進文化消費、鼓勵和引導社會力量參與、發展文化非營利組織作為構建現代公共文化服務體系的重要內容，進一步明確了公共文化服務社會化發展的方向、思路和實施路徑，必將大大增強公共文化服務的發展動力，有效拓展公共文化服務的廣闊空間，切實增加廣大人民群眾的文化福祉。
推動公共文化服務社會化發展，重中之重是在公共文化服務領域中引入市場競爭機制，這就要求各級政府正確處理與市場、政府與社會的關系，通過簡政放權，進一步發揮市場在文化資源配置中的決定性作用，充分調動各種市場主體和各種社會力量的積極性，參與到公共文化服務體系建設中來，實現公共文化服務供給主體、供給方式和資金投入多元化，形成以「政府主導、社會參與、多元投入、協力發展」為基本特徵的現代公共文化服務治理結構，切實提高公共文化服務供給能力和總體水平。
推動公共文化服務社會化發展，當務之急是建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，為社會力量參與公共文化服務提供有效路徑，鼓勵和引導社會力量進入公共事業領域。這有利於改變政府大包大攬的傳統做法，促進政府自身運作方式的改革，減輕政府壓力，提高政府管理和公共文化服務社會效率；有利於發揮社會力量在提供公共文化服務、改善社會文化治理方面的作用，激發整個社會的文化活力和文化創造力。
推動公共文化服務社會化發展，歸根到底是保障群眾基本文化權益，培育和促進文化消費，政府工作重點在於創造良好發展環境、提供優質公共文化服務、維護社會公平正義，根據《國家基本公共文化服務指導標准》，保障群眾基本文化權益，實現各級政府保障責任和義務的標准化，公共文化設施建設、管理和服務的標准化，同時引導廣大人民群眾樹立健康的文化消費觀念和方式，激發文化市場主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力。
近年來，各地在公共文化服務社會化發展方面有許多立足實際、改革創新的探索實踐，取得了良好效果和寶貴經驗。今後，各級政府還應進一步完善健全政策措施，加強對社會力量參與公共文化服務的政策扶持；營造平等准入的發展環境，引導和規范社會力量參與公共文化事業；推動社會體制機制創新，培育和促進文化類社會組織發展壯大；加強宣傳激勵機制，營造有利於社會力量參與公共文化服務的輿論氛圍。構建現代公共文化服務體系，政府、市場、社會三者缺一不可，要把政府主導和社會參與有機結合起來，引入市場機制，推動文化事業與文化產業協調發展，形成政府、市場、社會共同參與公共文化服務體系建設的生動格局，全面增強公共文化服務活力和發展動力。

9. 公共文化服務包括啥

公共文化服務是非常重要的，包括公共文化政策法規，即鼓勵、保障和扶持公共文化服務發展的法律法規和政策措施。

10. 求一篇「不同國家不同文化禮儀無好壞」的論文

第六章 治理原則的落實及其衡量標志

我曾多次強調過，治理從職能、規則和機構轉變為優先工作中的目標、標准和措施的好處。這並不是要否認能力、確定規范和使機構正常運轉的必要性，而是要迫使人們帶有長遠的觀點。為此，我們必須返回來重申治理手段的定義：即根據所追求的目標來設計與運行合理的措施。單單追求好的目標和做出「正確」的決策是不夠的，更需要將它們付諸實施。當務之急是採取行動。

如果我們來描繪一下當前最熟悉的治理圖景，那就是要建立機制、制定規則，然後由機制負責做出政治和財政決策。然而，我們並不想了解這些機制的運行邏輯，或其行動者的素質是否確實適合所確定的政策。

在傳統的政治權力中，人們一般將注意力完全集中在決策的時刻。民間諺語說:「治理就是選擇。」因此，人們反而把最主要的東西置之不顧，即治理者必須選擇的各種解決辦法是在什麼樣的條件下制定的。在制定解決辦法的過程中，最重要的並不是過程本身，而是在過程之外。

最後，一個社會的治理從本質上要求做到社會的延續和長期發展，因而要求對時間進行管理。這個管理是怎樣進行的?在這個剛開始的21世紀，結構變革的管理對於人類的生存具有決定性意義，我們如何做才能使代議制民主所包含的短期專制與應該採取的長期行動兼容起來?本書的最後一章，我所要討論的就是這三大問題：建制工程，公共政策的制定、實施、評估和監督，以及時間的管理。

建制工程：機制的構想及其運轉

我在本書的第一部分分析了當今治理制度的不協調和進行「良性改革」的困難，我強調了公共管理中智力投入的不足，與私人管理形成鮮明的對比。我說明了這種缺陷的思想根源。在把行政管理部門當做理論上中立的簡單工具和實施政治願望時，人們把經濟當做一種對機構運行本身的深刻思考。我們要記住：對官僚主義現象的分析數不勝數，但多半是從否定的角度看問題，都是從政治意願的對立面出發的。這里所缺少的是對建制工程的正確認識，今天我們必須在這方面做出努力。

大規模的組織必定是復雜的。這些機構需要一大批人的合作，他們有不同的文化背景，有自己的設想和激情。這些組織實施大批法律和技術程序，並且隨著時間的推移層層積累，管理眾多的權力關系。

每一個組織都有一套「高深的邏輯」來解釋各種外界的反饋，限定從現實中捕捉到的情況，引導甚至決定有能力設計和實施解決辦法的種類或方式。這種高深的邏輯連它自己的行動者都不了解，甚至有時與該組織的目標背道而馳。

舉幾個簡單的例子。一位根據股票「期權」獲取收入的企業負責人肯定更接近股東而不是職工；一個按照短期作為判斷成績的財產管理者如何會考慮長期影響；一位民意選舉中的當選者整天腦袋裡想的怎麼會不首先是連任；一個在金字塔式機構某一部門工作的公務員肯定首先想到的是迎合上司而不是與其他部門合作；在那些只能通過不正當手段獲得金錢的社會中，高級公務員更多注意的怎麼會是對民眾的尊重，而不去搞腐敗和拉關系呢?

如果公共服務機構是按短期取得的一目瞭然的物質成就進行衡量的，這個機構怎麼會願意出資進行長期的公共討論或建設人際網路?如果預算只給出一年的承諾，這家公共服務機構如何會同意進行長期的合作關系?如果冗長繁復的行政程序設置障礙，它又怎麼會進入合作程序?如果一個銀行家的成績是以年內「貸出」的貸款來衡量的，他會願意對小額貸款進行大量的談判嗎?如果對公務員的評價是按照短期作為做出的，他們可能對長期行動的影響感興趣嗎?如果評價一個國際官員主要根據他的外交靈活性，他怎麼會對一個大國的政策做出中肯的判斷呢?

建制工程是設計機構的藝術，原來的「高深邏輯」將變成追求的目標。只有在這樣的條件下，才能擺脫我所說的（在歐洲合作方面）「合情合理的冒犯」，也就是指必然導致與所希望做法背道而馳的機構和法律措施。

建制的本質與前面所說的相一致，是為所要達到的目標特意設定的，因此我們無法勾勒出籠統的概貌。在這時我還要不厭其煩地再提主動輔助性原則概念，指出一些指導性原則，對盡責手冊提出一些建議。我將陸續討論公共機構的概念、結構、文化、程序、人力資源和評估模式。

公共服務的概念和普遍思想

任何一個社會實體都需要有一種思想，賦予其和諧、意義、價值和基準點。這是各類組織及其成員對自身、角色及在社會中地位的表現。反之，這也是社會看待他們的視點和對他們的期待。挑戰便在於此：怎樣保持公共服務思想中的優點，同時將這一概念深入化?

在法國，公共服務思想極為特殊，基於君主制的歷史，我們可以肯定地說是國家造就了民族特性而不是相反。在我的職業生涯中，我經常被很多公務員的忠於職守和道德操守所感動，同一般描繪法國公務員的說法相去甚遠，包括有時公務員甚至被上司挖苦，而後者本來應當意識到自己對這些問題負有首要責任。我和安德列・塔爾芒所著《心系國家改革》的題獻是:「獻給公共服務的標兵，其職業道德在許多個世紀造就了法國的行政管理和法國民族。」在國外，雖然有時聽到譏諷，我還是感覺到外國人如何羨慕法國的公務員制度。只消看看許多國家為造就一支具有使命感的公務員隊伍是何等困難、花費多少時間便足夠了。那時一想到某些人不負責任的挖苦我就會憤怒得發抖。因此，我們必須既保持這個成就，也要在
這個基礎上擺脫惰性，建設21世紀的公共服務。為此，除了幫助公共服務擺脫被動的態度外別無他法，而這種被動是由制度的老舊和缺乏可信和誘人的改革前景所造成的。因此，必須要協同他們（而不是反對他們）重建基本思想，即不要使他們擁有某種身份，而是使之確定方向和擁有使命感。為此目的，公共服務人員（不僅是高級負責人）必須參與這個哥白尼式改革的思考，成為行動者的一部分。如果這些行動者過分依賴現存機構，便只會成為舊制度的殘渣餘孽，他們很可能消極地去感受世界的現實與為管理世界而設置的機構之間的差距。而如果每個人都正確對待這個差距，並致力於龐大的集體方案，那麼巨大的動力將由此產生。

公共服務的第一個值得驕傲的理由是我在本書的前言中所提出的：倫理和治理，而不是經濟發展、科學和技術革新是21世紀的當務之急。因此那些經常被看成是落後的、懼怕變化的人可能會重新站在現代化戰斗的前沿。正是他們的預見可以縮小現存的差距；建設一個可世代生存的世界正是取決於他們的創造力。從教師到警察，從地方機構人員到國際組織人員，從地方區域的管理者到衛生人員，從軍人到社會行動者都需要接受基本訓練。形成對治理的共同認識，首先要造就一種為未來公共服務的思想。

「讓他們去建塔，你們就會有更多的兄弟。」這是布吉納法索歷史學者約瑟夫・基・澤爾波喜歡重復的話。和人類共同體的其他成員一樣，公共服務人員在對所要執行的任務有明確認識的時候，表現得格外出色。當他們的使命感削弱或消失、在職業生涯中不再有要求上進的願望時，那就只剩下門戶之見和官官相護了。

建設公共服務的新思想同其他行業一樣，也要制定一個公務員責任憲章,《人類責任憲章》可以根據情況稍作改動。

為了促使這種新局面的出現，必須在地方、國家，地區和世界一級設立討論網路。這些思考研究網路對公共事務的各種類型和公共行動的各部門應當是共同的。如同在其他行業，這里也將產生那些願意積極承擔責任的「集合體」，他們將是這一巨變的自覺自願的尖兵。通過責任憲章，他們會認識到為創造深入改革的條件所承擔的個人和集體的責任。這股改革之風將可確定長遠規劃，而這是政界所極少承擔的。正如《人類責任憲章》中所指出的，尊重他人、統一與多樣性的必要結合是合作夥伴關系的倫理基礎，這並不意味削弱對話者或屈從於他們的要求，而是幫助對話雙方增強自身的能力。

從這種思想與倫理出發，應該產生形成工作網路的願望和勇氣。我經常為公務員、特別是地方公務員而且是負責幹部的某些孤立無援所震動，他們經常小心翼翼，相當依賴地方政界，我認為他們很難創建真正的集體思考機構。地方民選人士也不一定傾向於設立這樣的思考網路，因為這可能對他們的合法性提出問題。《人類責任憲章》建議對責任做出積極的定義，我們有必要在這里重申:「所有的人都有能力承擔責任。即便是在他感到無能為力的時候，他仍有可能聯合他人創造出集體的力量。」這對於創建思考網路是極大的鼓舞。

從表面上看，公共服務的新思想將公務員從他們的高位上趕了下來。國家不再凌駕於社會之上，不再保證所承擔的社會整體利益。相反，國家是社會其他行動者的對話者，是與其他人一起努力、爭取達到共同利益目標的催化劑。代表國家的人從此不論其水平好壞、職位高低、責任大小，均成為有理想的行動者。從惟命是從到當家作主的責任轉變來自主動輔助性原則，公務員不再是任人擺布的工具，而是一個行動者。這是一種新的冒險，但是有益的冒險。

從我們對治理的定義來看，公務員制度的思想變成了一種復雜思維進行管理與關系的思想。未來的公務員不再關在他的小天地里進行與外界不相乾的獨立活動，公職精神應是以建設關系、管理對話、制定方案和分擔責任的能力來確定。

地方區域應把這項變革作為當務之急。以法國裝備部為例，我在多年的工作中看到地方區域的工作逐漸變得枯燥無味，由於中央和專業部門得到加強而喪失重要性。這是因為地方區域只不過是上面制定的分部門政策的執行地。然而，我們在復雜體系中看到，只有在基層，只有在具體實踐及其理論之間的短程路徑中方可產生真正的思想。遺憾的是習慣已成自然。盡管有大范圍的分權運動，盡管地方區域的工作遠比各部機關更有趣，更誘人，但在法國這樣的國家裡，地方區域的公職人員仍然不被人看好。治理和公共服務的新思想必須體現在制定規章的政策上，並提供新的職業前景。

行政結構和行政文化

行政管理機構一般是按照部門垂直設置的，有比較長的等級鏈條，每級機構的工作都結合自身的職能限定在某類問題上。當然，感謝上帝，實際運行比組織機構要高明得多。當地的公務員之間有許多接觸，但是基本思想仍然是垂直的。這主要來自政權的性質和組織。每一個部長，每一個地區或省議會副議長，每一個副市長，在歐盟機構是每一個委員，都堅持要有「他」的機構，服從「他」的命令。結果，協調總是在頂端而不是在基層進行。在基層，協調只是結構頂端行使的等級權力的影子。以法國為例，每次大家一致同意在問題之間有明顯的依賴關系，就成立一個部際委員會。這個委員會一般是先天不足的，因為預算極少，精力都花費在磨破嘴皮去協調所謂他應該負責的各部門，並且還不能「過分」打人家錢袋的主意!總之，這種自上而下的協調沒有什麼具體意義。問題的關鍵是在基層，而不是在上面。

為了形成挑戰之間、行動者之間、不同層次的治理之間的結構和文化，不一定要打破原有結構，倒是應該顛倒一下運行的模式。總之就是通過加強橫向聯系、削弱垂直關系，引入交叉矩陣運行。垂直關系主要應該起功能的作用：即專職負責人力物力資源中心，檢查指導原則的落實。

為此，行政管理運行必須從主動輔助性原則出發。落實到治理上，這個原則要求確定地方區域組織的指導原則，目的是共同對付挑戰。需要由國家的行政管理機構和地方區域的行政管理機構一起工作，在每個地方區域確定它們之間的具體合作規則，各方都要遵守這些規則。因此在開始的時候要有一個廣泛的經驗交流運動，國家或地方區域的公務員都要積極參與，分析他們自己的經驗，在合作中與合作夥伴關系有什麼樣的障礙，對未來有些什麼建議。通過不同地方區域的經驗比較，才可以制定地方區域關系的指導原則，採用的方法與制定不同政策的指導原則的方法相同。上一章闡述的合作夥伴關系原則是這一步驟可能獲得的結果的佐證，其中需要創造三方面的條件：一是集體對形勢的清晰理解，二是對話，三是制定集體方案。

在人力資源方面，這樣的步驟促使每一個行政管理部門在與公共服務的新思想一致的條件下，向地方區域的服務機構派遣最有前途的年輕人，讓他們擔當例如交換經驗組織者的角色，或制定共同指導原則的推動者。這不是像過去的優良行政管理傳統一樣，為了以後進行推廣而在各處建立試驗點；也不是為松動行政枷鎖而特例給予一些呼吸的空間，而是切實讓行政管理部門行動起來。兩句話，一個是關系的管理，一個是優先地方區域。從這個人才庫里會很快地出現國家行政管理地方區域協調人。他們也應從各部委中產生，直接歸政府首腦領導。

程序

比結構和文化更困難的，是處理程序問題而不進入其細節。實際上魔鬼大多藏在細節里。多少用心良苦的政策，多少動人允諾的演說因為與程序發生沖突都只停留在良好的願望上。程序之所以可怕，在於它是悄悄地、不事聲張地進行!因此，在這個問題上必須要堅持制定一種改革的總戰略。

程序必須要符合主動輔助性原則。對每一個程序體必須進行篩選：程序是否能允許全面地看待所有的人，而不是將他們分門別類地看待?程序是否合乎最小約束原則?結果是否已經代替了手段，惟命是從是否為當家作主所替代?給予當地的行動者的自由空間是否能使他們與其他行動者結成合作夥伴關系?規則制定所處的歷史和政治環境是否是明確提出的，是否還能適應現實?行動中產生的信息是否足以清楚地使人明白發生的背景?是否創造了足夠的條件，保證可以在最大范圍內尋求解決辦法?程序是否促成或達到實現了所追蹤的目標?是否考慮到了如何評估所產生的影響?是否具備了行動的透明度，也即公共審核盡責的狀況，等等。

這樣一種程序方法必然會將人們的懷疑轉為信任。信任不等於天真。給予基層的權力和責任越大，監督的辦法也應越嚴格和公開。對各級行政管理運行的多年觀察使我相信，不給予信任是阻礙一切的罪魁禍首，而且什麼都保證不了。

結構運行的辦法和對程序的確定還有一個重點，即將行政管理機構變成善於學習的機構。經常交流經驗、在經驗的基礎上工作將能夠保證經常評估行動，重新確立指導原則。這些集體學習的條件必須明確提出並堅決實施。如果能做到這一點，其他事情就好辦了。

人力資源的管理

如果不將人力資源的管理置於戰略改革的重心，就不能進行觀念的、文化的和機構的改革。首先，要使現有人員適應認識方法上的大變動，再進一步把他們錘煉成變革的先鋒；其次，要制定未來公務員的最初和長期培訓政策。如同其他需要消化知識和應付復雜性的組織，人力資源的質量具有決定性意義。人力資源質量隨著賦予每個公共服務成員的責任增多，其重要性也在增加。

第一步，如前面提到過的，要建立一個橫向的思考場所，各種行政管理部門都要參加，共同尋求落實新原則的措施。最初的培訓必須讓所有的公務員參與，這是所有國家和地方區域的共同部分。只有這樣才能培養出集體理想的新精神和新姿態。同今天法國的做法相反，每一個行政部門在招聘職員時都要考慮到內部的入門培訓和職業培訓應該多種多樣。之後的關鍵問題就是公共機構本身的運轉應當作為員工學習的課堂。新原則的最大好處正是將這種學習作為治理不可缺少的、先天的條件，以便將持之以恆的教育變成每日責任的必修課程，也是共同行動和積累經驗的時刻。

這種變革的最大挑戰也許是工作人員的評估系統。評估標准和體系無論明確與否，無論在規定和程序中有無文字，都能夠磨煉員工的精神狀態、態度和應變能力。事實上，這些標准和體系對於公共部門的工作人員來說，正好說明究竟對他們有何期待。它們反射出實際的等級制度准則，通常是與官方說法相矛盾的。我們可以大大地宣揚主動性，提倡優先考慮與其他機構的合作，鼓勵革新和建立合作夥伴關系，做到對任何階層公民的尊重等等做法；但是如果這一切所實施的條件沒有滿足，則最終將成為一紙空文，包括工作中的隱瞞，不明確的評估標准，效忠於老闆以維護他自己的集團利益，因循守舊，向顯貴獻殷勤等。對公共服務機構的整體監察的主要任務可以是一方面確定評估的總原則，另一方面確保每個行政管理機構已經建立的機制必須要滿足當家作主的原則。

公共政策的制定、實施、評估和監督周期

治理的周期

構思公共政策的管理方式多種多樣，因此不可能提出統一的標准規則，何況這與我們已經闡述的思想是矛盾的。最基本的已在題目中說得很明確：即應該討論周期問題，也就是說時間上經歷的過程。傳統做法將重點放在決策的時刻，即公共權力做出政策的時刻，他們主要關心執行程序的合法性，例如一項法律草案生效的各個步驟。新的治理方法所關心的是過程中的時間安排，即這一階段公共政策的組織、實施與糾正。

我說過主動輔助性的思想來自我個人的經驗以及我與洛伊克・布瓦爾所做的對企業與地方區域關系的調查。我還想起了這同一次調查中的另一次談話，一位企業主發表了這樣的看法:「在我的企業里，過去人們關心決策體系時，需要回答兩個問題：誰?在哪兒?現在是另外兩個問題：何時?怎樣?」他想說明的意思是，過去，人們的注意力集中在決策人身上：總裁，以及決策的地點：企業總部。慢慢地，人們對決策的過程更加感興趣，也即全體企業最後達成一種戰略：何時和怎樣安排對話的周期。

這使我想起了一個更早的故事，1968年，我剛開始工作時，在國家儲蓄與信託銀行（Caisse des dépts et consignations）下屬的城市規劃研究中心（Centre d』études et de recherches sur l』aménagement