填海造地物權

A. 填海造地形成的土地使用權應當如何確定使用者、使用方式和價款

這個問題涉及到海域使用權和土地使用權的銜接問題。海域使用權是使用特定海域的權利，因此，填海造地前應首先按規定取得相應海域的海域使用權，交納海域使用費，但海域使用權只是用海的權利，填海造地海域變成陸地後，海域使用權自動滅失，所形成土地不再屬於海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等應按照土地管理的法律、法規辦理。 《海域使用法》第32條規定：填海項目竣工後形成的土地屬於國家所有，海域使用權人憑海域使用權證書提出土地登記申請，換發土地使用權證書。針對該條款，我們認為應當與相關土地管理法律、法規結合起來理解。對按照土地利用總體規劃、城市規劃和海域規劃，應當作為城市建設用地的海域開展圍海造地，屬於政府供地前的國有土地來源問題（相當於政府供地前徵用農民集體土地或收回其他土地使用權人使用的土地並進行前期開發），應當由政府組織實施，具體填海施工工程可由政府招標確定給具體單位和個人承擔。圍海造地形成土地後，應按現行土地管理法律法規規定供應和使用。圍海造陸形成的土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應辦理土地有償使用手續。土地用途為經營性用地的，應以招標拍賣掛牌方式供應土地。整個填海造地供應分三個階段： 第一、圍海造陸工程實施前的海域的使用和管理，適用《海域使用管理法》。海域使用權人可依法有償取得海域使用權。 第二，圍海造陸工程實施階段。對規劃為城市建設用地的海域開展圍海造陸工程，屬於政府組織實施的市政工程。政府作為圍海造陸工程的實施主體，可通過招投標等方式將施工任務確定給具體單位和個人承擔。圍海造陸工程所需資金，由政府支出。 第三，圍海造陸形成土地，海域使用權自動滅失，所形成的土地供應和使用受《土地管理法》、《城市房地產管理法》等土地相關法律法規和政策調整。具體來說，圍海造陸形成的土地，符合《劃撥用地目錄》的，政府可以劃撥方式供地，不符合的，應實行有償使用，屬於11號令規定的經營性用地范圍的，必須以招標拍賣掛牌方式供地。 總之，圍海造陸工程實施前的海域使用、圍海造陸的工程實施與圍海造陸工程所形成的土地的使用管理，分屬三個不同階段，適用不同的法規政策，不可混淆。

B. 填海造地給人們帶來了哪些不良後果

填海加劇淤死速度

大規模填海造地對環境帶來的影響卻是不可逆的。據山東省海洋與漁業廳發布的監測數據顯示，截至2007年底，膠州灣面積比歷史上的天然海灣縮小了1/3，有的地方已無自然岸線可用。

青島市環境保護科學研究院副院長左華稱，填海不僅造成了海域面積減少，最根本的還是改變了膠州灣的水動力條件，使得膠州灣的水動力條件被人為改變了，減少了，填海造地使膠州灣水域面積繼續減少，導致潮流、納潮量等減少，即水動力變小，進而帶來淤積，而淤積將會帶來納潮量減少，形成惡性循環。如果海水的水動力減弱，淤積嚴重，那麼污染物進入海域後不能自凈，影響了污染物的運送，污染物運送不出去就會加重污染。

吳建政告訴時代周報記者，這幾年渤海沿岸日益加重的海冰就與填海有關。「這幾年渤海海冰嚴重，不是氣溫變低，甚至沒有變低。結冰以前大浪可以把它打碎，打到岸邊。建大噸位碼頭需要伸到深水裡，要避免回淤，必須建兩次圍起來的港池，兩側長堤伸出去，挖出港池，長堤可以擋流擋浪，但場地存在使波浪力小了，打不碎冰，也達不到岸邊，向海里擴展的長度就大了。萊州灣去年海冰達到26公里，歷史上最高就是25公里。渤海灣自然規律就是要淤死，但認為填海加劇了淤死的速度。」

「填海一方面主要用於城鎮建設，搞房地產開發，單純旅遊項目沒有利潤，不會有人做，另一方面是港口工業用海較多，建深水大港，大企業地稅高，政府也喜歡引進。現在各個省都在填，山東填的不算多，海南、廣東、河北、遼寧等都很多，不比山東少。填海對養殖業也造成危害，水產下降。填海有的當年、有的幾個月、有的甚至今年才能顯現，對環境造成影響的案例到處都是，但這都是政府做的事，環保、港航、海洋等各部門都審批，沒有人去追究政府的責任。有些大規模填海項目是剛批的，還沒建成，10年以後危害的效果可能就非常顯著。」

即使造離岸人工島相對連陸填海對環境影響較小，但仍會改變自然洋流，影響海洋生物的生存環境。一些專家認為，如果遇到海平面上升、海冰、風暴潮等惡劣天氣，人工島相對來說要更脆弱、更容易受災。吳建政說，不是不能填海，而是要眼光放長遠仔細論證。

目前，山東煙台牟平養馬島就出現了「退堤還海」，上世紀80年代，當地因為經濟建設和生產開發的需要建成「十里長堤」將海水攔住之後，在堤內側構建養殖場，造成水體交換不好，為恢復生態，今年養馬島退堤還海工程打開一條近千米長的「口子」，貫穿養馬島前海東西海域，恢復海洋潮汐通道，還原海域自然屬性。吳建政表示，把快堵死的水道挖通，增加水體流動性，同時，挖出的部分堆高也可以做建設用地。

C. 請問填海造陸有什麼危害嗎

填海造陸有以下幾個弊端：

1、新增加的陸地佔據了原有的海域，會對近岸海流造成影響，進而影響到船舶進出港口；

2、對原有的海岸生態造成破壞，如紅樹林和珊瑚等原始生態系統；

3、城市實行填海造陸，例如香港，香港的眾多離島本來就是保護區，不適合過度的人工開發和城市化。

D. 填海形成的土地如何納入管理

我市一港口企業，經省海洋局批准圍海造地。目前已圍填4萬平方米作為倉儲使用。我局准備將填海形成的土地納入管理。但該企業稱：法律規定，在填海工程結束後3個月內，到國土資源管理部門一次性辦理土地出讓手續。
按照《中華人民共和國海域使用管理法》規定，填海造地項目海域使用權最高期限為50年，如果該企業沒有具體的拋填結束期限，或者該企業填拋長達數年，很有可能造成海域管理與土地管理脫節，港口設施建設佔用土地將在長達幾十年的時間內游離於國家行政機構監督管理之外的情況。
由於現有的法律法規對類似問題規定的不是很明確，我們基層國土資源管理部門迫切需要一種在現有法律法規框架內的解決方法，以確保對填海形成的土地依法進行嚴格管理。
江蘇省連雲港市國土資源局連雲分局 徐勝
答：根據《中華人民共和國海域使用管理法》和《財政部、國家海洋局關於頒發〈國家海域使用管理暫行規定〉的通知》的規定，企業填海造地審批許可權是沿海縣級以上人民政府海洋行政主管部門，《中華人民共和國海域使用管理法》規定，填海造地項目海域使用權最高期限為50年，海域使用權期限屆滿還可以經批准延期。
《中華人民共和國海域使用管理法》第三十二條規定，填海項目竣工後形成的土地，屬於國家所有。海域使用權人應當在填海項目竣工之日起3個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。該規定表明，填海項目竣工是指土地可以用於建設，此時，海域土地相應轉變為陸域土地，管理部門由海洋管理部門相應轉變為土地管理部門，為了保持銜接，兩部門交叉管理期間不超過三個月。在本案中，土地管理部門介入管理是符合法律規定的。
填海形成的土地有三種處理方式：一是全部填平後再使用土地並辦理土地使用手續；二是邊填海邊使用土地，不辦理土地使用手續，最後一次性辦理土地使用手續；三是邊填海邊使用土地，逐次辦理土地使用手續。
對第一種處理方式，全部填平後再使用土地並辦理土地使用手續。從實踐上說，港口為了提高經濟效益，盡快收回投資，一般都是邊填海邊使用土地進行建設。如果等到幾十年以後全部填平後再進行規劃建設，那是企業自己的事，土地管理部門不介入管理，但由於海域使用權有效期長達50多年，甚至更長，這樣做將造成投資長期無法收回，企業難以承受，在經濟上是不可行的，在實踐上也是無法操作的。
對第二種處理方式，如果邊填海邊使用土地進行建設，直到海域使用權有效期期滿或全部填平後才一次性全部納入土地管理范圍，辦理土地使用手續，這樣勢必造成海域管理與土地管理脫節，港口設施建設佔用土地將在長達幾十年期間內游離於國家行政機構監督管理之外，建築物由於無土地使用證而成為違法建築的情況。
只有第三種處理方式，邊填邊用，逐次使用逐次辦理土地使用手續，這樣既合法又合理。根據上述法律規定，填海項目竣工之日應當早於海域使用權期滿之日，並非必須等到海域使用權有效期期滿，在海域使用權有效期內任何時候都可以竣工。在海域使用權有效期內，填平的土地沒有投入使用表明沒有竣工，土地管理部門不介入管理。只要填平的土地投入預計使用用途就表明已經竣工，使用就標志著竣工，使用的部分就是竣工的部分，使用一塊竣工一塊，將海域使用權期限內已經填平並進行永久性建設的部分納入土地管理范圍是符合《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國土地管理法》本意的。
填海工程主要是用於港口，而港口的主要作用是貨物的吞吐，涉及到倉庫租賃等業務，按照土地管理法律法規對港口永久性設施建設佔用的土地進行規范化管理客觀上也有利於保護企業的合法權益，企業可以像其他港口一樣合法地使用土地出租倉庫修建港口設施。
對永久性設施建設的界定可以從功能和用途兩方面鑒別，一般說來，凡與填海施工工作無關、符合港口規劃藍圖並服務於港口吞吐業務的港口設施建設屬於永久性設施建設；凡與填海施工工作有關並與港口服務功能無關的建設不屬於永久性設施建設。
《中華人民共和國海域使用管理法》對提前竣工或中止使用海域的已繳納海域使用金沒有退回的規定，因此，土地行政主管部門對填海竣工進行永久性設施建設使用的土地依《中華人民共和國土地管理法》進行管理時不應當退回這部分土地的海域使用金。
由於對填海形成的國有土地出讓金徵收管理沒有特別規定，在確定填海國有土地出讓金時，如果採用招拍掛的形式，可能確定給填海單位以外的其他企業，顯然不符合情理，可按照對企業使用的國有劃撥土地進行出讓的有關規定確定國有土地出讓金。
需要說明的是，填海工程施工所使用的填平土地，從法律上說，還屬於海域使用管理的范圍，不宜按臨時用地對待，土地行政主管部門不宜介入管理。
國土資源部政策法規司 陳戰傑

E. 填海違法嗎

未經批準的填海，是違法行為，但不一定會有刑事責任。

《海域使用法》第四條國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃。

國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動。

第四十二條未經批准或者騙取批准，非法佔用海域的，責令退還非法佔用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，並處非法佔用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對未經批准或者騙取批准，進行圍海、填海活動的，並處非法佔用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。

海域法規定的有哪些內容

第一條為了加強海域使用管理，維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用，制定本法。

第二條本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。

本法所稱內水，是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。

在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用海活動，適用本法。

第三條海域屬於國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。

單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。

第四條國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃。

國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動。

第五條國家建立海域使用管理信息系統，對海域使用狀況實施監視、監測。

第六條國家建立海域使用權登記制度，依法登記的海域使用權受法律保護。

國家建立海域使用統計制度，定期發布海域使用統計資料。

第七條國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。

漁業行政主管部門依照《中華人民共和國漁業法》，對海洋漁業實施監督管理。

海事管理機構依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監督管理。

第八條任何單位和個人都有遵守海域使用管理法律、法規的義務，並有權對違反海域使用管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。

第九條在保護和合理利用海域以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

以上知識就是對這一問題進行的相關解答，如果您還有相關法律問題，可以關注無訟，私信咨詢。

F. 填海造地取得的土地要交契稅嗎

根據《中華人民共和國契稅暫行條例》、實施細則及相關文件規定，企業購買海域使用權，自行填海整治形成土地後，應當於辦理土地使用證時，繳納契稅。

G. [轉載]填海造地土地使用權如何認定如何供應

這個問題涉及到海域使用權和土地使用權的銜接問題。海域使用權是使用特定海域的權利，因此，填海造地前應首先按規定取得相應海域的海域使用權，交納海域使用費，但海域使用權只是用海的權利，填海造地海域變成陸地後，海域使用權自動滅失，所形成土地不再屬於海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等應按照土地管理的法律、法規辦理。 《海域使用法》第32條規定：填海項目竣工後形成的土地屬於國家所有，海域使用權人憑海域使用權證書提出土地登記申請，換發土地使用權證書。針對該條款，我們認為應當與相關土地管理法律、法規結合起來理解。對按照土地利用總體規劃、城市規劃和海域規劃，應當作為城市建設用地的海域開展圍海造地，屬於政府供地前的國有土地來源問題（相當於政府供地前徵用農民集體土地或收回其他土地使用權人使用的土地並進行前期開發），應當由政府組織實施，即政府取得海域使用權後組織實施填海造地，具體填海施工工程可由政府招標確定給具體單位和個人承擔。圍海造地形成土地後，應按現行土地管理法律法規規定供應和使用。圍海造陸形成的土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應辦理土地有償使用手續。土地用途為經營性用地的，應以招標拍賣掛牌方式供應土地。整個填海造地供應分三個階段： 第一、圍海造陸工程實施前的海域的使用和管理，適用《海域使用管理法》。海域使用權人可依法有償取得海域使用權。 第二，圍海造陸工程實施階段。對規劃為城市建設用地的海域開展圍海造陸工程，屬於政府組織實施的市政工程。政府作為圍海造陸工程的實施主體，可通過招投標等方式將施工任務確定給具體單位和個人承擔。圍海造陸工程所需資金，由政府支出。 第三，圍海造陸形成土地，海域使用權自動滅失，所形成的土地供應和使用受《土地管理法》、《城市房地產管理法》等土地相關法律法規和政策調整。具體來說，圍海造陸形成的土地，符合《劃撥用地目錄》的，政府可以劃撥方式供地，不符合的，應實行有償使用，屬於11號令規定的經營性用地范圍的，必須以招標拍賣掛牌方式供地。 總之，圍海造陸工程實施前的海域使用、圍海造陸的工程實施與圍海造陸工程所形成的土地的使用管理，分屬三個不同階段，適用不同的法規政策，不可混淆。 此外，對於個別經政府批准，由單位或個人取得海域使用權後直接實施填海造地所形成的土地，可以視同該單位、個人具有填海所形成的土地的劃撥土地使用權權益（填海造地費用類似征地拆遷費用，類似該單位和個人支付了征地拆遷費用後取得劃撥土地使用權權益）。土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，可以以協議方式辦理土地有償使用手續，按市場價補繳出讓金或租金，取得出讓或承租土地使用權。

H. 填海造的房子危害有哪些

填海造房危害著生態安全，而且對於樓房的安全存在著一定的隱患。從世界各國家和地區幾百年來的填海經驗看，不利影響主要包括以下幾個方面： 一是海洋污染加劇，填海工程附近往往是人口密集、工業發達的區域，大量工業、生活污水的排入，加劇了海域污染; 二是濕地功能退化，濱海濕地、河口、海灣等都有重要的生態系統，也是圍填海活躍的地區，缺乏合理規劃的大規模圍填海活動使這些生態系統嚴重退化，...

I. 如何處置填海造地的土地使用權

【問題】

2007年12月，某公司計劃填海造地，遂向當地海洋部門申請用海，經批准後，繳納海域使用金，獲取了海域使用權。後該公司向當地國土資源管理局申請土地登記，由於經營性用地必須實行招拍掛，國土資源局拒絕為該公司辦理登記。

問：1.取得海域使用權是否意味著直接取得了對填海造地所造之地的土地使用權？

2.既已繳納海域使用金，是否仍需要繳納土地使用權出讓金？

【分析】

隨著土地資源的日益稀缺，在一些沿海城市和地區，為了生產和生活的需要，填海造地的現象越來越多。填海造地，涉及多方面的法律問題。

（1）關於海域使用權問題。《物權法》規定，海域屬於國家所有。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。填海造地的一般項目應當由國家海洋行政主管部門負責，特殊情況下或者佔用海域過大的由國務院審批。《海域使用管理法》第十八條規定，「下列項目用海，應當報國務院審批：（一）填海五十公頃以上的項目用海；（二）圍海一百公頃以上的項目用海。」《海域使用管理法》第三十二條規定：「填海項目竣工後形成的土地，屬於國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記的申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用證書，確認土地使用權。」因此，海域使用權人並不因填海造地而自然取得土地使用權，仍需要國土資源管理部門的確認登記程序，獲得土地使用權。

《物權法》明確要求，工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。按照新法優於舊法的原則，《物權法》實際上是對《海域使用管理法》的修改，即使已經取得海域使用權，但根據《物權法》經營性土地必須實行招標拍賣掛牌出讓的規定，海域使用權人並不當然獲得填海造地的土地使用權。

（2）關於繳納土地使用權出讓金問題。如果海域使用權人通過招標拍賣掛牌的方式取得了土地使用權，雖然海域使用權人在申請用海時，已經繳納了海域使用金，在填海造地取得土地使用權時，仍要按照《土地管理法》的規定繳納土地使用權出讓金。因為海域使用金是一種對海洋資源利用的補償金，填海造地完成後，改變了海域資源的自然屬性，將海域變成了土地，成為國家土地資源的一部分，所以，應該按照《土地管理法》的規定來進行管理。使用國有土地，應當繳納國有土地使用權出讓金是《土地管理法》的要求，既然原來的國有海域資源已經變成了國有土地資源，土地使用權人當然應當繳納土地使用權出讓金。但因為填海造地的土地使用權人與單純從國家獲得土地的土地使用權人多了一項填海的費用，筆者認為在土地使用權出讓金繳納時，國土資源管理部門應當予以考慮土地使用權人已經繳納了海域使用金的情況；如果海域使用權人通過招標拍賣掛牌未獲得填海所造土地的土地使用權，政府應當對海域使用權人給予適當的補償。

J. 填海造地的法律性質

填海權的法律性質
從民法物權的角度來看，有關單位在交納海域使用金後，經過國家海洋管理部門批准所獲得的「填海權」應認為是一種物權，其本身具有財產價值。
因為，填海並不是「使用」海，而是「變海為地」。因此，在海域使用管理法中，對於填海造地只應做綱領性規定，未來應考慮將填海造地單獨立法。
填海權的取得
填海權的取得可能有下列原因： 因批准而取得。申請單位在獲得國家有關部門批准後，即可獲得填海權。 因受讓而獲得。例如，甲公司經過國家海洋部門批准同意以後，獲得了某海域的填海權。但是甲公司無力填海，將填海權轉讓給乙公司，乙公司獲得填海權。 因抵押權的實現而取得。甲公司獲得填海權以後，將獲得的填海權設定抵押，向乙銀行請求貸款。到期不能還款，乙銀行拍賣填海權，丙銀行拍得填海權，因此獲得填海權。 填海權的變更
填海權是具有財產內容的非專屬性的物權，因此，填海權應當可以抵押、可以轉讓。但是國家海洋管理部門應當對受讓填海權的單位進行監督。填海權抵押和轉讓，應當在國家海洋管理部門進行登記，以彰顯其公信力和其物權效力。在填海權轉讓以後，國家海洋管理部門應當對受讓填海權的單位法人進行監督，使得該單位能夠按照許可的內容、方式和范圍進行填海，防止出現濫填海的現象。
填海權的消滅 填海權因填海完成而消滅。初，填海權的權利內容為按照國家海洋管理部門的規定填海的權利，但是一旦填海完成，則轉化為對所填之海產生的土地擁有土地使用權。因此，填海權本身消失，轉化為土地使用權。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。 填海權因填海權拋棄而消滅。填海權是否可以拋棄？填海權的拋棄應當在國家海洋管理部門的監督下進行。填海權拋棄以後，應當在登記簿上將填海權注銷。 填海權因填海行為不合法被海洋管理部門吊銷而消滅。 填海權因收回而消滅。特殊情況下國家得收回填海權。因自然環境改變而不適合填海的，或者國家重要軍事、戰略需要認為需要此地的，或者國家軍事戰略原因認為不適宜填海的等，國家海洋部門得收回填海權。國家海洋管理部門收回填海權，應當退還海域使用金（海洋資源補償金）。 填海權的登記
填海權作為一種物權，應當自登記時生效。填海權的取得、轉讓、抵押應該登記。登記為填海權的生效要件。填海權拋棄應當自塗銷登記的時候生效。填海權拋棄後不可先佔取得。填海權自拋棄後消滅。填海權的登記不同於土地和房產登記，填海權之登記屬於他物權登記。因此，填海權的登記機關應當在國家海洋部門而並非在國家土地資源管理部門。
填海權的時間限制
因為海洋之變化莫測，填海權的行使應當盡快進行。法律亦規定3年之除斥期間。即，如果自填海權登記之日起三年內不行使填海權，則填海權應罹於除斥期間，填海權人最終喪失填海權。填海權一旦開始行使，填海行為應當在合理時間內完成，如果該填海權人由於資金匱乏等原因無力在規定時間和規定范圍內填海，則喪失填海權。當事人可將填海權讓與。無故不讓與的，國家海洋管理部門收回填海權。可視情況退還部分海域使用金。
填海權獲得的程序
一般項目，應當由國家海洋行政主管部門負責，特殊情況下或者佔用海域過大的由國務院審批。海域使用管理法第十八條規定，「下列項目用海，應當報國務院審批：（一）填海五十公頃以上的項目用海；（二）圍海一百公頃以上的項目用海； 」審批以後，申請主體獲得填海權。填海造地是由國家統一進行為好，避免各自為政，亂填濫填海域。 非法填海的主體應承擔行政責任、民事責任、刑事責任等。 非法填海所造成的土地如果能夠再次恢復，應當恢復；如果不能恢復，新增土地屬於國家所有，非法填海部門不能取得該地的使用權，海洋部門應當將新增土地移交土地管理部門，並由土地管理部門登記。 非法填海所造之地，如果沒有經過批准，那麼填海所造的土地屬於國家所有當無疑義。但誰擁有使用權呢？應當認為，填海單位不能獲得土地使用權，並且應當予以處罰。
對超范圍填海所生成的土地，填海單位無使用權，並應因此承擔法律責任。 用有毒有害物質填海、或者填海行為造成其他損失的，應當承擔法律責任，並應當對受損害的單位和個人進行賠償。