土地使用權出讓經驗交流

❶ 土管局是主要工作是什麼

國家土地管理局是國務院負責全國土地、城鄉地政統一管理的職能部門和行政執法部門。其主要職責是：

（一）制訂有關土地的方針、政策和法規，並組織貫徹執行和實施監督檢查。

（二）加快土地信息建設，研究制訂全國土地管理事業發展戰略，預測中長期各類用地需求，做到土地總需求與總供給的大體平衡。

（三）統一管理全國土地和城鄉地籍、地政工作，查處土地權屬糾紛。主管全國土地的調查、統計、定級、登記、發證工作。會同有關部門進行土地估價工作。制訂土地定級、估價標准及全國土地調查計劃。建立健全土地統計制度和土地動態信息監測體系，制訂地籍管理技術規程。

（四）根據國民經濟和社會發展規劃、計劃，組織編制土地利用規劃、計劃和土地後備資源開發規劃、計劃，並按計劃管理程序上報下達。對規劃、計劃執行情況進行督促檢查。

（五）主管全國土地的徵用、劃撥、出讓工作。統一審核、徵用、劃撥建設用地，承辦由國務院審批的建設用地的審查、報批，負責土地使用權出讓的組織、協調、審查、報批和出讓方案的落實。組織編制各類建設用地定額指標。

（六）管理土地市場，會同有關部門制訂土地市場管理的法規和規章，規范土地市場。負責土地使用權轉讓、出租、抵押等的權屬管理和監督檢查。協助財稅部門做好土地稅費的徵收管理工作。

（七）提出深化土地管理體制和土地使用制度改革方案，及時總結經驗，不斷完善各項改革措施。

（八）主管土地管理科學技術工作、土地管理宣傳和教育工作，組織、指導土地管理幹部培訓。

（九）管理局機關和直屬單位的外事工作，指導、協調土地管理系統的國際交流與合作。

（十）管理局機關和直屬單位的人事工作，指導土地管理系統的隊伍建設等工作。

（十一）承辦國務院交辦的其他事項。

職能部門說明

根據是否具有行政指揮權，職能部門可分為兩種類型，一種是職能制（多線制），即職能部門具有向下級單位下達工作任務或工作指令的權力，比較典型的是政府的組成部門，如發改委、物價局等。

第二種是直線職能制，即職能部門不能直接向下級單位發布行政命令，需要經過共同主管同意方可，職能部門只有建議權、指導權和協調權。大多數企業的職能部門均屬於第二種情況，如企業中的人力資源部、企業發展部、總經理辦公室等。

以上內容參考 網路—中華人民共和國國家土地管理局

❷ 銳意進取 改革創新 實現自治區土地市場建設的新跨越

（2003年6月17日）

這次自治區土地有形市場建設與執法監察工作經驗交流會是在深入學習黨的十六大精神，認真貫徹執行國家和自治區關於加強土地資產管理的一系列重要文件精神，進一步治理整頓土地市場秩序，開展經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓執法監察的新形勢下召開的，是自治區國土資源廳成立以來召開的一次全區性的土地市場建設經驗交流會。大家一致認為，這次經驗交流會是進一步貫徹落實國家、自治區關於加強土地資產管理的一系列大政方針的再動員會，是總結交流近年來自治區深化土地使用制度改革，培育和規范土地市場，切實加強土地市場運作中的執法監察工作經驗的交流研討會，是國土資源工作和執法監察工作在新世紀、新階段，統一思想、認清形勢、明確目標和任務的工作部署會，是貫徹落實自治區國土資源工作會議精神的具體措施。

通過這次經驗交流會，大家對加強土地市場建設形成了以下共識：一是必須堅定不移地全面提高建設用地集約利用水平，增強土地資源的有效供給能力；二是必須堅定不移地全面深化土地使用制度改革，建立統一公平、規范有序的土地市場；三是必須堅定不移地全面開展基礎業務建設，提高建設用地和土地市場管理的科技含量；四是必須堅定不移地加強土地執法檢查工作，從源頭上預防和防治土地市場運作中的腐敗行為；五是必須堅定不移地全面加強土地資產管理隊伍建設，培養一支具有改革創新的管理隊伍。

一、深刻認識加強土地市場建設和土地資產管理的重大意義

（一）加強土地市場建設和土地資產管理，有利於建立和完善社會主義市場經濟體制

建立和完善社會主義市場經濟體制，要在國家宏觀調控下，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。改革開放以來，經濟體制改革全面推進，社會主義市場經濟體制初步建立。資本、技術和勞動力等要素市場迅速發展，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強。今後一個時期，完善社會主義市場經濟體制要邁出實質性步伐，土地市場建設和土地資產管理工作必須跟上這一形勢，深化土地使用制度改革，大力推進土地市場建設，使市場配置土地資源的基礎性作用得到充分發揮。這是深化經濟體制改革的重要組成部分，也是建立完善的社會主義市場經濟體制的基本要求。

（二）加強土地市場建設和土地資產管理，有利於經濟社會可持續發展

綠洲面積少，人均耕地雖略高於全國平均水平，但中低產田比重大，開發後備資源制約因素多是我區的基本區情。建設用地利用集約化程度低，閑置使用較普遍，是長期形成的我區土地利用的基本現狀。實現經濟社會的可持續發展，必須按照中央提出的國土資源保護和管理必須嚴而又嚴的總要求，全面落實「十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地」的基本國策。正確處理耕地保護與經濟發展的關系。加強土地市場建設和土地資產管理，建立土地集約高效利用的資源機制，才能為經濟發展提供必需的用地條件，才能為耕地保護提供更大的潛力空間，保證耕地「紅線」不被逾越，也才能為資源永續利用和生態環境優化提供切實的保障。歷史的經驗告訴我們，承認土地的資產屬性，發揮市場配置土地資源的基礎性作用，大力加強土地市場建設和土地資產管理，才能把「一要吃飯、二要建設、兼顧生態」的原則落到實處，才能實現耕地保護與經濟發展的「雙保、雙贏」，實現可持續發展。

（三）加強土地市場建設和土地資產管理，有利於推進城鎮化進程

改革開放特別是20世紀90年代以後，隨著土地使用制度的不斷深化，自治區各地切實加強土地資產管理，加大土地市場建設力度，為自治區各級財政、城市建設和小城鎮發展提供了源源不斷的資金保障，積累了經營城市土地資產進而經營城市、建設城市的十分豐富的經驗，取得了較好的效果。據統計，「九五」計劃到2002年末的7年當中，自治區各級財政土地使用權有償出讓收入29億元，年平均遞增15.79%。2002年收入達到10.11億元，為2001年的156.2%。這些資金對改善自治區城市基礎設施，完善城市功能，吸納外資投入自治區的開發建設，發揮了重要作用。實施城鎮化戰略，加快自治區小城鎮建設，促進城鄉共同進步是黨的十六大提出的戰略目標和自治區「十五」發展計劃的重要任務之一，各級國土資源管理部門必須肩負起這個歷史的責任。一方面，要改革完善城鎮用地制度，按照土地利用總體規劃，調整土地利用結構，盤活存量土地，在保護耕地和保障農牧民合法權益的前提下，妥善解決和保障經濟發展用地。另一方面，要大力推行土地有償使用制度，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，顯化土地資產價值，為城市和小城鎮建設籌集資金，充分發揮土地資產在推進自治區城鎮化進程中的重要作用。

（四）加強土地市場建設和土地資產管理，有利於支持國有企業改革和發展

國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節。建立完善的現代企業制度，是國有企業改革的方向。土地資產管理在建立現代企業制度中具有舉足輕重的作用。有助於增大國有資本總量，壯大國有經濟，盤活企業土地資產有助於安置職工，維護社會穩定。據統計，2000～2002年，我們對自治區批准改制的28家區屬國有企業涉及到的原劃撥土地使用權進行了土地資產處置，涉及土地面積6495.89萬平方米，處置土地資產總價款30.38億元，使國有企業改制和土地使用制度改革同步推進，促進了國有企業改制和城市土地利用結構的優化。既盤活了國有企業土地資產，又為國有企業增資減債和妥善安置改制企業職工作出了積極的貢獻。

近幾年來，為推動我區土地市場建設，進一步規范土地有形市場行為，對全疆土地有形市場建設進行了調研，並向自治區人民政府提出加強我區土地市場建設的意見。自治區人民政府連續下發了關於加強自治區土地市場建設的規范性文件，自治區監察廳、國土資源廳及時下發了《關於開展土地市場清理整頓的通知》、《自治區招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權實施細則》，自治區國土資源廳又與自治區計委聯合下發了《關於下達協議出讓國有土地使用權最低價標準的通知》等文件。目前，規范土地市場運行的制度基本建立，政府宏觀調控土地市場的能力明顯增強。市場配置土地資源實現新突破，公開、公平、公正出讓的大環境基本形成，全區市場配置土地資源的進程明顯加快。在加大土地市場建設和土地資產管理工作過程中，各地積累了不少寶貴的經驗，主要是：堅持加強領導，規范供地行為；堅持培育規范市場，營造良好的市場環境；堅持改革創新，不斷完善加強土地市場建設和土地資產管理的各項制度；堅持部門配合，充分發揮整體功能；堅持在紀檢監察機關指導和支持下，主動發揮部門職能；堅持典型引路，實現以點帶面。

總體上看，自治區培育和規范土地市場，加大土地有形市場建設力度，發展形勢總的情況是好的。但仍然存在著一些不容忽視的問題：一是我區土地市場總體發育程度低，有的地區經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓還不規范；二是對國土資源法律法規，特別是土地市場建設和土地資產管理的法規政策的學習宣傳教育力度不夠，對土地市場建設和土地資產管理的認識程度不夠；三是土地市場秩序尚未得到根本好轉，劃撥土地、集體土地非法入市，隱形交易的問題還時有發生，國有和集體土地收益流失等等。這些問題是改革進程中的問題，必須通過進一步深化土地使用制度改革，加強土地資產管理，培育規范土地市場加以解決。對此，我們要有足夠的勇氣和信心。

二、求真務實，切實抓好土地市場建設和土地資產管理工作

（一）強化對建設用地的集中統一管理，確保政府對建設用地的統一供應

加強土地的集中統一管理是多年來管好土地的一條最基本的經驗，《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號，簡稱「15號文件」）以及自治區人民政府《關於認真貫徹〈國務院關於加強國有土地資產管理的通知〉的通知》（新政發〔2001〕43號，簡稱「43號文件」）、《關於加強自治區土地有形市場建設的通知》（新政發〔2002〕21號，簡稱「21號文件」）又重申了堅持土地集中統一管理的重要性，充分體現了國家和自治區對加強土地統管的決心和力度。實踐證明，政府要管好土地，必須堅持對建設用地的集中統一管理。

在一個城鎮內，必須堅持土地利用統一規劃、統一徵用、統一供地、統一管理。同一城鎮范圍內的新增建設用地應由縣（市）土地行政主管部門統一徵用、統一供地。對已經列入城市建設規劃用地范圍內的村鎮建設和鄉鎮企業用地也要按照城鎮化的要求，統一規劃、統一開發。對原有存量建設用地，政府要積極推行土地收購儲備，統一收購和回收土地，牢牢掌握政府調控土地市場的主動權。

推行土地收購儲備制度的前提，是建立土地集中統一管理、供應機制。各地要因地制宜，把握好以下幾個環節：一是要切實落實收購儲備資金政策，暢通資金渠道。二是加大處置閑置土地的力度，創造有效需求。對依法應該無償收回的，要堅決收回。對不能無償收回的，要採取市場等手段積極消化利用。三是根據土地市場的需求情況，控制合適的土地儲備量和儲備期。四是收購儲備的土地用做經營性使用的要以招標、拍賣、掛牌出讓方式供應。五是主動接受資金監管，保障資金運作安全。

（二）保障建設用地供應總量，優化土地利用結構

供求關系是市場運行的最基本關系。在充分保障的基礎上，按照規劃、計劃提供土地供應總量是規范土地市場的基本前提，才能充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，實現土地資產價值，提高土地利用效益。

各級國土資源管理部門在嚴格執行規劃和計劃，保障用地供給的同時，必須根據各項建設的實際需要，把盤活存量建設用地作為土地供應的重要來源，切實擔負起控制建設用地總量的職責。有條件的縣（市）可以編制盤活存量建設用地的指導性計劃，一並納入當地供地總量管理。在保障和控制總量的同時，必須優化土地利用結構，沒有結構的優化，量的控制就不會從根本上解決，規劃、計劃就不會真正落實，政府對土地市場的宏觀調控能力就不可能強而有力。各地一定要切實抓住經濟結構調整的有利時機，充分運用市場機制配置土地資源，優化土地利用結構。通過對存量城鎮建設用地實行「易位」（改變位置）、「易用」（改變用途）、「易主」（改變使用者）的調整和改造，切實盤活存量土地，實現土地優化利用。

（三）嚴格執行土地供應的法律規定，提高市場配置土地的程度

要嚴格區分劃撥和有償供地界限。為防止擅自擴大劃撥供地范圍，國土資源部按照法律規定和國務院15號文件的規定，頒布了《劃撥用地目錄》，從根本上解決了劃撥與有償供地方式在范圍上界定不清的問題，為推進土地有償使用提供了依據，各地必須認真執行。除法律和《劃撥用地目錄》規定可以採用劃撥方式供地的外，其他新增建設用地需要使用國有土地的，都必須實行有償使用。對原劃撥用地，因發生土地轉讓、出租或改變用途後不再符合《劃撥用地目錄》的，應依法實行出讓等有償方式。

要依法提高政府供地的市場化程度。大力推行國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓，經營性土地必須由國土資源管理部門依法以招標拍賣掛牌出讓方式供應。對於土地市場欠發育的地區，要推廣小宗地拍賣的經驗，積極探索適應全地區特點的市場化手段配置土地的規范程序和制度。要加強協議出讓土地使用權的管理，嚴格限制協議出讓范圍，嚴格執行協議出讓最低價標准，規范協議出讓程序，公開協議出讓結果。出讓土地，凡改變土地用途、容積率等，必須依法報經縣（市）人民政府批准，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價。

要認真解決供地環節中存在的不執行項目用地標準的問題，切實加大《工程項目建設用地指標》應用力度，對超指標用地的要堅決核減。對目前存在的指標控制不嚴的問題要抓緊解決，要堅決按照指標控制用地面積。

（四）健全土地使用權公開交易制度，確保土地市場公開、公平、公正

建立土地使用權公開交易制度，是培育規范土地市場的基本要求，是清理土地隱形市場的根本措施，是國土資源部門接受社會監督的基本保證。如果沒有一套行之有效的依法公開的交易制度，土地市場建設不可能做到公開、公平、公正，沒有政府的公信力做保證，土地交易也不可能安全。

首先要公開交易信息，提高社會化服務水平。目前各地土地市場信息的社會化服務程度普遍較低，地價以及建設用地信息、土地登記信息等內容公開程度不夠。土地信息不公開，或公開的信息不全面、不完整、甚至不準確，影響和制約了土地市場健康有序發展。為此，各級國土資源管理部門一定要高度重視，盡快公開辦事制度、土地登記資料和基準地價等。已經實行土地信息公開的地方，要在信息的覆蓋面、影響力、實用性等方面下功夫，以實現信息引導、促進土地交易的功能。

其次，要加大土地有形市場建設力度。土地使用權交易在有形市場進行，是規范土地轉讓行為，杜絕隱形交易的重要手段。土地市場要以提供優質服務，增加交易機會，降低交易成本，保障交易安全為宗旨。目前，全區已有 25個縣（市）建立了土地有形市場，這說明我們已經在管理土地市場的觀念和方式上有了很大的轉變。建立有形市場也要從本地市場發育程度的實際出發，防止有形無市。市場是交易場所，也是政府為市場主體服務的場所。不僅要有硬體的建設，更關鍵的還要有軟體的環境。因此，要在政策上多創造一些條件，規定可以進場交易的國有土地使用權的種類，建立招標、拍賣、掛牌交易及協議出讓成交信息公示制度，及時、長期地在有形市場中公布交易信息等。同時，要不斷建立完善土地市場交易管理的政策和規章體系。

（五）加強地價管理的規范化建設，為建立規范的土地市場奠定堅實基礎

地價管理在土地資產管理中具有舉足輕重的作用。經驗表明，在土地資產管理上，依法行政和以權謀私的斗爭，也集中體現在對地價的管理上。當前，我區地價管理還不能完全適應新形勢下土地資產管理工作的要求，各級國土資源管理部門必須高度重視加強地價管理的基礎工作。要做好基準地價的更新與平衡工作，定期確定和公布基準地價。國務院15號文件以及自治區人民政府43號和21號文件都強調指出，縣（市）人民政府要依法定期確定、公布當地的基準地價和標定地價，切實加強地價管理。這就明確地把基準地價的建立和更新作為國土資源管理系統依法行政的一項重要要求。基準地價是政府管理和調控土地市場的基本手段，是顯化土地資產價值，核算土地資產收益的基本依據，是促進土地集約利用的重要杠桿。因此，各地一定要組織力量、創造條件，按照自治區的統一部署完成好。一是要探索切實可行的更新方法，充分運用原有基準地價成果、市場交易資料，運用計算機、信息技術實現基準地價動態更新，以縮短更新周期，減少更新成本，及時反映市場價格水平。二是要在完成基準地價工作的基礎上，建立以標定地價為核心的重點城市的地價動態監測系統。三是編制地價指數，反映市場的變動情況。四是要建立土地成交價申報制度，完善地價管理制度。五是繼續做好農用地分等定級與估價工作。

（六）進一步加大治理整頓土地市場秩序工作力度

進一步治理整頓土地市場秩序是全國整頓和規范市場經濟秩序的重要組成部分，是保證政府有效調控土地市場的根本性措施，是促進國土資源管理部門依法行政、強化管理、職能到位，保障經濟健康發展的重要機遇。治理整頓土地市場秩序的目標是通過治理整頓，使嚴重擾亂土地市場秩序的非法佔地、非法轉讓行為得到查處，違規設立的各類園區得到清理，土地執法中的錯誤做法得到糾正。

治理整頓土地市場秩序工作第三階段也就是「處理和整改階段」的主要內容，是在摸清基本情況的基礎上查擺問題並進行處理，要制定整改措施，做到邊整邊改。對治理整頓中發現的問題，該清理的要堅決清理，該糾正的要主動糾正，該立案的要立案查處，該曝光的要公開曝光。按照治理整頓方案要求，自治區國土資源廳和監察廳將組織力量對各地的整頓工作進行督察和指導，同時選擇一批大案要案進行查處，公開曝光。對治理整頓中發現的問題，當地已經依法嚴肅處理的，上級部門可以不再處理；當地不主動依法處理的，上級部門要組織力量進行查處並公開曝光。第四階段也就是「驗收和總結階段」中，按照整頓方案，自治區國土資源廳要對各地的工作進行抽查驗收。各地的治理整頓報告除總結自查自糾總體情況外，重點要匯總各項制度落實情況和存在的問題，認真分析問題產生的原因，屬於內部原因的，採取了哪些具體整改措施；屬於外部原因的，要提出解決問題的對策建議。這次治理整頓土地市場秩序工作時間緊、任務重，我們一定要提高認識，堅定信心，精心組織，扎實推進，確保治理整頓工作取得實效。

（七）切實抓好經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓執法監察工作

4月25日，監察部、國土資源部聯合召開了「經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓執法監察電視電話會議」，對經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓執法監察工作進行了安排和部署，提出了明確要求。

這次工作的總要求是：全面貫徹黨的十六大、中紀委第二次全會和國務院廉政工作會議精神，嚴格依法行政，堅決落實經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，充分發揮市場對土地資源配置的基礎性作用，從源頭上預防和治理土地批租領域的腐敗，為土地市場的健康發展提供有力的保障。

主要工作任務：一是要全面建立完善經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，全國各市、縣都要普遍建立完善這項制度，建立與制度配套的工作程序、規則、標准和監督管理措施。尚未建立相關制度的地方，必須在2003年6月底前建立完善；二是要實現應當招標、拍賣、掛牌出讓的經營性土地使用權，特別是新增建設用地和政府儲備土地中的經營性土地使用權供應，必須全部實行招標、拍賣、掛牌出讓。

主要工作內容是：地方各級人民政府是否建立了經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，已建立該制度的地方是否得到貫徹和執行；市、縣國土資源管理部門是否建立了規范的招標、拍賣、掛牌出讓程序、嚴格的監督管理和工作制度；經營性土地使用權出讓是否違反規定仍以協議出讓或劃撥等形式，規避招標、拍賣、掛牌；是否存在單位和個人先行立項、選址定點和確定地價問題；在土地使用權交易中，是否存在弄虛作假、徇私舞弊，搞假招標、陪標、串標等行為；是否存在領導幹部以批條子、打招呼等方式指定供地的對象、位置、面積、用途、方式和價格等行為，上述行為是否得到糾正和查處。市、縣國土資源管理部門是否實行土地集中統一管理、統一供應制度，是否建立了土地使用權出讓計劃發布、基準地價更新和公布信息等公開制度情況。對單位和個人利用經營性土地出讓搞權錢交易或領導幹部插手干預導致國家資產流失，造成重大經濟損失的違紀違法案件，要組織力量，嚴肅查處。

自治區監察廳和國土資源廳聯合開展的這次經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓執法監察工作，既是落實中紀委二次全會和國務院廉政工作會議精神開展的專項治理工作，也是對進一步治理整頓土地市場秩序的有力推進，是進一步治理整頓土地市場秩序工作的有機組成部分，是治理整頓工作的延續。各級國土資源管理部門要認真履行職責，加強協調配合，積極與紀檢、監察機關溝通，主動配合建立領導小組或聯席會議制度。一把手要親自抓、總負責。要堅持一級抓一級，做到人員到位、任務到位、措施到位、責任到位。這次會議下發的《關於開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作實施方案》（新監發〔2003〕5號），對自治區開展此項工作作出了具體的部署和安排。經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的執法監察工作和進一步治理整頓土地市場秩序工作，既要有階段性的目標要求和工作重點，每個階段都要解決一些突出的問題；又要樹立長期作戰的思想，始終保持嚴謹的工作態勢，作好打持久戰的准備。要按照已作出的各項部署和目標要求，認真對待、高度負責，掌握主動權；突出重點，一個階段一個階段推進，每個階段都要達到應有的成效，進度要服從質量要求，決不走過場。各地要按照「一要抓緊、二要從嚴」的要求，認真做好工作，切實解決問題，抓出成效。

三、銳意改革，與時俱進，開創我區土地市場建設和土地資產管理工作的新局面

（一）解放思想，實事求是，堅持改革創新

解放思想、實事求是是黨的思想路線，是馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論的精髓，是引導社會前進的強大力量。解放思想、實事求是的關鍵是根據社會發展的需要，不斷改革，勇於創新，「使我們的思想和行動更加符合客觀實際，更加符合社會主義初級階段的國情和時代發展的要求」。面對我們經濟體制轉軌時期土地資產管理中出現的新情況、新問題，不改革創新，因循守舊，思想僵化，就不可能發揮土地資產的巨大作用，就會阻礙生產力的發展。實踐證明，土地市場建設和土地資產管理所有成就的取得關鍵在改革創新。實現未來的奮斗目標，關鍵也在改革創新和與時俱進。改革創新、與時俱進是土地資產管理工作的內在要求，更是保持國土資源管理部門生機和活力的源泉，必須長期堅持。

（二）突出重點，集中精力抓大事

發揮市場配置資源的基礎性作用是市場經濟的基本特徵。資源開發利用水平、方式能否適應發展先進生產力的要求，轉變政府職能至關重要。轉變政府職能是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。各級國土資源管理部門要認真貫徹落實《國務院批轉關於行政審批制度改革工作實施意見的通知》精神，積極推行審批制度改革，把市場的職能還給市場，集中精力制定和執行宏觀調控政策，集中精力創造良好的市場環境，集中精力研究和解決土地資產管理和土地市場建設中的難點和熱點問題，集中精力抓好土地資產法制建設。只有堅持土地資產管理的生產力標准，堅持土地資產的市場化配置，土地資產價值才能得到充分體現，土地資源才能得以優化配置。

（三）依法行政，推進廉政建設

依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要。依法治國，首先必須依法行政。同時，依法行政是依法治國的內在要求，要依法行政就必須按照法制的原則改革政府的管理方式。土地資產管理關繫到國民經濟和社會發展，關繫到民生、民計，也關繫到黨風廉政建設，依法行政十分關鍵。只有依法行政，才能有效地維護正常的社會經濟秩序。與土地資產有關的貪污腐敗案件，在很大程度上是因為沒有依法行政。國土資源部門掌握著一定的審批權力，容易產生腐敗行為，廉政建設的任務十分繁重。我們一方面要抓好乾部的教育，嚴格要求自己，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀，行使好手中的權力，時刻牢記一切權力屬於人民，加強同人民群眾的血肉聯系，全心全意為人民服務，提高反腐倡廉的自覺性；另一方面要加強制度建設，從源頭上防止腐敗，這是依法行政的重要內容。

（四）加強領導，強化隊伍和業務建設

各級國土資源管理部門要高度重視土地資產管理工作，切實加強對土地資產管理工作的領導，抓好土地資產管理的隊伍和業務建設。首先，要抓住學習貫徹「三個代表」重要思想這個中心環節，不斷提高管理隊伍的政治素養。黨的十六大對於加強黨的建設和幹部隊伍建設作出了系統的部署，強調指出了「四個一定要」和「六方面任務」。我們抓好土地市場和土地資產管理工作，必須從抓好黨的建設和隊伍建設入手。要把國土資源系統黨的建設和隊伍建設同各項業務工作有機地結合起來，要牢牢把握「堅持與時俱進、堅持黨的先進性、堅持執政為民」這個根本要求，不斷增強全面貫徹「三個代表」重要思想的自覺性和堅定性。其次，要加強業務培訓，土地資產管理政策性強，與國家宏觀經濟聯系十分密切，很多新情況、新問題需要及時研究解決。這就要求我們要切實加強學習，學習黨在新形勢下關於國土資源工作的大政方針，學習國土資源法律法規、規章制度，學習業務知識。通過學習，准確把握國土資源管理工作的重要地位和作用，進一步明確形勢發展變化對國土資源管理工作提出的新任務、新要求。要著眼於維護好、實現好、發展好最廣大人民的根本利益，圍繞實現全面建設小康社會的宏偉目標，增強做好工作的能力。第三，要以加強執政能力建設為重點，堅持和健全民主集中制，全面加強各級國土資源部門領導班子建設和幹部隊伍建設。要進一步發揮領導班子的整體功能，不斷增強活力，加強團結，增強黨組織的凝聚力和戰鬥力，以提高素質、優化結構、改進作風、增強團結為重點，把各級領導班子建設成堅持貫徹「三個代表」重要思想的堅強領導集體，建設成學習型班子、創新型團隊、實干型集體，建設成能夠充分發揮整體功能的組織。第四，作風就是形象，作風就是力量，作風就是生命。國土資源工作不但支撐各行各業，更與廣大群眾的切身利益息息相關。我們在行使土地資產管理的各項權力時，一定要以國家的整體利益為重，用群眾是否滿意來檢驗我們的工作。尤其要注意解決工作中存在的突出問題，取信於民。牢記「兩個務必」，全面落實「八個堅持、八個反對」的要求，建制度、抓監督、樹形象，堅持立黨為公、執政為民，努力提高服務意識和辦事效率。

（在自治區土地有形市場建設及執法監察工作經驗交流會上的講話摘要）

❸ 如何提高土地儲備調控的能力水平

一、土地儲備的概念及運作模式
一我國土地儲備制度的成因
土地儲備最早起源於1896年的荷蘭。到20世紀初，瑞典、法國、英國、美國等歐美國家也相繼實行了土地儲備制度。當時這些國家建立土地儲備都是為了解決城市人口急劇增加，住房供給短缺、房屋和土地價格高漲，城市低收入家庭的居住、生活環境惡化等城市發展問題。各國實施儲備制度的目標基本都定位在怎樣提高土地利用效率、怎樣促進城市有序發展和怎樣抑制土地投機和平抑地價上，並且在這些方面取得了顯著的成效。我國的土地儲備制度起步比較晚，這是與我國長期實行的土地無償、無限期劃撥供地方式相關聯的。下面首先談談我國土地儲備制度形成的歷史背景
我國《土地管理法》規定：「城市市區的土地屬於國家所有」。在實行城市土地使用制度改革以前，土地供應主要是以行政劃撥供地方式為主。不論是行政機關還是企事業單位用地都是行政劃撥，無償、無限期使用。這種供地方式致使大量城市存量土地存在著產權不明晰、管理不完善的情況，許多單位和企業繞開政府私自進行土地出租和轉讓，造成國有資產大量流失，城市土地管理處於無序狀態。
從上世紀八十年代中期我國實行城市土地使用制度改革以後，土地實行有償有限期使用，從而形成了土地市場。在這種土地制度的框架下，國家是惟一的土地所有者，國有土地使用權出讓和出租等形式形成了壟斷性的城市土地一級市場。從國家取得的合法土地使用權在合同規定的范圍內可以進入市場流通，進行轉讓和出租，形成了土地二級市場。這種分層次的土地市場體制是建立城市土地儲備制度的基礎。但是由於城市存量土地的產權不明晰，管理制度存在著漏洞等方面的原因，致使我國城市土地市場存在著弊端：一是土地市場波動大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失嚴重；三是大量土地閑置在開發商手中。基於這一狀況，1996年上海率先建立了土地儲備制度。之後的幾年內，浙江的杭州、寧波，廣東的廣州、深圳等地也積極開始了土地儲備方面的探索和實踐。
我市的土地儲備工作在上世紀90年代中期就有雛形，市土地儲備中心的前身市地產開發總公司通過收購、置換、徵用等方式取得土地並進行前期開發整理，然後組織出讓，為政府獲得土地收益用於城市建設。
2000年，我市相繼出台了《鹽城市人民政府關於深化市區土地使用制度改革的決定》（鹽政發【2000】180號文）和《鹽城市區國有土地儲備實施辦法》（鹽政辦法【2000】65號文）。自此，我市的土地儲備工作為政府壟斷土地一級市場，調控土地二級市場發揮著舉足輕重的作用。
二土地儲備的概念
在《土地儲備管理辦法》沒有出台之前，土地儲備沒有一個准確的定義。這是因為全國各地對土地儲備制度的理解和實施模式不相同，所以各地對土地儲備的定義也是不同的，
全國各地對土地儲備的概念雖然在文字表述上不盡相同，但實際含義大同小異。總的來說，土地儲備是指城市政府按照法律程序，運用市場機制以收回、收購、置換、徵用等方式取得土地，進行前期開發、儲存，按照市場需求供應各類建設用地，合理調控土地市場關系的一種經營管理的機制和行為。
2007年11月19日，國土資源部等三部委出台了《土地儲備管理辦法》，對土地儲備的概念進行了統一：「土地儲備是指市、縣人民政府國土管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。」這個定義明確了土地儲備的主體是市、縣人民政府國土資源管理部門；目標是為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用；手段是依法取得土地；目的是供應土地。
三土地儲備的運作模式
土地儲備的運作模式可以分為三類。
1、政府主導型
政府主導型就是由政府成立土地儲備管理機構，比如杭州和常州成立的土地儲備管理委員會，在土地儲備管理機構的指導和監管下，土地儲備中心受市政府的委託，代表政府實施土地收回收購、徵用儲備和儲備土地出讓的前期工作。這種運作模式的典型代表是浙江省的杭州市和我省的常州市。但是這兩者又存在著區別：杭州市土地儲備中心重點把土地儲備作為一種政府對市場的宏觀調控手段；而常州市土地儲備中心則更偏重於市場經營行為。
2、市場主導型
這種模式的典型代表是上海市。上海市的土地儲備工作由上海市土地發展中心負責實施。其土地儲備主要運作方法是：1、受市政府委託，按照地價趨升原則、平價原則和效益原則，有選擇地置換中心城區企業存量土地，收購舊城改造地塊，同時根據城市發展和市場需要徵收郊區土地進行成片開發。2、直接經營管理市政府收回的國有土地。包括依法收回的使用期滿土地、違法土地、閑置土地等。3、對所有收購土地進行前期開發和儲備，做好儲備土地出讓前期工作。4、建立土地收購、儲備網路，定期向社會公布土地儲備和供應信息。這種運作模式的重點是通過土地儲備來實現土地的保值增值，力求土地資產價值的最大化。
3、行政指導、市場運作與土地資產管理相結合型
這種模式的特點是：政府規定了用於儲備的土地范圍，對可收購的土地由土地儲備中心與原用地者簽訂《收購土地使用權協議書》，儲備中心按協議約定支付土地收購補償費用後，取得土地使用權。我們鹽城市區土地儲備就是執行的這種模式。2000年，市政府為了起草關於市區土地儲備的具體實施辦法，專門派員赴滬、浙等地學習土地儲備的先進經驗，先後考察了上海土地發展中心、杭州、寧波、溫州等地土地儲備中心。通過經驗交流和實地調查論證，我們發現滬、浙等地的土地儲備模式雖然不同，但各有優缺點。市國土局和土地儲備中心總結了各地先進經驗並在此基礎上進行了創新，形成了一套我市獨有的行政指導、市場運作與土地資產管理相結合的模式，出台了《鹽城市區國有土地儲備實施辦法》。我們這些模式的創新和政策的出台得到了上級部門的充分肯定，被全國許多地區借鑒。
二、土地儲備的法律依據和計劃管理
一法律依據
土地儲備開發的法律依據分為兩個階段，這兩個階段的分水嶺是2007年11月19日頒布的《土地儲備管理辦法》。《辦法》出台之前，我市土地儲備工作的主要法律依據有：
1、國務院2003年頒發的《關於加強國有土地資產管理的通知》(國務院15號文件)。《通知》就加強國有土地資產管理、防止國有土地資產流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市場、規范土地審批行為等重大問題提出了一系列制度性措施，對建立土地儲備制度提出了原則性的意見，地方人民政府可以通過行使土地所有權，建立土地儲備制度。
2、江蘇省政府2003年頒布的《江蘇省國有土地儲備辦法》（第10號令）。為加強國有土地資產管理，提高政府對土地市場的宏觀調控能力，促進土地資源優化配置，江蘇省政府根據《土地管理法》、《城市規劃法》、《江蘇省土地管理條例》等法律、法規的規定明確市人民政府土地行政主管部門應當設立土地儲備機構，具體實施土地儲備工作。地方各級人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內的土地儲備管理工作。
3、鹽城市政府頒布的《鹽城市人民政府關於深化市區土地使用制度改革的決定》（鹽政發[2000]180號）和《鹽城市區國有土地儲備實施辦法》（鹽政辦發[2000]65號）以及相關的一系列配套性政策。
2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合出台了《土地儲備管理辦法》，這表明全國各地土地儲備工作有了統一的法律支持。《辦法》不但明確了土地儲備的概念，而且還明確了土地儲備工作的重要性（土地儲備工作的重要性，主要是充分發揮了政府在土地市場中對資源配置的宏觀調控作用；其次是規范了土地市場運行，優化了土地市場投資環境；三是有利於促進土地節約集約利用，四是提高了建設用地保障能力。）、土地儲備的原則（土地儲備的原則是，土地儲備根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。）、土地儲備的范圍和土地儲備的程序。

❹ 把土地使用制度改革進行到底

中國土地學會常務理事劉允洲

社會主義中國大改革大開放大發展的30年，也是土地使用制度改革波瀾壯闊前行的年。在改革開放這場偉大革命中，我國打破了靠計劃和行政指令配置土地，土地無償、無期限、無流動使用的舊體制，創建了主要靠市場配置土地，土地有償、有期限、有流動使用的新體制，並初步形成了土地市場的基本制度和政府調控管理體系。積30年之艱辛，我們已經走出一條中國特色社會主義土地市場制度發展的寬闊道路。

當前，我國正處在改革發展的關鍵階段。我們要科學總結30年改革的成功經驗，以農村土地使用制度為重心，把土地使用制度改革堅定不移地進行到底。

一、土地使用制度改革的歷史進程

在歷時30年的土地使用制度改革中，貫穿始終的一條鮮明主線，就是引入現代市場制度，不斷拓展市場在土地資源配置中的基礎性作用。而從改革的目標、中心任務和實際進展來看，改革經歷了大體10年1個分期的3個不同階段。

（一）第一個10年（1979～1988年）：有償、有期限、有流動的土地使用新制度從醞釀到誕生

改革前夕，我國農村土地由集體統一經營，國有土地由計劃配置、行政劃撥，無償、無期限、無流動使用。土地無償取得，用地不受制約，導致多佔少用、好地劣用、占而不用的行為普遍發生，大量土地資源低效利用，嚴重浪費。與此同時，無償劃撥的土地卻成了相當多用地單位隨意轉讓、出租的生財資本，大規模的隱形土地市場事實上長期存在。

對無償用地制度的最早挑戰，是1979年《中華人民共和國中外合資經營企業法》對合營企業徵收土地使用費的規定。雖然收費標准很低，卻給舊制度撕開了第一個口子。1982年起，深圳、廣州、撫順等城市先後制定辦法徵收城鎮土地使用費。到20世紀80年代末，全國有上百個城市以不同形式收取土地使用費，但是，這種做法並沒有觸及制度的根本，土地還不能進入市場流通。真正具有突破性意義的變革，發生於1987年前後3年。1986年原國家土地管理局成立後，很快著手啟動土地使用制度改革，部署了深圳、上海等城市的試點工作。1987年9月到12月，深圳市先後以協議、公開招標、拍賣3種不同方式，分別出讓了3宗用期50年的土地使用權。其中12月1日公開拍賣的一宗商品住宅用地，經44家企業多輪競價，最終以高出底價2倍多的價格成交。這是土地使用制度改革的根本性突破，標志著新中國土地市場的誕生，也標志著我國改革開放揭開了新的一頁。

值得回味的是，試點改革突破了當時的法律，實際上是「違憲的改革」，但法律並沒有禁止試點創新。1982年的《中華人民共和國憲法》和1986年的《中華人民共和國土地管理法》都有禁止土地出租的條款。為了適應改革的需要，1988年4月12日，第七屆全國人大第一次會議通過憲法修正案，刪除了《中華人民共和國憲法》第十條第四款中土地不得出租的條款，增加了「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」的規定。同年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議對《中華人民共和國土地管理法》也作了相應修改。1988年，無疑是土地使用制度改革的「法制年」。

（二）第二個10年（1989～1998年）：土地有償出讓制度廣泛推行，土地市場建設全面展開並得到初步發展

如果說，上一個10年土地使用制度改革的主要任務是實現了土地從無市場到有市場的躍變，那麼，這一個10年的任務就是培育土地市場和擴大土地市場的覆蓋面。從這一個10年起至今，土地使用制度改革與土地市場建設實際上融為一體，改革進入土地市場時代。

1990年5月19日，國務院發布施行《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，為土地使用制度改革推行和深化提供了可靠的法制保證。1992年是中國改革發展轉折性的一年。鄧小平同志南方談話和黨的十四大確定了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。黨中央明確的經濟體制改革的新目標和新任務，極大地鼓舞、推動了以市場為取向的土地使用制度改革。全國城鎮國有土地出讓金收入，1991年還只有11.31億元，1993年就達到645.2億元；土地有償使用面積占土地供應總面積的比例，1992年還只佔2.8%,1993年就達到41.22%。

在新制度廣泛推行的同時，土地市場建設全面啟動，對土地市場的管理逐步加強。這同樣是一個矛盾展開和實踐創新的過程。1992年，1993年，就在土地使用制度改革快速推進過程中，我國出現了以「開發區熱」和「房地產熱」為突出表現的經濟過熱現象。由於金融失控、固定資產投資過猛，土地供應隨之失控，全國各地開發區遍地開花，房地產投資大幅增長，市場秩序混亂，一些地方出現「炒地熱」，土地投機盛行。結果是，大量耕地流失，大量土地浪費閑置。

國務院從1993年7月開始採取宏觀調控措施，整頓金融秩序，清理整頓開發區和房地產市場，規范土地市場。到1994年年底，省、市級以上開發區經清理後只剩下616個，房地產投資有較大回落，經濟過熱現象得到有效控制，城市土地市場進入一個調整發展期。1994年7月5日，《中華人民共和國城市房地產管理法》頒布。這部促進房地產市場、土地市場規范發展的重要法律，確立了土地市場運行的基本規則。《中華人民共和國城市房地產管理法》出台，也反映了對20世紀90年代初經濟和市場波動的反思。而如何尋找耕地保護的治本之策，是改革急需回答的一個更大問題。在中央部署下，原國家土地管理局會同國務院有關部門，從1994年起開展了制定耕地保護治本之策的專題調研工作。1997年初，中央作出重大決策。當年4月16日，中共中央、國務院下達《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），提出了加強土地管理、切實保護耕地的指導思想和一系列重大措施，確立了土地用途管制和建設用地審批管理等重大制度。1998年，《中華人民共和國土地管理法》經全面修改後頒布。新的法律充分體現了1997年黨的11號文件的精神，使文件提出的重大措施上升為法律制度，實現了土地管理制度一系列重大突破和根本性轉變。從1997年黨的11號文件到新《中華人民共和國土地管理法》，是涵蓋體制機製法制的綜合配套改革，是20世紀90年代土地使用制度改革深化中打出的一套漂亮的「組合拳」。

在土地使用制度改革的第二個10年裡，土地配置在制度格局上仍呈行政劃撥與有償出讓並存的「雙軌制」，而且劃撥制度的范圍還相當大；在土地出讓市場中，協議出讓方式被濫用，長期占據主導地位；招標、拍賣出讓方式受到嚴重抑制，徘徊不前，長期冷冷清清。據2000年測算，在出讓的土地中，運用招標、拍賣等市場公開競爭方式的比例，只有5%左右。實際情況表明，一些地方政府對土地供應方式的選擇仍然有很大的隨意性，在土地資源配置中仍然保留著很大的權力。相當一部分協議出讓形同行政劃撥，行政決定土地出讓對象和價格的現象十分普遍，土地價格受到扭曲，長期被人為低估。以上情況表明，改革還不到位，土地市場制度還不健全，這正是土地市場失控、失序，國有土地資產大量流失和土地濫用現象難以消除的根本原因。

（三）第三個10年（1999～2008年）：土地招標、拍賣、掛牌出讓制度快速推進，土地政策參與宏觀調控體系建設啟動，土地市場走向規范化

經營性用地協議出讓被「叫停」是新一輪改革的重大突破。1997年10月，廣東、浙江等省先後在全省范圍實行經營性用地一律招標、拍賣出讓的新政。率先變革的地區，消除出讓方式選擇上政策的模糊性，要求經營性用地無條件地採取招標、拍賣出讓方式。1998年，國土資源部在總結地方經驗的基礎上，及時提出了經營性用地必須拍賣、招標的適用范圍。

2001年出台的《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），是確立土地資源市場配置制度、規范土地市場的一個綱領性文件。文件第一次明確界定了國有土地招標、拍賣的范圍，向經營性用地協議出讓亮起了「紅燈」。2002年5月，國土資源部發布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第四條明確規定：「商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。」

2002年，中紀委第七次全體會議把實行國有土地使用權「招拍掛」出讓制度，作為規范土地市場、從源頭上防治腐敗的一項基本制度。同年8月，國土資源部和監察部聯合下發通知，要求嚴厲追究經營性用地出讓中出現違法行為的主管部門及有關人員的責任。2004年3月，國土資源部和監察部再次聯合下發通知，要求當年8月31日後，各地不得再以歷史遺留問題為由，不執行經營性土地一律公開競價出讓的規定，人們稱之為「8·31」大限。這實際是協議出讓經營性土地制度的「大限」。

引入紀檢監察機制，強化推行力度，是土地「招拍掛」制度取得突破性進展的重要原因。1999年，全國只有廣東、浙江、江蘇等省全面建立招標、拍賣制度，到2003年年底，全國所有省（區、市）以及90%的市、縣，都建立了這項制度。經營性土地使用權「招拍掛」出讓土地面積占出讓總面積的比例，2001年前都在5%以下，2002年就達到15%,2003年則達到28%。

市場供地制度在商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地出讓突破後，幾乎不停頓地延展到工業用地的出讓。2004年下發的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出：「禁止非法壓低地價招商。」「工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。」圍繞國務院新的部署，國土資源部制定了一系列配套政策和規章制度，制定了全國工業用地出讓最低價標准，進一步細化了工業用地「招拍掛」出讓的政策措施。短短兩年多時間，工業用地「招拍掛」出讓制度在全國基本確立。據初步統計，2006年9月至2007年8月底，全國31個省（區、市）都開展了這項活動，工業用地出讓宗數6437宗，面積達2.11萬公頃，成交價款達33.129億元。

在土地出讓制度實現新一輪變革的同時，土地政策參與宏觀調控的體系建設也進入一個新階段。21世紀初，我國又出現新一輪地方政府主導型的投資熱。

2003年初，黨中央、國務院作出加強和改善宏觀調控的重大決策，要求在全國開展土地市場秩序治理整頓活動，清理各類開發區，嚴格控制建設用地，並提出要運用土地政策參與宏觀調控。2004年，國土資源部將建設用地指標壓減20.3%，佔用耕地指標壓減23.4%。國務院辦公廳發出緊急通知，決定暫停農用地轉用審批半年。2006年下發的《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號），針對當時宏觀經濟形勢和土地管理中存在的問題，就綜合運用經濟、法律和行政手段加強土地調控作用作出一系列規定。這個文件標志著我國土地政策參與宏觀調控的架構體系初步建成。

運用土地政策調控宏觀經濟取得了顯著成效。2004年，全國核減各類開發區4813個，佔全部開發區總數的70%，壓縮規劃面積249萬公頃，佔全部開發區規劃面積的65%，清理償還1999年以來拖欠農民征地補償費175.46億元，清理出欠繳新增建設用地土地有償使用費123.29億元。2003年以來5年間，國土資源部嚴把「土地閘門」，土地供應回歸理性，固定資產投資增速在2004年初達到峰值後持續下降，建設用地供應中存量用地所佔比重多年保持在50%以上。

在治理整頓土地市場、參與宏觀調控工作中，土地管理體制改革取得了重大進展。2006年，土地督察機構正式成立，在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，並向地方派駐9個國家土地督察局。兩年來，土地督察機構在機構建設的同時積極開展監督檢查工作，初步顯示了應有的作用和威力。

21世紀以來這幾年，集體非農建設用地流轉制度創新的探索實踐也取得可喜進步。這項制度創新最早可以溯源到20世紀80年代末。1987年起，江蘇省南通市試行鄉鎮企業建設用地有償使用制度。1988年起，山東省德州地區試行農村宅基地有償使用。這兩項改革試驗後來在1992年全國清理農村亂收費工作中停止下來，但集體建設用地流轉的制度創新活動在江蘇、浙江等地仍在活躍開展。

1999年，國土資源部批准安徽省蕪湖市為農民集體所有建設用地流轉試點。從2001年到2003年，國土資源部有關部門先後在江蘇蘇州、河南安陽、浙江湖州、安徽蕪湖和廣東順德5次召開土地制度創新座談會，交流集體建設用地流轉試點進展情況和經驗，討論研究有關理論和政策問題。在此基礎上，國土資源部初步形成了規范集體建設用地流轉的意見和辦法。

在探索集體建設用地流轉的同時，征地制度改革不斷得到推進和深化。國土資源部自1999年開始先後確定在19個城市開展試點工作。2002年，國土資源部與中央農村工作領導小組辦公室聯合就完善和改革征地制度展開專題調研。2005年以來，國土資源部穩步推進改革，完善征地補償辦法。全國各地都制訂了新的征地補償標准，補償標准普遍提高20%～30%；大多數省（區、市）改變單一貨幣安置模式，逐步形成多元安置途徑；有24個省（區、市）出台了被征地農民社會保障辦法。

21世紀以來這幾年，我國國有土地資源配置方式在改革大轉折中駛入了市場化軌道，實現了由行政計劃配置為主向市場配置為主的重大轉變，土地市場走向全面規范發展的新階段。

二、30年變革的巨大成就

30年改革，使我國土地使用制度發生了歷史性的根本變化。改革成就之大，市場威力之大，都超出人們原先想像。

（一）城鎮土地市場運行的基本制度初步確立，多層次的土地市場體系基本形成

一是初步形成以國有建設用地使用權為核心的產權制度。明晰的土地產權，奠定了土地市場的基礎，成為土地在流轉中得以合理配置的最基本條件。二是基本建立了城鎮國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資（入股）等交易制度。目前土地二級市場日趨活躍。據統計，1999年土地轉讓面積達34213.14公頃，轉讓金額達304.69億元，到2007年，轉讓面積和金額分別達到62332.42公頃和7183.10億元，分別增長了0.82倍和22.58倍。

（二）初步建立了土地政策參與宏觀調控架構體系，形成了以供給、需求、價格管理為主要內容的土地市場監管體系

在供給管理方面、需求管理方面、價格管理方面和市場監管服務方面都建立了土地市場和城市地價動態監測體系、土地市場信息發布和查詢制度等一系列規范性的制度。

（三）實行土地資源市場化配置，市場成為國有土地資源配置的主要方式

目前，市場機制在國有土地資源配置中已經占據主導地位。據統計，2007年全國出讓土地面積為234960.59公頃，劃撥土地面積為76087.97公頃，出讓土地面積占劃撥與出讓供地面積總和的75.54%。以招標、拍賣、掛牌方式出讓土地的比例也逐年提高。從1999年到2007年，「招拍掛」出讓面積占年度出讓面積的比重由2.38%上升到49.92%。

（四）促進土地資源的保護和節約集約使用，土地資源利用效率顯著提高

30年來，通過推行土地使用制度改革和征地制度改革，為保護耕地、節約集約用地找到了長期有效的制度基礎。隨著土地市場化程度提高，單位GDP和固定資產投資規模增長消耗的新增建設用地逐步降低。1999年單位新增固定資產投資消耗的新增建設用地為92.04公頃/億元，2006年下降到9.61公頃/億元；單位GDP消耗的新增建設用地，從1999年的25.27公頃/億元，下降到2006年的7.77公頃/億元。新增建設用地消耗減少，同時緩解了農地轉用的壓力。

（五）促進國有土地的資產化進程，為我國社會經濟發展提供有力的資金支持

據統計，僅2000～2006年，全國土地出讓總價款達到3.01萬億元，2007年一年則高達12216.72億元。土地收益成為地方政府推進基礎設施建設和城市建設的重要資金來源。在企業改革中，通過依法處置國有土地資產，推動了現代企業制度的發展。據不完全統計，1996年至2001年底，原國家土地管理局、國土資源部直接為240多家國有改制企業處置土地資產9.7萬多宗，涉及面積17.42萬多公頃，顯化土地資產價值1600億元。

（六）適應和促進社會主義市場經濟體系的發展與完善

今天，離開土地市場，經濟就無法正常運行。30年來土地市場的建設，從總體上看，適應並且促進了社會主義市場經濟體系的發展，並與其他要素市場在相互協調中共同成長。土地市場的完善，促進了房地產市場的發展和規范，我國人均住房面積由改革開始時的6.7m²增加到現在的28m²。目前，土地抵押貸款已成為金融市場的重要交易品。1998～2005年，全國土地抵押面積達985.56萬公頃，抵押金總額達73385.77億元，抵押金占當年固定資產投資總額的比例由4.31%提高到26.98%。

三、30年改革的基本經驗

30年來，我們在取得土地市場制度建設巨大成功的同時，創造和積累了豐富而寶貴的經驗。

（一）堅持以社會主義土地公有制為基礎，不斷改革計劃配置土地資源的舊體制

30年改革的結果，不僅打破了束縛土地市場配置的舊體制，創造了富有生機、活力的土地市場體制，而且鞏固和激活了土地公有制，使它在與市場制度共容中顯示出基於私有制的國家所不具備的獨特優越性。

（二）堅持以服務經濟建設大局為中心，不斷適應改革發展的新要求

在30年改革中，國土資源管理部門積極推動舊城改造、小城鎮建設、企業改革、基礎設施建設、房地產業、金融市場、資本市場等各項經濟活動的發展，一個時期突出抓一項中心工作，集中力量解決主要矛盾，使中心工作和改革任務緊密結合，互相滲透，互相促進，同步發展。

（三）堅持以市場化改革為導向，不斷完善市場配置土地資源的制度建設

縱觀改革進程，市場配置土地資源的范圍、規模和作用越來越大，制度化建設越來越完善，改革的市場取向越來越清晰。有人把改革中出現的問題，如土地投機、土地尋租、官商勾結牟取暴利等現象，歸咎於土地的市場化改革。其實，這些現象恰恰說明改革還不到位，市場制度還不完善，只能用繼續改革的辦法來解決這些問題，而不是對市場體制說三道四，令改革半途而廢。

（四）堅持以耕地保護為前提，不斷促進節約集約用地內在機制形成

建立土地市場，目的就是要通過價格杠桿和競爭機制的功能，激發用地者節約集約的積極性，促進土地資源合理配置、有效利用。歸根結底，有效運行的市場，是保護耕地、優化用地的推動力量，而不是與之方向相反的力量。目前還存在的土地供求緊張局面，主要由於城鄉建設用地低效利用，根本還在於市場配置資源的作用沒有充分發揮。

（五）堅持以行政改革為關鍵，不斷加強和改善土地資源配置的調控和管理

政府在建立和完善土地市場體制中具有廣泛而深刻的影響和作用。政府在主導改革的同時，又要把自己變成改革的主要對象。實際情況表明，市場配置土地的體制能否確立並發揮好作用，關鍵在於政府職能轉變和行政管理體制改革能否到位。從一定意義上說，30年的改革是「土地走向市場」和「政府退出市場」的演變過程，政府「退」的是對土地資源配置和土地市場的直接參與，「進」的是對土地市場的必要調控和監管。

（六）堅持以群眾實踐創新為動力，不斷促進改革經驗的制度化

30年的一項項改革，從醞釀到突破，從深化到細化，土地市場的一步步成長，最初都是來自實際訴求，來自群眾首創。領導者的任務則是營造解放思想、實事求是的創新環境，尊重和保護群眾實踐中的大膽突破和創新，使實踐證明行之有效的創新經驗轉化為成熟的政策，直至上升為法律制度。

四、土地使用制度改革新的任務和更大挑戰

歷經30年的中國改革，至今仍在途中。從黨的十七大到2020年，是我國改革發展一個新的關鍵期。應當看到，目前我國土地市場培育和建設還處於初級階段，市場配置土地資源的作用還很不充分。國有土地有償使用制度和市場出讓制度都還沒有完全到位，征地制度改革有待深化，農村集體建設用地流轉制度創新有待突破。從這個角度看，我國土地使用制度改革只走了一半的路。解決長期存在的難點和深層次問題，是下一步改革面臨的艱巨任務和更大挑戰。

（一）提升國有土地供應市場化程度，不斷縮小劃撥用地范圍，進一步改變建設用地高比例無償劃撥和協議出讓的局面

目前劃撥用地佔國有土地供應總面積的比例，1992年為97.2%,2007年仍高達22.25%。劃撥用地總面積，1992年為8.07萬公頃，2007年仍為7.61萬公頃。改革近期目標是限制和縮小劃撥用地范圍，除軍事、社會保障性住房和特殊用地外不再劃撥，遠期目標是停止劃撥供地。在土地有償出讓中，協議方式到2007年比例仍達50.08%，應當陸續擴大「招拍掛」制度的覆蓋面。

（二）深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍，實現征地補償定價市場化

目前征地權濫用的現象仍然比較嚴重，加快征地制度改革，近期重點是逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，遠期任務是嚴格實行只有符合「為了公共利益」需要的用地才可以徵收，而且逐步實行按市場價格補償，其餘建設用地須全部通過市場獲得。

（三）實行集體建設用地有償使用制度，實現城鄉土地市場統一

國有建設用地和集體建設用地，同地而不同權不同價，這種根由城鄉二元經濟體制的土地使用制度，不僅使農民數量巨大的土地資產處於流失和呆滯狀態，束縛了農村的發展，而且嚴重製約著農村集體建設用地盤活利用和優化配置。我國農村集體建設用地總量5倍於城鎮建設用地。農村存量建設用地由於布局分散、利用粗放，可以調整再利用的空間很大，搞好了可以置換出數千萬畝以至上億畝建設用地。今後，確保18億畝耕地總量，緩解建設用地緊張局面，主要出路無疑在於農村集體建設用地的調整再利用。這是我國土地利用一個全局性的大戰略。而目前影響這個戰略實施的一個重大制度障礙，就是農村集體建設用地法律地位不平等、產許可權制嚴、市場缺失，不能在自由流動中盤整利用，本應隨著工業化、城鎮化發展而調整和優化的原有農村土地利用格局便難以變更。

按照黨的十七屆三中全會精神，加快集體建設用地使用制度改革和市場建設，實現城鄉土地市場統一，關繫到社會主義市場體系的完整，關繫到土地利用和土地國策的落實，也關繫到社會主義新農村的建設，已經成為保障經濟社會和諧發展迫切需要解決的全局性重大課題，是下一階段土地使用制度改革的一個重要目標和主攻方向。

❺ 漯河市國土資源局

漯河市位於河南省中部偏南,伏牛山東麓平原和淮北平原交錯地帶,地理坐標為北緯33°24′~33°59′,東經113°27′~114°16′。1948年設立縣級市,1986年升格為省轄市,2003年被列入中原城市群;轄臨潁、舞陽兩縣,以及源匯、郾城、召陵3個區和1個國家級經濟開發區;全境東西長76公里,南北寬64公里,總面積2692平方公里,總人口257萬人。

李新楨 黨組書記、局長

呂鳴藝 黨組副書記、調研員

林文藝 黨組成員、副局長

梅迅奇 黨組成員、副局長

郭幸生 黨組成員、副局長

張秋鎖 黨組成員、紀檢組長、土地儲備中心主任

高彥偉 執法監察支隊支隊長

李新楨簡介:河南葉縣人,1962年8月出生,漢族,中共黨員,大學學歷。1978年3月參加工作,1989年3月入黨。1978年3月~1979年8月,在葉縣廉村鄉當知青;1979年8月~1982年9月,在武漢冶金醫專醫療系學習;1982年9月~1988年1月,任冶金部河南地質勘探公司二隊職工醫院醫生、副院長;1988年1月~1989年3月,任平頂山市新華區經貿委科員;1989年3月~1992年1月,任平頂山市新華區監察局科員;1992年1月~1994年6月,任平頂山市新華區中興路辦事處黨委委員、武裝部長兼黨委秘書;1994年6月~1995年5月,任平頂山市新華區監察局副局長;1995年5月~1997年12月,任平頂山市新華區監察局副局長、正科級監察員;1997年12月~1998年7月,任平頂山市新華區青石山辦事處黨委書記;1998年7月~2000年6月,任平頂山市新華區紀委副書記、監察局局長;2000年6月~2001年8月,任平頂山市地質礦產局副局長;2001年8月~2002年4月,任平頂山市地質礦產局黨組成員;2002年4月~2007年3月,任平頂山市國土資源局黨組成員、副局長;2007年3月~2009年9月,任商丘市國土資源局黨組書記、局長;2009年9月至今,任漯河市國土資源局黨組書記、局長。

【機構設置】局機關設辦公室、人事宣教科、財務統計科、紀檢監察室、政策法規監察科、礦產資源與規劃管理科、用地審批與土地利用管理科、地籍與測繪管理科(掛行政審批服務科牌子)等9個科(室),設國土資源監察支隊、土地儲備中心、地產交易所、國有土地管理所、土地勘察測繪隊、土地評估所、城市地理信息中心7個直屬事業單位,市區設郾城、源匯、召陵、經濟開發區4個分局。

【土地資源】截至2010年12月31日,全市土地總面積26.92萬公頃。其中,耕地面積19.11萬公頃,園地面積0.06萬公頃,林地面積0.86萬公頃,城鎮村及工礦用地面積4.61萬公頃,交通運輸用地面積0.95萬公頃,水域及水利設施用地面積1.23萬公頃,其他土地面積0.1萬公頃。19.11萬公頃耕地中,基本農田15.91萬公頃,保護率83.3%,人均耕地1.1畝。

【礦產資源】漯河市已探明的礦產資源為岩鹽,主要分布在舞陽縣境內,面積80平方公里,總儲量為400億噸,居全國第二位。

【規劃計劃】2010年,省國土資源廳下達漯河市的農用地轉用計劃指標為184公頃,其中,耕地127公頃。全市共報批土地134.3716公頃,其中,耕地126.7695公頃,沒有超計劃批地。全市上報省政府批准和市政府批準的建設用地全部符合土地利用總體規劃,沒有違法違規調整土地利用總體規劃的行為。全面完成了鄉級土地利用總體規劃修編工作,市政府6月批准了全市鄉級土地利用總體規劃。7月,縣、鄉級規劃成果全部上報市局備案。

【耕地保護】2010年初,省政府與市政府簽訂耕地保護目標責任書,耕地保有量指標不低於18.9萬公頃,基本農田保護面積不低於15.91萬公頃。根據第二次土地調查成果,2010年末,全市耕地面積為19.11萬公頃,高於省政府下達的耕地保有量指標,全市基本農田保護面積15.91萬公頃,完成了省政府下達的基本農田保護指標。

2010年,全市共完成2009年新增費項目2個,整理土地2.35萬畝,新增耕地754.35畝;新申報2010年新增費項目2個,整理後可新增耕地947.7畝。竣工驗收了郾城區李集鄉、召陵區鄧襄鎮等6個土地整理項目,以及4個2007年度、2個2008年度新增建設用地土地有償費項目。

2010年,全市通過各級財政自籌資金完成補充耕地儲備項目7個,新增耕地面積224.31公頃,均已通過省國土資源廳核查確認。全市共立項補充耕地儲備項目11批,新增耕地5740.8畝。全年報批用地全部實現了「先補後占」,補充耕地361.6公頃,其中,自行補充耕地224.3公頃,易地補充耕地137.3公頃,連續11年實現耕地佔補平衡。

【節約集約用地】2010年,按照國土資源部部署,扎實推進國土資源節約集約模範縣(市)創建活動。市政府召開了動員會,成立了市長任組長的創建領導小組,市政府辦公室印發了《漯河市國土資源節約集約模範縣(區)創建活動實施方案》,臨潁縣、經濟開發區確定為河南省創建活動試點單位。成立了專項清理領導小組,制訂了實施方案,逐宗摸清了2009年底前批而未供土地底子,並列出推進台賬,明確責任單位和責任人,實行月通報制度。全年共處置批而未供土地4579畝,區位調整613.3畝,有效提高了土地利用效率,解決了一些急需用地項目的用地難題。加強合同監管。每宗合同簽訂時,在出讓合同違約責任中,約定交款具體時間、開竣工期限、投資強度、容積率、建築系數、綠地率等控制指標以及相關違約責任。對沒有按期繳納土地價款的項目單位,按照合同約定下達限期催繳書,逾期不繳的,送交漯河仲裁委員會進行仲裁注銷合同,並沒收保證金,由政府收回重新處置。全年沒有出現一例違約不繳土地出讓金情況。加強土地批後監管。依據《國土資源部關於加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》精神,市局出台了《關於加強國有建設用地使用權批後監管工作的意見(試行)》,對已供土地建立台賬,逐步實行「掛牌施工」現場公示制度,方便社會監督。

【服務重點項目建設】2010年,會同市發展改革等部門、各縣(區)政府,確定全市重點項目51個,實行分包領導責任制、內部聯審聯批制;全市國土資源部門按照「雙保」行動要求,積極開展工作,主動同項目用地單位聯系,了解項目進展情況,對需要新增建設用地的項目,及時預審,及時組織材料進行報批,對報批後的土地及時供地,保證項目單位取得合法用地手續,確保了全市51個項目及時落地,沒有一個重點項目因用地問題而影響開工建設。完成了石武高鐵客運專線、漯阜鐵路等重點項目的征地拆遷和黃河路東段開發建設任務。

【土地綜合整治】2010年,市委、市政府出台了《中共漯河市委漯河市人民政府關於開展農村土地綜合整治、促進城鄉一體化建設的實施意見》(漯發〔2010〕12號)、《市委辦公室市政府辦公室關於印發<漯河市新農村建設土地及宅基地整理項目實施方案>的通知》(漯辦〔2010〕58號)。土地綜合整治第一批經省批準的11個試點村全部啟動,截至2010年底,完成舊村拆遷924.8畝,已復墾590畝;新村建設完成354畝。上報城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施規劃5個,面積3469畝;已掛鉤2批次,面積964畝。

【保障農民權益】及時修訂被征土地地上附著物補償標准。漯河市人民政府及時調整了2002年出台的《關於調整國家建設徵用土地附著物補償標準的通知》(漯政〔2002〕35號),並以漯政〔2009〕85號文發布實施。調整後,附著物補償標准得到了大幅度提高。同時,按照實際情況對年產值標准進行了調整,年產值從每年960元提高到2000元,增長1倍多,有力維護了被征地農民的切身利益。2010年,漯河市保障性住房用地供地計劃面積346.5畝,年底已供應保障房用地面積301.2畝,完成率87%。信訪穩定工作,層層簽訂目標責任書,完善了局領導分片包干制度,建立起「領導抓、抓領導」的信訪穩定機制和工作長效機制。全年共受理來信來訪62起,「12336」舉報40起,上三級交辦13起,現已全部結案,結案率達100%,做到了件件有記錄、件件有落實、件件有迴音。

【土地市場建設】嚴格執行經營性用地「招拍掛」制度等有關規定,全年出讓土地68宗,199萬平方米,出讓總價款8.3億元。與2010年相比,總價款增長19%。建立崗位、聯動徵收等制度,全年收繳國有土地年租金152萬元。

【基礎工作】全面完成第二次土地調查工作。各縣(區)第二次調查成果(農村部分)已於2010年9月順利並入國家庫,城鎮部分通過省級預檢。市級形成了一套完整的全市土地利用現狀數據和覆蓋全市的土地利用現狀圖件資料。加強日常登記發證。共辦理國有土地登記2616宗,其中,他項權利登記95宗,國有土地使用權登記2521宗。積極開展集體土地登記工作。在第二次土地調查工作的基礎上,除個別行政村有所有權糾紛以外,基本完成全市1245個行政村集體土地所有權登記,頒發了1884本集體土地所有證,實現了城鄉土地登記全覆蓋。市政府印發了《漯河市集體建設用地使用權登記發證工作方案》,各縣(區)現基本完成了漯河市集體建設用地使用權登記試點工作,在總結試點經驗後,各縣(區)集體土地建設用地使用權登記發證工作全面鋪開。測繪管理逐步規范。成立了機構,完成了12家測繪單位的測繪資質復審換證工作,開展了國家版圖意識和地圖市場專項檢查。積極服務重點項目用地測繪工作,確保了西客站、移民安置點、漯阜鐵路拓寬等重點項目的測量工作圓滿完成。信息化建設,完成了建設用地監管系統運行環境搭建,土地市場動態監測網正式運行。完成了市局政務管理系統建設,電子政務系統建成啟用。基層國土資源所建設全年共投資300餘萬元,新建鄉所11個,為市區22個鄉所配備巡查專用車,配備了51台電腦,政務信息網路覆蓋各鄉所。制定了動態巡查制度,每月對鄉所進行一次不定期抽查暗訪,並進行通報。全市51個鄉鎮國土資源所,41個達到省國土資源廳規定的優秀或達標標准,達標率80%。

【礦產資源管理】《漯河市礦產資源規劃(2008~2015年)》於2010年12月22日通過省國土資源廳評審。勘察和采礦許可證持證率100%,轄區內礦產礦山儲量動態監測率達到100%。按時准確出具建設項目壓覆礦產資源的初審意見。建立了礦產資源補償費徵收台賬,足額按時徵收礦產資源補償費。

【地質災害防治】制定下發了《漯河市2010年汛期突發性地質災害應急預案》,按照市局要求,各縣(區)分局也制訂了相應的應急預案。做到了組織體系健全,應急指揮聯絡暢通。各縣(區)分局組織人員對地質災害隱患點進行了排查,並於9月7日根據河南省地質災害預警中心雨情通報啟動預警機制,對舞陽縣保和等鄉(鎮)發布了災害預警,並在電視台滾動播出。組織企業編制了礦山地質環境保護與恢復治理方案,市局組織有關專家於12月16日進行了初審。沒有出現因地質災害導致人員傷亡或重大財產損失事件。

【人事與幹部隊伍建設】2010年2月,漯河市人民政府辦公室下發《關於印發漯河市國土資源局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》,市局行政機構改革完成。漯河市國土資源局事業單位機構改革嚴格按照崗位設置有關要求,於11月底上報了事業單位崗位設置意見,12月漯河市人事局給予批復。認真開展學習型機關建設,嚴格落實「三會一課」制度和年初制訂的學習計劃,全年共組織黨員幹部集中學習3000餘人次;觀看各類講座8場次;參加省、市舉辦的各種培訓65人次;邀請省國土資源廳主要業務處室領導就土地新政舉辦全系統業務培訓班,為有效推廣國土資源管理政策法規提供了良好的理論輔導與工作指導。

【執法監察】2010年,開展了第十次土地衛片執法檢查工作,全市拆除復耕違法用地354.3畝,給予黨政紀處分1人,移送司法機關6人,有力地震懾了違法用地行為。違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地面積的比例從10.1%下降為6.7%,低於省定10%的目標。本年度立案查處違法用地56宗,面積27.36公頃(耕地27.16公頃),結案56宗,結案率100%。其中,歷年隱漏案件立案28宗,面積19.84公頃(耕地19.84公頃);本年新發生案件立案28宗,面積7.52公頃(耕地7.32公頃)。動態巡查制止25宗。與2009年相比,立案查處宗數、面積分別下降69%、40%。全市全年無重大土地違法違規案件。

從重落實責任追究機制。按照15號令和漯河市紀委、監察局、國土資源局聯合出台的《漯河市鄉、村兩級違反土地管理規定行為責任追究辦法》,對違反土地管理規定行為的鄉(鎮)、村,其負有責任的領導人員和直接責任人員,給予相應的黨紀政紀處分或組織處理。對前4個月新發生違法佔地較多的兩縣政府發送了「警示告知函」,對兩縣的縣局領導進行了警示約談,2名所長分別給予撤職和警告處分。國土資源協管員制度得到落實,加強了村級國土資源協管員隊伍建設。2010年,全市有協管員1245人。

【「兩整治一改革」專項行動】全面開展「兩整治一改革」專項行動,黨組重視,機構健全,方案科學,在崗位廉政風險防範工作中,緊緊圍繞權力運行,抓住「排查、化解、防控」3個環節,深化開展了廉政風險點排查防控工作。全局共查找個人崗位廉政風險點3110個,制定防範措施3232條;部門及科室廉政風險點635個,制定防範措施673條,分別涉及監督權、執法權、管理權、領導權、人事權和財務權6大類,初步建立了一套從源頭上有效防控廉政風險的工作機制。11月19日,全省國土資源系統廉政風險點排查防控工作經驗交流會在漯河市召開,經驗在全省推廣,其做法作為全省唯一的地市被中紀委網站轉載。

(劉雲召)

❻ 如何管理好土地

1.做好土地管理工作的重要意義
土地具有十分特殊的空間性，這在很大程度上決定了資源的有限性。也就是說，長久時間內，土地的數量和面積不
會發生什麼變化。土地資源的總量有限，在現有科技條件下，人們不可能創造出土地資源。土地資源供給的稀缺性，主要是由於土地自然供給的數量絕對有限性"位
置的固定性"質量的區域差異性及土地報酬的遞減性等因素造成的。土地是人們生存的必要條件，是人們進行日常生活的基本
場所，它為人們提供基本的資源。人類生存和生活的一切件都依賴於土地，土地作為人們的生產空間具有不可替代性，創造出更多的資源，人類應該尊重土地的自然
力。地是一種生產資源，具有生產性，其本身的自然屬性和人類的生產技術決定了其生產力的高低，而人類的生產技術對土地生產力具有很大影響。
2.土地管理工作中出現問題
2.1公民意識不強，法律體系不完善

公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風尚。同時，土地法律法規不健全，相關規定過於原則化、可
操作性差；而且地方土地管理部門隸屬於同級地方政府，地位不超脫，依法行政障礙多難度大，執法水平不高，監管不力，導致非法佔用、轉讓、出租、買賣土地，
不按規定用途使用、超標用地、越權審批、閑置撂荒等違法現象嚴重。
2.2土地產權主體不明確
城市土地產權不清，沒有明確的財
產法人代表，國家土地所有權得不到實現，造成了事實上的土地地方或部門所有制。加之現行的土地收益分配政策是大部分甚至全部歸地方，小部分上繳中央，從而
刺激了地方政府「多賣地、多受益」的短期行為。農村土地的集體所有權主體「虛置」，淡化了土地的公有制意識，集體所有權弱化，對土地的利用開發缺少統一的
規劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經營等短期行為。
2.3土地使用制度過於狹隘
農村土地實行的家庭聯產承包責任制，按人口分配土地，土地經營權不能出賣，排斥了土地資源的流轉、集中，土地經營規模狹小破碎，阻礙了農業機械化大生產和規模經營，阻礙了農業的專業化和商品化。我國城市土地使用權確立了有償出讓原則，但由於歷史原因，行政劃撥無償使用土地的情況依然存在，導致城市土地使用制度「雙軌」並存閉，引發了征而不用、多征少用、好地劣用等現象，土地利用率低下，浪費嚴重。
2.4農業用地利用率低，土地退化嚴重
農村毀林開荒、過度開發等掠奪性經營，導致土地質量下降，出現水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問題。城鎮建設用地擴張過快，耕地大量流失。大量農村勞動力遷移，「空心村」現象日漸突出。農村非農建設用地嚴重超標，居民點與鄉鎮企業佔用大量耕地。鄉鎮企業布局分散，爭相圈佔大院，造成大量土地浪費。
3.做好土地管理工作的辦法
3.1加強保護意識

土地資源的保護需要人們的共同努力，為了更好地落實好土地資源的保護政策，群眾和政府之間應該更好的溝通交流，
應該加強群眾的保護土地的意識。目前大眾對於土地資源的保護意識還不是特別強，因此政府應該加大宣傳的力度，
以多種形式，生動和深入地開展對土地科學知識的宣傳。利用網路群眾信箱和領導熱線等多種形式展開與公眾有效且相互信任的溝通，以彌補動態監測系統尚未全面
建立的不足。通過宣傳，加強政府和群眾之間的交流，充分發揮群眾的主體地位。徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協調發展的可持續發展觀念。培養公民尤其
是領導幹部的土地危機意識，提高法律意識，形成依法用地的良好風氣。
3.2改善城鄉規劃體系
堅持規劃統攬全局，結合我國實際情況，根據土地利用總體規劃"村莊布點規劃"功能區規劃和城鎮體系規劃。著眼全局，牢牢把握規劃權，真正發揮規劃在空間管制"資源配置"引導建設上的作用。使土地規劃和城鄉規劃體制結合起來，進而更好地利用土地資源。土地規劃在土地資源的利用上起非常重要的作用，可以促進城鄉經濟的快速發展。理順農村產權關系，強化集體統一管理職能，避免土地利用的無政府狀態，促進土地合理利用。有條件的地方可適度放開土地使用權流轉，試行土地合理流動，適當規模經營，促進土地的集約利用和機械化、專業化程度，減少土地的撂荒閑置現象，提高土地的經濟效益。
3.3農村土地資源市場化

市場作為一隻無形的手，具有調節生產要素在各部分實現資源優化配置的功能，在社會主義市場的背景下，農村土地對於農業規模指標，適度放寬相應的建築密
度、容積率限制，減免相應的的經濟發展和農業的生產十分重要，應該將其納入市場化的范圍。所以政府應該改變傳統的行政干預手段，逐步採用市場指導的方式，
為了使土地資源得到更加合理的優化，應該加強政府的職能，完善相應的機制，健全市場體系。作為農業生產和農業經濟發展重要資源的農村土地，其使用權也必然
要劃入市場化的范圍。對此，政府應當轉變職能和觀念，將土地資源的配置模式由行政主導轉變為市場指導。建立健全相關的價格機制，競爭機制和中介機制。讓農
村土地在法制化的市場下，實現合理順暢的流轉和優化的配置。
3.4合理利用土地
進一步完善城市土地使用制度，規范土地交易行
為，依法公開供應土地，提高城市經營水平。大力推行公開拍賣和招標出讓方式，促進城市國有土地出讓方式的科學化、合理化、合法化；引人市場競爭機制，促進
土地資源合理配置，優化城市用地結構，提高土地利用效益。堅持完善農村家庭聯產承包責任制，合理調整土地利用結構，規范農業用地，因地制宜，搞好退耕還林還牧工作，用養結合，防止耕地質量下降和水土流失。充分挖掘土地潛力，促進土地集約經營，確保土地財政收人盈餘和土地利用結構合理，以最終實現經濟、社會、生態效益三者的有機統一。

❼ 有沒有正在做農墾國有土地使用權確權的單位交流一下啊

一、充分認識加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證的重要意義：

《國務院辦公廳轉發國土資源部、農業部關於依法保護國有農場土地合法權益意見的通知》（國辦發〔2001〕8號）下發以來，各地積極推進農墾國有土地確權登記工作，取得了一定進展。但全國農墾國有土地確權登記發證率總體不高，有的還存在土地權屬爭議，與中央提出推進農墾改革發展，創新農墾土地管理方式，強化農墾土地權益保護的新要求不相適應。因此，加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作，明晰農墾土地產權關系，十分必要和迫切。

（一）加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證是維護農墾合法土地權益的重要手段。按照《土地管理法》、《不動產登記暫行條例》規定，依法登記的土地的所有權、使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。土地是農墾建設現代農業、發揮示範帶動作用的重要物質基礎。開展農墾國有土地使用權確權登記發證工作，就是依法確認國有農場等農墾企業對其合法取得的土地等不動產享有物權。這對於國有農場制止非法侵佔、蠶食其土地行為，依法保護合法土地權益，夯實現代農業發展基礎,維護國家糧食安全具有重要意義。

（二）加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證是推進農墾土地資源資產化、資本化的重要基礎。土地是國有農場最基本的生產資料，是其最重要的資產。中央要求農墾改革要推進農墾土地資源資產化和資本化，創新農墾土地資產配置方式。落實中央要求的基本前提，是通過確權登記發證明晰國有農場土地產權關系，明確農墾國有土地使用權主體、使用權類型、土地用途等。只有依法完成農墾土地確權登記發證，才能順利開展國有農場資產清產核資等工作，才能有效支撐墾區集團化改革。

（三）加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作是促進墾區和諧穩定的迫切需要。通過依法開展農墾國有土地使用權確權登記發證工作，明確土地權屬，依法調處國有農場與相鄰農民集體及其他單位土地權屬爭議，化解因土地權屬引發的矛盾糾紛，能夠大大減少墾區不穩定因素，促進墾區社會和諧穩定。

二、明確工作目標和步驟，切實加快農墾國有土地使用權確權登記發證工作：

各地要認真落實中發［2015］33號文件精神，依據不動產登記法律法規和技術規范，按照「依法依規、因地制宜、先易後難」的原則，採取有效措施，加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作，到2018年底完成權屬清晰、無爭議的農墾國有土地確權登記發證任務，同時要加大工作力度，依法調處國有農場土地權屬爭議，依法維護農墾國有土地權益。

（一）加快農墾國有土地權籍調查。各地要按照不動產權籍調查有關要求，充分利用已有調查成果，開展農墾國有土地權籍調查，查清國有農場依法使用的每一宗土地的權屬、界址、面積和用途等。原則上要劃清國有農場的建設用地和農用地界限，分宗調查；未利用地和農用地可劃分為一宗地，但要調查清楚未利用地的范圍和面積。各地應在全面查清權屬狀況、完成權屬指界等基礎上，採用合適的測量方法開展不動產測量。權籍調查完成後，按照統一的不動產單元編碼模式，形成包括權籍調查表、不動產測量報告和權籍圖等在內的調查成果，提供給不動產登記機構。有條件的國有農場可按照不動產統一登記的要求，一並開展地上房屋的權屬調查和測量，實現國有農場房地一體調查和調查成果的統一管理。

（二）依法辦理農墾國有土地登記手續。各地農墾主管部門要組織國有農場在權籍調查完成後，盡快向不動產登記機構提交符合登記要求的成果資料，提出登記申請。縣（市）不動產登記機構對權籍調查成果通過審核的國有農場使用的國有農用地、未利用地，要按照《不動產登記暫行條例實施細則》第52條辦理登記手續，登記為國有農用地的使用權；同時要在登記簿、證書附記欄以及附圖中對未利用地的面積和范圍進行標注。對於國有農場依法使用的建設用地，具備條件的，與合法取得的地上房屋，按照房地一體的原則辦理登記手續。對於暫不具備辦理房地一體登記手續條件的，可先辦理國有建設用地使用權首次登記，待條件具備後，再連同地上合法取得的房屋一體辦理登記手續。對於國有農場代管的集體土地，不納入農墾土地確權登記工作范圍。

（三）加強農墾國有土地權屬爭議調處。各地要建立由政府牽頭，國土資源和農墾主管部門參加的農墾國有土地權屬爭議調處工作協調機制，明確分工，落實責任，加大工作力度，按照「尊重歷史，面對現實，互利互讓」原則，依法調處土地權屬爭議。對於爭議已解決的農墾土地，國有農場持人民法院、仲裁委員會的生效法律文書或者人民政府的生效決定單方申請不動產登記的，不動產登記機構應及時辦理登記手續，做到農墾國有土地「權屬應確盡確、證書應發盡發」。對於存在權屬爭議且一時難以解決的農墾國有土地，可將爭議部分劃出，對沒有爭議的土地先予以登記發證，爭議土地待爭議解決後予以登記發證。

（四）規范已有登記成果。為支持農墾改革發展，結合不動產統一登記制度實施，對已經登記發證的宗地缺失檔案資料、登記不規范以及需補充房屋登記的，不動產登記機構可以按照《不動產登記暫行條例實施細則》，開展不動產變更登記，發放不動產權證書。各級國土資源和農墾主管部門要做好農墾國有土地確權登記成果信息化管理，促進登記成果有效利用。

三、周密組織實施，按時完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務：

（一）加強組織領導。各級國土資源、財政、農墾主管部門要把農墾國有土地確權登記工作列入重要議事日程，加強組織領導，密切協調配合，加大工作力度，確保按時完成中央部署的任務。各地農墾主管部門要加強對國有農場的組織協調，組織做好資金籌措及使用管理、權籍調查、登記發證申請、配合土地權屬爭議調處等工作。

（二）周密部署安排。省級國土資源主管部門要會同財政、農墾主管部門研究制定整體工作方案，明確年度工作目標、任務和保障措施，加快推進工作，到2018年底基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務。

（三）切實保障經費。農墾國有土地確權登記發證工作經費由中央財政、地方財政和國有農場共同負擔。中央財政適當安排補助經費，地方財政和國有農場統籌安排所需工作經費。新疆生產建設兵團所需工作經費由兵團統籌安排，中央財政按統一標准予以補助。各級農墾、財政和國土資源主管部門要加強協調配合，根據農墾國有土地確權登記工作需要，合理確定支出用途，嚴格規范使用，保障工作順利開展。

（四）開展督促指導。建立全國農墾國有土地確權登記發證工作進度匯總統計分析和通報制度。省級國土資源主管部門在每季度末上報本季度工作進展情況。國土資源部、財政部、農業部將聯合對農墾國有土地確權登記工作推進情況進行專項督導。對於工作進度慢、保障措施不力的地區，將進行重點督促檢查。督導後整改不力的地區，將予以通報。

（五）做好宣傳培訓。各地要通過報紙、電視、廣播、網路等媒體，大力宣傳農墾國有土地使用權確權登記發證的重要意義、目標任務和法律政策，樹立農墾國有土地確權登記的權威性、嚴肅性，為農墾改革發展創造良好的輿論環境。國土資源部、財政部、農業部將適時召開加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作現場會，以會代訓，總結、推廣、宣傳典型經驗，為全國工作提供典型示範。

❽ 精心實踐「萬頃良田建設工程」 全力推動土地科學利用

0引言

地者，萬物之本原，諸生之根苑。在當前「擴內需、保增長、調結構、惠民生、促改革」的新形勢下，如何更好地處理好加快發展硬道理與土地資源硬約束的關系，實現「保發展」與「保紅線」的辨證統一，真正實現又好又快發展。筆者認為，各級國土資源部門應深入貫徹黨的十七屆三中全會精神，更新觀念，大膽實踐，以「萬頃良田建設工程」為重要抓手，促進發展方式加速轉型，務求保障發展與保護資源的「雙贏」。

黨的十七屆三中全會奏響了強勁號角，《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》要求:「建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營」、「改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍」、「集體經營性建設用地在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益」、「逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權」。

這一行行激揚的文字，像一串串靈動的音符，奏響了「土地新政」的樂章。在江蘇大地一場以「農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯」為主旋律的「萬頃良田建設工程」已經拉開了帷幕。通過學習調研，筆者認為這一工程的實施，必將推動新時期全國土地科學利用。實施「萬頃良田建設工程」，有利於解決耕地經營分散、生產方式落後、居民點布局凌亂等問題和矛盾，是促進農業由分散經營向規模經營轉變，傳統農業向現代農業轉變的具體措施，是破解保護資源、保障發展難題，實現土地資源節約集約高效利用的有力手段，是實現科學發展觀，打破城鄉二元結構，促進城鄉統籌協調發展，提高城鎮化水平，構建和諧社會的有效途徑。同時，對提高土地節約集約利用水平、生產力發展水平、村民居住生活水平及土地利用效益、推進社會主義新農村建設具有積極的推動作用。

1當前實施「萬頃良田建設工程」的進步意義

「萬頃良田建設工程」是指依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，按照城鄉統籌發展、加快社會主義新農村建設的要求，以土地開發整理項目為載體，以實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策為抓手，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，以增加有效耕地面積，提高耕地質量;將農村居民遷移到城鎮，節約集約利用建設用地;建成大面積、連片的高標准農田，優化區域土地利用布局，實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標的一項系統工程。

1.1實施「萬頃良田建設工程」，可以有效地改善農業生產條件，提高耕地特別是基本農田的面積和質量

實施「萬頃良田建設工程」，有利於解決耕地經營分散、生產方式落後、村莊布局凌亂、戶均佔地過大、保障水平較低等問題和矛盾，是促進農業由分散經營向規模經營、傳統農業向現代農業轉變的具體舉措。列入「萬頃良田建設工程」試點的項目，一方面，可以享受省以上投資土地開發整理項目政策，無償利用國家和省級資金，對項目區田、水、路、林、村進行綜合整治，建成大面積、連片的高標准農田，提高耕地質量;另一方面，通過綜合整治新增的耕地面積，可以實現縣(市、區)政府任期內耕地總量動態平衡目標。通過遷居，農民有償、自願流轉土地承包經營權，對大面積、連片的高標准農田實行規模化經營，對促進農業現代化具有深遠的意義。

1.2實施「萬頃良田建設工程」，可以有效地破解保護資源、保障發展難題

「萬頃良田建設工程」是破解保護資源、保障發展難題，實現土地資源節約集約高效利用的有力手段。試點項目區內的居民點和獨立工礦區拆除復墾，享受城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的相關政策。對農村建設用地復墾增加的耕地和農用地面積，其指標除用於安置農民的住房建設和基礎設施建設外，節余部分統籌用於工業發展和城鎮建設，可以有效地解決地方社會經濟發展對建設用地的需求。

1.3實施「萬頃良田建設工程」，可以有效地聚集市場需求與公共服務資源

「萬頃良田建設工程」是落實科學發展觀，打破城鄉二元結構，促進城鄉統籌協調發展，提高城鎮化水平，構建和諧社會的有效途徑。通過對項目區內農村居民點整村莊向城市或重點鄉鎮遷建，一方面可以加快城鎮化的步伐，有效地聚集市場需求與公共服務資源;另一方面可以減少農村居民點重復拆遷，以及農村居民點點狀分散對路、水、電、綜合服務設施等公共服務資源的浪費。

2「萬頃良田建設工程」遵循的原則和措施

實施「萬頃良田建設工程」，應在「耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、國土規章不違背」的前提下，遵循以下原則:

(1)遵循科學規劃、統籌城鄉的原則。工程區土地整理規劃、集中居住區規劃等要與土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、基本農田保護規劃、城鎮建設規劃等相銜接，通過科學規劃，促進城鄉統籌協調發展。

(2)遵循突出重點、以農為主的原則。要以建成大面積連片高標准農田為重點，確保工程實施後，增加有效耕地面積，提高耕地質量，實行規模經營，發展現代農業。

(3)遵循政府主導、部門配合的原則。建設工程由縣(市、區)政府統一組織，相關部門協同配合，共同推進，採取市場化等多種方式進行運作。

(4)遵循試點先行，規范操作的原則。要堅持從實際情況出發，量力而行，選擇工作基礎較好，有一定經濟基礎和資金保障能力的縣(市、區)開展試點，對農民拆遷安置、就業、農村土地承包經營權流轉等進行探索研究，在取得成功經驗後，逐步推廣。

(5)遵循依法維權、農民認可的原則。嚴格執行相關法律法規和政策，切實保障農戶和集體經濟組織的合法權益，工程實施要充分尊重群眾意願，取得農民認可，維護土地所有者和使用者的合法權益，切實維護社會穩定。

(6)遵循創新思路、積極探索的原則。「萬頃良田建設工程」是一個全新的系統工程，直接關系農民的切身利益，涉及領域多，政策要求高，要開拓思路，大膽創新，積極探索，勇於實踐，走出一條保護資源、保障發展的新路子。

「萬頃良田建設工程」是一項政策性強、涉及面廣、矛盾復雜的系統工程，必須穩妥實施，扎實推進。

(1)加強組織領導。縣(市、區)應成立以政府主要負責人為組長，農工、財政、國土資源、規劃、交通、建設、水利、農業、林業、勞動保障、公安、民政、審計、信訪等部門主要負責人為成員的「萬頃良田建設工程」領導小組，研究制定具體的實施細則及配套政策措施。

(2)明確部門責任。根據實際明確相關部門的責任，共同推進「萬頃良田建設工程」。國土資源及工程區所在鄉鎮等負責工程區相關資料的收集與分析;規劃、建設等部門負責工程區內村民的拆遷、安置房建設及質量監管等工作;勞動、民政等部門負責拆遷農戶的基本生活保障工作;財政、審計等部門負責工程區內專項資金的預算管理、資金撥付、審計監督等工作;鄉鎮和農工等部門要探索建立土地流轉平台，負責工程區內土地流轉等工作。

(3)科學編制規劃。要結合當地實際合理確定項目工程區和分片工程區，工程區應盡量集中集聚，原則上以縣(市、區)為單位，應具備總面積1000公頃以上、分片面積300公頃以上的農地整理規模。工程區內不得安排安置用地，不得與其他土地開發整理項目重復。同時，要科學編制拆遷補償和遷建方案、農業人口安置方案、城鄉建設用地增減平衡方案、資金預算和籌措方案、土地承包經營權流轉方案等相關規劃方案。

(4)抓好資金籌措。工程所需的專項資金由試點縣(市、區)政府負責籌集，資金來源除地方自籌、融資以及爭取省以上投資土地開發整理項目資金外，還可以探索吸納社會資金實行市場化運作。

(5)依法拆遷安置。工程區內農村居民點拆遷後，被拆遷農民原則上集中安置到集鎮或城區，統一以安排農民公寓房為主。鼓勵有條件的被拆遷農民進城購房，提倡和鼓勵農民向市民的身份改變。對採用農民公寓安置的，縣(市、區)政府可出台配套政策對安置用地和安置房建設等給予一定優惠。

(6)規范土地流轉，妥善安置群眾。要按照「依法、自願、有償」的原則，組織引導農戶土地承包經營權流轉。要根據工程區內農民不同年齡段的特點，分別實施就業培訓、就近安排、養老保障等保障措施。對自願永久讓渡土地承包經營權的，可通過「以土地承包經營權換社保」方式進入被征地農民基本生活保障體系，同等享受征地補償和被征地農民基本生活保障、就業、就醫等政策。鼓勵有條件的縣(市、區)將永久出讓土地承包經營權的農民直接納入「城保」體系，享受城鎮居民的同等待遇。

3「萬頃良田建設工程」土地權屬調整的原則與步驟

土地權屬調整是政策性很強的系統工程，與廣大群眾的根本利益息息相關，在具體權屬調整工作中必須遵循以下原則:

3.1依法原則

權屬調整必須始終遵循國家法律法規的規定，依法登記的土地權利受法律保護，任何單位、個人不得侵犯。

3.2公開、公平、公正原則

權屬調整要尊重原有產權關系，運用評估、勘測等科學方法，按市場經濟規律協調各方面利益關系，推行公告制度，廣泛徵求各有關權利人的意見。

3.3協商、自願原則

因規劃田地調整、其他地類轉化為耕地、溝渠路修建需要調整不同權利邊界的，應在各相關權利人協商、自願的基礎上重新勘定地界。農村集體所有土地權屬調整必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，並依法報有關機關批准後方可進行。

3.4促進土地規模化、集約化經營的原則

盡可能地使同一權利主體的土地適當集中，形成規模效益。

土地權屬調整工作貫穿工程實施的整個過程，堅持以盡量不進行大規模的權屬調整作為指導思想，具體分為以下幾個步驟:

(1)成立權屬調整領導小組。由縣級、鎮級政府、村委會等有關部門抽調人員建立土地權屬調整工作領導小組，統一負責和協調工程區權屬現狀調查，制定調整方案。

(2)確認工程實施前權屬現狀。工程區確定後，應立即開展相應的土地權屬調查，主要內容包括項目區域的確切邊界、項目區域內宗地數量、類型及質量狀況、項目區域內土地權利人和原有土地確權發證情況等，對存在權屬爭議的，按有關規定予以處理和確認。

(3)工程實施前後土地評價。評價工程實施前後土地面積、質量等級狀況等，作為權屬調整的依據。

(4)制定權屬調整方案，並履行公告程序。依據土地綜合評價結果，編制權屬調整方案，主要內容包括:土地權屬調整范圍，土地權屬調整范圍內整理前後土地評價結果，土地歸並及分配方案等。農村集體所有土地權屬調整必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。權屬調整方案應在工程區所在鄉鎮、村進行公告，對權屬調整方案有異議的，應於公告期內書面提出。經協商不能解決的，由當地人民政府調處。集體經濟組織內農民對土地承包經營權調整有異議的，應在公告期內書面提出，爭議由村集體經濟組織或當地人民政府調處。各村民小組也可以通過協商制定具體的權屬調整方案。

(5)權屬調整的實施上報與批准。方案經公示徵求意見後，報所在地市人民政府批准。在方案批准前不得擅自進行權屬調整。工程實施後原有界線依賴的局部地物改變或消失造成局部土地權屬界線改變的，確需重新劃定土地權屬界線的，在盡量維持原來村界、組界走向的基礎上，遵循方便生產、方便生活的原則，就近沿河道、坑塘、溝渠、道路等明顯地物調整界線，盡量保持互換的土地不僅數量相等，而且質量相當。工程區實施後田塊整齊劃一，可依靠的地物減少，如果在權屬調整過程中出現無法保持各村、各組土地仍與原有土地面積相等的情況時，數量差額部分，由各村之間簽訂協議採用工程區相同面積的土地進行補充，不能補足的，經雙方協商進行經濟補償或以其他途徑解決。勘界的結果及解決辦法需報請國土、農業、民政、財政、水利等有關部門同意。土地所有權和使用權調整過程中出現爭議的，由當事人協商解決;協商不成的，由當地人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議，由村級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內向人民法院提起訴訟，在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得私自改變土地現狀。

(6)確權發證。權屬調整完成後，依據《土地登記規則(修正)》(國家土地管理局〔1995〕國土〔法〕字第184號)進行確權登記和變更登記，收回原土地權屬證書，核發新土地權屬證書，同時對權屬調整過程中所形成的文件、圖件等資料及時整理歸檔。

4「萬頃良田建設工程」中土地承包經營權流轉思路

4.1基本工作思路

根據《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等有關法律、法規，以規范農村土地經營權流轉、維護流轉雙方當事人合法權益、促進農業和農村經濟發展為目標，在堅持家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，在不改變土地農業用途、不超過承包期的剩餘期限、不損害農民和村集體利益的前提下，規范、有序地開展農村土地承包經營權流轉。

4.2主要工作原則

為了全面規范農村土地承包經營權流轉市場，提高農村土地利用效益，確實保護土地經營權流轉各方的合法權益，在實施土地經營權流轉過程中要遵循以下原則:

(1)依法原則。農村土地承包經營權流轉必須依照有關法律、法規和相關文件的規定執行。

(2)自願原則。要充分尊重農民意願，任何單位和個人不得脅迫或阻礙農戶流轉土地。

(3)有償原則。土地經營權流轉的條件和價格完全由農戶與受讓方自主平等協商，流轉的收益歸農戶所有。

(4)土地所有權不變原則。堅持以村為主體，成立專業合作組織，負責土地承包經營權流轉工作。

4.3土地流轉方式

(1)股份合作。把原村組發包給農戶承包經營的土地面積作價入股，組建土地股份合作社，對入股土地實行統一規劃、開發和經營。土地股份合作社可直接經營，也可代表各股東與企業簽訂經營或租賃合同等形式，按股付給原農戶承包經營費，實行保底分紅，土地股份合作社獨立核算，自負盈虧。

(2)集體經營。農戶將一定期限的承包經營權一次性與村集體經濟組織簽訂委託代理合同，由村集體經濟組織代表村民進行土地承包經營權公開拍賣及相關談判事宜，轉讓完成後，承包經營者自負盈虧。村集體經濟組織分年度支付給原承包經營戶承包經營費，或分年度按年齡段無償提供糧食及補貼款。

(3)分包經營。若一次性流轉後招租不能到位，由所在村集體經濟組織統一規劃，制定分包方案，可多戶聯合或大戶獨立承包經營，實施規模種植，並給予原承包經營戶相應的承包經營費。

4.4土地流轉程序

(1)調查摸底。在實施流轉前，對工程區的農用地，特別是耕地進行詳細地調查，並以承包經營權證書載明的面積作為基礎，建立完整的台賬，及時召開村民代表或村民大會，充分徵求村民意見，通報土地流轉的補償方法。簽訂流轉合同，流轉雙方經洽談磋商，認定流轉方式、流轉時間、流轉價格以及流轉收益支付方式等，並在協商一致的基礎上簽訂書面合同，由流轉雙方代表簽字蓋章，報農工部門批准。

(2)撥付資金。流轉合同簽訂後，每年年終從土地流轉收益(含農用地流轉和集體建設用地流轉收益)以及專項資金中按標准撥付給農戶，涉及入股分紅的按另行制定的實施方案執行。

4.5保障措施

(1)加強宣傳教育，更新農民觀念。通過廣播、電視等媒體形式，廣泛深入地進行宣傳發動，讓廣大農民明白農村家庭承包經營制度是黨的農村政策的基石，土地流轉是農村生產力發展的客觀要求和必然趨勢，是農民致富的重要途徑。

(2)尋求項目支撐，發展高效農業。土地流轉的目的是為了發展高效規模農業，讓土地增值，農民增收，需要以項目作為農業創新發展的載體，因此尋求高效農業項目是推進土地流轉的關鍵。必須堅持「政府引導，法人投資、企業經營、產業開發」的方向，促進流轉主體多元化、規模化、集約化。

(3)創新流轉機制，倡導股份合作。土地流轉有多種形式，從各地的實踐經驗看，最好的方法還是建立土地股份合作社。土地股份合作社、富民合作社、農民專業合作社等新型集體經濟組織，是農村土地經營制度的創新。在「萬頃良田建設工程」區土地流轉過程中，需大力倡導建立土地股份合作社，走「土地變股權、農民變股民、有田不種田、收益靠分配」的創新之路。

5因地制宜，科學實施「萬頃良田建設工程」

開展「萬頃良田建設工程」在「耕地面積不減少、建設用地不增加、農民收益不受損、國家規章不違背」的前提下，以科學發展觀為指導，促進土地資源的集約高效和可持續利用。「萬頃良田建設工程」是一項涉及面廣、政策性強、操作難度較大的系統工程，既有一套需要嚴格執行的規定動作，更有一系列極具創造性的自選動作等著我們去探索，我們要更加冷靜清醒地去思考與謀劃，更加積極穩妥地去實踐和嘗試。

5.1堅持高起點規劃

按照科學規劃、分步實施的原則，結合新一輪土地利用總體規劃修編，先期對農村耕地及農村宅基地情況現狀進行充分調研。在此基礎上，以科學發展觀為統領，用現代的眼光、開放的胸襟、以人為本的理念，對項目區進行科學合理的規劃，統籌實施居民點合並、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化，確保試點工作有章可循、有序展開、有的放矢。

5.2注重精細化操作

實施「萬頃良田建設工程」，必須保證「耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、國土規章不違背」，這就要求我們在實施過程中要慎之又慎、細之又細，既要精耕，又要細作。在具體操作過程中，至少應做到「十明確」，即:明確工程區規模與范圍，土地利用現狀與權屬狀況，涉及的人口等基本情況;明確土地開發整理潛力分析和整理方案;明確拆遷補償和遷建方案;明確農業人口安置方案;明確城鄉建設用地增減平衡方案;明確工程區內土地權屬調整方案;明確資金預算與籌措;明確工程實施計劃安排;明確土地承包經營權流轉方案;明確綜合效益評價。圍繞上述「十明確」，謀劃好每一個細節，銜接好每一個環節。始終堅持從各地的實際情況出發，因地制宜，量力而行，循序漸進，有計劃有步驟地實施「萬頃良田建設工程」。

5.3注重創造性探索

「萬頃良田建設工程」是一項全新的事業，需要我們不斷開拓思路、大膽創新、勇於實踐，走出一條保護資源、保障發展的新路子。針對各地試點工作中暴露的4個問題，即:村莊搬遷建設難同步、農民離村離土難割捨、持續增收渠道難拓展、資金籌措短期難到位等，需要尋找3把「鑰匙」，即:「人往哪裡去」、「田向哪裡流」、「錢從哪裡來」。

(1)以民為本，創造和諧。在安置方面必須充分尊重農民意願，採取集中建房安置、自建房安置、貨幣安置及養老安置「四結合」的辦法予以落實。同時對轉(出)讓土地承包經營權的農戶，參照城鎮居民保障待遇來置換農民身份，按照不同的年齡段予以充分保障。

(2)規范土地經營權流轉。根據不改變土地所有制關系和以農民為主體，以及依法、自願、有償的原則，對項目區內的集體土地承包經營權進行流轉。我們將依託農村土地流轉交易服務中心這一平台，進一步建立健全土地流轉程序、合同管理、流轉登記備案管理和風險預防保障4項制度，確保土地流轉順利進行。

(3)有效保障資金及時投入，有機組建新型集體經濟組織———土地合作社，在其經營土地承包收益中提取一部分用於保障農民讓渡土地的補償。用足用好凈增耕地指標，將其產生的耕地佔用稅、土地出讓契稅、農業土地開發資金等資金專項用於項目建設。同時，大力吸納各類工商資本、金融資本、社會資本，形成多元化投入、專門化監管的良好機制。在可能的情況下，設立土地超市，將土地推向市場，創造價值，實施滾動投入。

6群策群力造福子孫後代

「萬頃良田建設工程」直接關繫到農民的切身利益，涉及領域多，政策要求高，需要社會各方面密切關注、協力配合、共同推動。

6.1政府須一馬當先

地方政府的積極性、統籌力和創造力是「萬頃良田建設工程」能否成功的關鍵。各級黨政組織要聚合精兵強將，組建起強有力的工作班子，為工程的實施鳴鑼開道、保駕護航。

6.2各部門應秣馬厲兵

在充分發揮主觀能動性的基礎上，由農經部門指導、監督農用地流轉的具體實施方案;由國土部門編制「萬頃良田建設工程」規劃方案;由勞動和社會保障部門幫助制定實施「萬頃良田建設工程」試點區內被拆遷農戶的社會保障方案;由財政部門指導好專項資金的預算管理、資金撥付以及相關專項資金的運作等;由規劃建設部門對「萬頃良田建設工程」試點區內拆遷方案的制定和實施，以及新居住區建房的設計、報建、工程質量監管、驗收等工作把好關;同時，由發改、民政、公安、監察等部門根據各自職能，各司其職，密切配合，確保「萬頃良田建設工程」穩健實施。

6.3群眾要躍馬揚鞭

為使這一工程成為項目區幹部群眾的自覺行動，要有針對性地開展宣傳工作，精細調查，摸准群眾的脈搏。通過面對面宣講、實打實算賬、手拉手觀摩、心貼心交流，營造濃郁的氛圍，讓這一民心工程入組、入戶、入腦、入心，力求項目實施前群眾同意、實施中群眾樂意、實施後群眾滿意，使之主動投身到「萬頃良田建設工程」的洪流中來，成為真正的支持者、推動者、受益者。

全面實施「萬頃良田建設工程」，推動農村改革發展，各級黨委、政府必須以尊重農民意願和基層創造精神為原則，按照依法、自願、有償的原則，在農民自願的基礎上實施「萬頃良田建設工程」，落實村民自治制度，發揮農民主體作用，調動基層的積極性和創造性;必須以優化城鄉一體化的規劃和行政區劃為基礎，制定城鄉一體化全覆蓋的新市鎮和新型農村社區規劃以及高標準的農業園區規劃，調整優化鎮村的行政區劃，使鎮村有合理的規模和布局，新型農村社區規劃要保持水鄉特色、鄉土風貌、現代氣息和田園風光;必須建立健全新型社會保障體系，以農村土地承包權互換城鎮社會保障，以農村宅基地互換城鎮保障制度，以農民身份互換城鎮居民身份，使真正離土、到城鎮長期就業居住的農民真正變成城市居民;必須以大力發展農村新型合作組織為支撐，用土地股份合作、社區股份合作、專業經濟合作、富民合作來支撐「萬頃良田建設工程」;必須以加強組織領導、改善社會化服務和完善土地、財稅、金融政策作保障，其中社會化服務包括村級組織建設和專業合作組織建設。

「萬頃良田建設工程」是一項功在當前、利在長遠的惠民工程。我們一定要認真借鑒吸收先進地區的好的經驗和做法，將這項實事工程辦實、辦好。同時，也希望廣大群眾積極參與、大力支持和廣泛宣傳這項工程，為促進新農村建設更好更快發展、人民群眾過上更加幸福的生活，以及建設美好新江蘇而共同努力。

❾ 信陽市國土資源局

信陽市位於河南省南部,地處淮河上游、大別山北麓,是南北經濟文化交流的重要通道,素有「豫南明珠」、「三省通衢」之稱。全市總面積18915平方公里,轄8縣2區6個管理區,人口803萬人。信陽地處亞熱帶向暖溫帶過渡地帶,在中國地理南北分界線上,全市森林覆蓋率達32%,高於全國平均水平10多個百分點。信陽季節氣候明顯,又兼有山地氣候特點,光照充足,雨量豐沛,氣候溫暖濕潤,能滿足多種植物培育和生長的需要,因而農副產品豐富,著名地方農產品信陽毛尖茶是全國十大名茶之一。信陽既有綿延重疊的崇山峻嶺,也有岡巒起伏的低山丘陵,既有坦盪無垠的平原,也有群山環繞的盆地,旅遊和礦產資源都非常豐富。境內革命遺址、古跡和文物眾多。全市現有國家級文物保護單位6處,省及省以下級文物保護單位400多處,重要革命紀念地和革命舊址400多處。

董元成 黨組成員、調研員(主持工作)

胡敏 黨組副書記(女)

曹曉林 黨組成員、副局長

李積光 黨組成員、副局長

熊偉 黨組成員、副局長

楊富山 黨組成員、紀檢組長

於海忠 黨組成員、總工程師

董元成簡介:漢族,中共黨員,全日制大專學歷。1977年7月參加工作,1982~2001年,歷任原信陽地區工業局人事科副科長、原信陽地區經貿委政治部副主任、主任,息縣人民政府副縣長,信陽農業機械化學校校長,信陽地區地質礦產局局長;2001年12月~2008年6月,任信陽市國土資源局黨組成員、副局長;2008年6月,任信陽市國土資源局黨組成員、調研員;2008年11月20日起主持局全面工作。

【機構設置】局機關設辦公室、人事科、財務科、地籍科、規劃科、用地科、耕保科、礦管科、地質科、利用科、測繪科、法規科、機關黨委、紀檢監察室、信訪辦、老乾科16個科室。設國土儲備中心、國土執法監察支隊、國土資源交易中心、土地開發整理中心、土地規劃勘測隊、地價評估所6個直屬事業單位。設浉河一分局、浉河二分局、平橋分局、明港分局、羊山分局、南灣分局、工業城分局、雞公山分局8個分局。

【土地資源】截至2010年12月31日,全市土地總面積189156.35公頃。其中耕地838563.47公頃;園地67345.14公頃;林地43714.58公頃;草地58775.36公頃;城鎮村及工礦用地215540.01公頃;交通運輸用地39476.62公頃;水域及水利設施用地219142.92公頃;其他土地21003.25公頃。

【耕地保護】2010年,嚴格實施耕地佔補平衡,按照「先補後占」和「佔一補一」,建立「三庫」,即耕地後備資源庫、耕地佔補平衡項目庫和補充耕地儲備庫。2010年,經驗收補充耕地儲備庫11個批次,入儲備庫補充耕地指標793.09公頃,申報建設用地佔用耕地808.3222公頃,使用補充耕地儲備指標808.3222公頃,耕地保有量穩定在79.29萬公頃,實現了耕地佔補平衡。

層層簽訂耕地保護目標管理責任書,開展耕地保護責任目標考核,落實2008年耕地保護責任目標考核的整改工作,迎接河南省政府對信陽市2009年度耕地保護責任目標履行情況檢查。嚴格落實基本農田補劃制度,確保全市基本農田不減少、質量不降低,基本農田保護面積穩定在68.64萬公頃。轄區羅山縣被國土資源部和農業部聯合通報表彰為「全國基本農田保護工作先進單位」。

【國土資源規劃管理】2010年,信陽市鄉鎮級規劃修編圓滿完成,按照規劃土地全覆蓋的原則,本輪規劃修編信陽市共需審批199個鄉鎮級規劃,其中建制鎮64個,鄉111個,辦事處11個,管理區5個,其他8個。全市199個鄉鎮級土地利用總體規劃於2011年5月經市政府審批通過並實施。

【城鄉建設用地增減掛鉤】2010年,組織編制了16批《2010年城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施規劃》,共規劃建新區項目95個,總用地規模742.407公頃。2010年底,全市16批增減掛鉤項目區實施規劃已經省廳批准8批,面積297.5577公頃,新增耕地272.7264公頃。城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施規劃所設新區均已落實到具體項目,並納入新一輪鄉鎮土地利用總體規劃,建新項目符合國家產業政策和建設用地控制指標。拆舊區中使用的「農村集體建設用地整治」指標已按要求備案,先建後拆和已拆待驗收的拆舊區已落實到具體地塊,全部為農村建設用地。拆舊區設置合理,安置方案可行,拆舊區總規模及增加耕地面積,均大於建新區規模。

【土地利用管理】加強土地市場動態監測,從2010年1月1日起在主幹網上全面運行土地市場動態監測與監管系統,全面實現了從土地來源到土地供應和市場交易等過程的動態跟蹤監管。持續開展批而未用地及建設用地審批和批後核實清查工作,有效地推動了全市的土地徵收及供應速度,對146.02公頃「批而未用」土地進行了清理整改,完成征地並移交91.11公頃,完成供地36.54公頃。積極認真開展房地產用地專項整治,並依據省廳要求,對閑置的房地產用地進行了處置。

2010年,全市共計供應各類建設用地面積459.86公頃,其中以出讓方式供應429.5696公頃,土地成交價款32.7258億元。在出讓土地中,以「招拍掛」方式供應394.5797公頃,占總出讓面積的86%,土地成交價款32.016億元,占總成交額的98%。同時,全市共計辦理劃撥土地補辦出讓手續34.9899公頃,補交出讓金0.7098億元。

【地籍管理】2010年,第二次土地調查全面結束。信陽市國土資源局充分利用調查成果,進一步擴大農村集體土地登記發證覆蓋面,完成了3429宗農村集體土地所有權登記,登記率達95%以上。核發集體土地建設用地使用證129.4萬宗,發證率達85.01%。繼續實行土地登記窗口辦公「首問負責」、窗口辦件「一站式」受理、「一條龍」服務。市本級共通過窗口受理申請核發國有土地登記報件495宗,其中審批國有土地使用證392宗(已辦結390宗,退件2宗)。受理審批城鎮住房用地分割登記53宗,發放城鎮住房用地分割土地證2566本。受理審批土地抵押登記50宗,涉及土地抵押面積535.74公頃,涉及抵押金額233554.5萬元。

【建設用地管理】2010年,扎實開展「雙保工程」活動,全力為穩增長、轉方式、調結構提供資源保障。認真做好建設用地報批工作,突出一個「快」字,積極主動服務,快分配、快組卷、快報批。截至2010年底,經省政府批准批次建設用地6個,面積188.3068公頃,上報省廳審查的批次建設用地49個,面積1400.7934公頃,以上共計1589.1002公頃。報經市政府批准農用地轉用不再徵收項目9個,面積99.0666公頃。全力服務國家重點建設項目,積極組織蘭州—鄭州—長沙成品油管道工程、西氣東輸淮武支線管道工程等國家重點建設項目的建設用地材料申報。同時開展京九鐵路電氣化改造、淮息高速公路、淮固高速公路的征地報批工作,2010年重點項目的先行用地報件已經組織完畢並上報國土資源部,正式用地報件材料也已經組織完畢,並上報省國土資源廳,石武鐵路「四電」用地報批工作也已經全面啟動。

【農村土地整治】2010年,信陽市農村土地綜合整治工作邁出了新步伐。信陽市政府下發了《信陽市人民政府關於印發信陽市土地復墾整理和新農村建設項目管理實施意見的通知》(信政文〔2010〕211號)。信陽市土地綜合整治工作在實踐中摸索出了新路子,積累了新經驗。在整治過程中採取「以點帶面,試點先行,亮點出效」的方法,選擇適宜的項目區進行集中連片整理,在嚴格執行上級下達的各項控制指標的前提下,結合土地利用總體規劃建設典型示範區,以此推動全市土地綜合整治工作順利展開。制定了土地整理復墾開發項目「月報制度」、「通報制度」、「工作交流制度」和「督查制度」。全面開展各類土地整理復墾開發項目的技術評審工作,解決了項目歷史遺留問題。本著尊重歷史、注重現實的原則,對2010年前部分項目程序以及內業資料進行了完善,在此基礎上,全面完成了2010年的技術評審工作。2010年,共對54個項目的可行性研究報告進行了論證。對52個項目的設計報告進行了評審,其中2007年、2008年新增費項目6個,2010年新增費項目17個,占補平衡項目29個。完成了2個項目設計報告變更的技術評審,對16個項目的招投標方案、招標文件進行了審核。

【測繪監管】2010年,鞏固整頓和規范地理信息市場秩序成果工作,引入約談機制,加強全市測繪統一監管工作。通過對發現的測繪違法苗頭進行調查核實和約談,對持證測繪單位違規行為進行提醒和預警,明確違法行為的成本和後果,避免直接進入法律處罰程序,以促進全市測繪行業健康有序發展。做好2010年各項測繪管理暨服務保障工作,加強測繪標准推廣應用、測繪任務備案和成果管理、測繪資質復審換證。全市縣域D級GPS三維空間大地控制網全部建成並通過了省測繪產品質量監督站的質量驗收。「數字信陽」、「數字縣域」建設取得實質性進展,信陽市被列入2010年全國數字城市地理空間框架建設計劃。

【礦產資源】信陽市大地構造位置處於華北地台與秦嶺造山帶結合部位。北部為華北地台南緣,南部為秦嶺造山帶東延的桐柏—大別造山帶。兩大地質單元在長期的地質歷史時期,營造了有利的成礦地質條件,形成了豐富的礦產資源,是河南省重要的成礦區帶之一。全市共發現各類礦產51種:能源礦產3種,金屬礦產17種,非金屬礦產31種。發現大、中、小型固體礦產礦床161處,其中大型礦床16處,中型礦床24處,小型礦床121處;地熱水1處。區內還發現大批礦點、礦化點和物、化探異常。信陽市優勢礦產主要為鉬礦和建材類非金屬礦。近年來新發現和探明的湯家坪鉬礦、千鵝沖鉬礦,儲量規模達大型和特大型礦床規模。建材類非金屬礦主要有珍珠岩、膨潤土、沸石、水泥用大理岩(石灰岩)、白雲岩、建築石材和建築用砂等。信陽市主要礦產中,珍珠岩、膨潤土、沸石和化肥用蛇紋岩資源儲量位居全省第一位(其中珍珠岩位居全國第一位),鉬礦資源儲量位居全省第三位。

【礦產資源管理】2010年,按照豫政辦〔2010〕34號文的要求進一步開展礦產資源整合工作。為確保整合工作的全面完成,市政府調整充實了市整合領導小組,市政府印發了《關於進一步推進礦產資源勘查開發整合工作的通知》、《信陽市礦產資源勘查開發整合方案》及《信陽市省定重點礦區整合工作實施方案》,保證了全市整合工作有序開展。全市三個重點礦區整合工作已全面完成,七個重點勘查區整裝勘查工作已在省政府的統一安排下開始啟動,各縣區整合工作均在有序進行,上天梯非金屬礦區采礦權由原來的55家礦山企業整合為現在的四個采礦權。在搞好省定三個重點礦區資源整合工作的同時,市、縣兩級制定出符合信陽實際的礦產資源整合實施方案。對探礦權清理工作,縣級國土資源部門做到100%實地核實,市國土資源部門按不低於30%的比例進行實地抽查。

全面開展螢石礦專項整治工作,加強開采總量控制,與螢石開采企業逐個簽訂控制指標責任書,將全市2010年12萬噸的螢石礦石開采總量控制指標分解落實到各礦山企業。

多措並舉維護礦山企業有序開發。一是突出重點,嚴查嚴辦。加大對螢石礦、鐵礦、建築石料等礦山企業的無證開采、越層越界采礦等非法礦山企業的打擊力度,該關停整改的堅決關停整改,該取締的堅決依法取締。二是嚴格執法,建立長效執法監察機制。堅持集中抽查與長期監控相結合的方式,進一步細化礦山企業生產監控巡查和落實礦管員包礦責任制。三是堅持24小時巡查督查制度。始終把礦業違法行為處置在萌芽狀態。四是對執法難點,積極協調相關職能部門配合,聯合出擊,確保執法到位。通過開展整頓和規范礦產資源勘查開發秩序、整頓、規范「回頭看」、深入開展嚴厲打擊各類違法勘查開采專項整治及遙感衛片執法等專項工作,全市無證勘查和開采、亂采濫挖、浪費或破壞礦產資源、嚴重污染環境等違法行為得到全面遏制;超層越界開采、非法轉讓探礦權和采礦權等違法行為得到全面清理,違法案件得到及時查處。礦山安全事故及破壞生態環境現象明顯減少。

2010年,全市新增10個省財政資金勘查項目,勘查資金3500萬元。75個商業性勘查項目投入勘查資金超過1.5億元。新發現鉬、鐵、金礦產地16處並達到詳查勘探程度。探明了資源儲量,其中已探明光山縣千鵝沖鉬礦資源儲量60萬噸,達特大型礦床規模。羅山縣山店金礦探明儲量達4000公斤,實現了大別山找金的重大突破。對全市采礦權管理信息系統進行全面更新,實現了與國土資源部統一系統配號對接。對全市礦業權進行了實地核查,在摸清礦業權分布現狀的基礎上,及時整改存在的問題,更新了采礦權登記資料庫,全面提升了礦業權科學管理水平。到2010年底,全市共有采礦權400個,其中:省級發證28個,市級發證3個,縣級發證369個。

【地災防治】2010年7月,信陽市普降大到暴雨,局部出現特大暴雨,全市多處出現險情。面對嚴峻的汛情災情,信陽市國土資源局下發了《信陽市國土資源局汛期地質災害隱患緊急排查工作方案》、《信陽市國土資源局關於加強汛期地質災害防治工作的緊急通知》等文件。同時結合實際,認真開展了國土資源地質災害防治「五到位」(即評估、巡查、預案、宣傳和人員五個到位)宣傳培訓活動,全市培訓人數達1000人次。對178處地質災害群測群防點,安排專人監測,設立警示標志,制定預案,出動排查搶險人員336人次,發放明白卡1500餘份。成功組織兩起地質災害避讓,避免了330餘人傷亡,挽回經濟損失1000餘萬元。地質災害防治「十有縣」創建活動扎實有效,商城縣被國土資源部批准為地質災害群測群防「十有縣」。積極爭取到國家專項資金的大力支持,其中,「兩權」價款項目資金3194萬元,地質遺跡保護項目資金979萬元,資金合計達4000多萬元,為全市礦山地質環境保護與治理恢復提供了強有力的資金保障。

【轉方式調結構】2010年,信陽市國土資源局在轉方式調結構,破解難題改革創新方面取得了新突破。將改革創新貫穿於整個工作的始終,超前謀劃,提出了「提高素質、完善體制、規范管理、破解難題、再上水平」的總體工作思路。工作更為具體、方向更加明確,信陽市國土資源局圍繞總體思路,突出抓好「八件實事」及「破解五個難題」,將這些實事及難題分解到各相關單位,各單位進行了認真研究探索。

首先,深入開展了各項工作調研。一是進行產業集聚區用地情況調研,更有針對性地為產業集聚區建設發展提供了更有效的服務,極大地滿足了產業集聚區建設用地需求。二是進行了建設用地審批制度改革調研。圍繞建設用地審批工作中的重點、難點及近年來建設用地審批工作的實際情況,認真開展了建設用地審批制度改革調研。在調研的基礎上,積極推行了用地審批制度改革,狠抓報件質量和報批速度,大大提高了工作效率。三是對2010年用地形勢科學預測進行調研。制定了「主動溝通,提前介入,積極謀劃,全力服務,盡早報批」的建設用地申報策略,確保了各類建設項目的用地需求。其次,實行了項目預報「控」地。及時掌握建設項目用地信息是科學合理安排用地總量、布局和時序的關鍵。為確保重點工程能夠及時開工建設,信陽市國土資源局制定了建設用地預報制度。2010年初,在徵求轄區政府意見的基礎上,根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況,會同城市規劃部門編制國有土地使用權出讓計劃,報經信陽市人民政府批准後,及時向社會公開發布。未列入國有土地使用權出讓計劃的,原則上不予供地,從而使80%以上的用地指標用於重點工程,為信陽市實現跨越式發展提供了用地保障。

其次,以土地利用結構的調整和土地利用方式的轉變促進經濟結構的調整和發展方式的轉變。2010年,河南省下達信陽市新增建設用地計劃指標367公頃,這些指標同信陽市預測的年度用地計劃相比缺口較大,指標十分有限。為了確保指標的合理利用,信陽市國土資源局對用地計劃指標進行了合理安排。優先保障省確定的產業集聚區用地,全市15個產業集聚區用地計劃共安排新增建設用地指標300公頃。與此同時,加大了保障性住房、生態建設和環境保護等民生領域、節能減排和循環經濟等的建設用地保障。為促進城鄉統籌發展,在全市預留的67公頃用地計劃中,專門對農村建設用地安排了計劃指標18.35公頃。節約集約模範縣(市)創建活動扎實有效,成立組織,制定方案,確定試點,堅持內涵挖潛,盤活存量331.6124公頃。

截至2010年底,「五項難題」(即農村土地綜合整治進度慢的難題、土地閑置浪費的難題、粘土磚瓦窯廠反彈的難題、國土資源執法矛盾突出的難題、辦事效率低的難題)基本得以解決,為順利開展工作找到了突破口。「八件實事」也基本得以落實並取得了較好的成效。其中服務山店水庫、明港機場等重點項目建設,完成土地綜合整治35萬畝,新增耕地1.5萬畝、盤活存量土地280公頃,完成全市401個礦業權實地核查工作,推進信陽市「數字城市」地理空間建設,全市75%以上的基層國土資源所達到標准化建設標准六項工作均順利完成。國土地質博物館室內布展、爭創市級精神文明單位和市級平安建設先進單位兩項工作也正在積極辦理中。

【基層國土所建設】2010年,信陽市國土資源局推進群眾滿意的基層國土資源所創建做到「三到位」。一是動員到位。召開全市國土系統創建群眾滿意的基層站所動員會,確保各所每位同志都對創建工作有明確認識,制定創建方案,對創建工作作了具體安排,明確創建標准、方法、步驟和考核辦法。做到人人參與其中、人人身上有責任。二是措施到位。各所都建立了崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、首問負責制、責任追究制、一次性告知制等制度,在本鄉鎮人流集中區,及時公開辦事流程、收費標准等方面信息,接受群眾監督。三是督查到位。局成立監察室和行風辦組成的督查組,分別到各所對群眾滿意的基層國土資源所創建工作開展情況進行了定期或不定期督查。在全市范圍內開展國土資源所標准化建設,全市達標國土所167個,佔全市國土資源所總數的83.5%,超額完成省廳規定的75%的達標率,其中受表彰的39個。

【執法監察】2010年,信陽市違法用地大幅度降低。全市共發現土地違法案件93件,涉及土地面積22.65公頃(其中耕地9.31公頃)。立案查處48件,結案38件,動態巡查制止45件,涉及土地面積10.7公頃(其中耕地4.3公頃),挽回經濟損失3萬元,收繳罰沒款345.14萬元。充分發揮12336舉報電話功能,共收到上級部門12336轉辦、交辦案件103件,已完成上報95件;受理全市12336違法舉報案件57件,已完成53件。同時,認真開展了行政復議聽證工作,妥善解決和化解行政復議爭議2起,受理聽證4起。第十次衛片執法檢查工作進展順利。土地衛片執法檢查工作中,信陽市共立案88件。拆除建築物面積3.961萬平方米,沒收面積18.11萬平方米,申請法院執行64宗,落實39宗,行政處分28人,落實24人,移送1人,收繳罰沒款753.082萬元,違法用地佔用耕地面積佔新增建設用地佔耕地總面積的比例為4.2%,順利通過了國家土地督察濟南局和省國土資源廳的檢查驗收。

【信訪工作】2010年,全市涉土到部訪30起、92人次,與去年同期30起、101人相比,起數與去年持平,人次下降11.2%;涉土赴省訪26起、60人次,與去年同期22起、74人次相比,起數上升18%,人次下降19%;涉土來市訪91起、231人次,與去年同期102起、324人相比,起數下降13.7%,人次下降28.7%。辦理群眾來信44件,辦理復查復核12件。