集體建設用地使用權流轉論文

❶ 如何促進農村集體建設用地流轉

農村集體土地使用權流轉現狀與趨勢

農村集體土地流轉是中國獨特土地產權制度下的特殊產物，是農村土地所有權、經營權、使用權統分結合的實現形式。現行農村土地使用權的流轉是在堅持家庭承包經營制度的前提下，由承包方將其擁有的土地使用權，按照依法、自願、有償的原則，通過轉包、轉讓、互換、入股等形式，流轉給發包方或其他單位及個人。土地流轉後的開發利用也必須依法進行，不能改變土地的所有權性質，防止借土地流轉之名非法改變耕地的農業用途。因此農村建設用地的流轉是農村集體土地使用權流轉的難點和熱點，是當前亟待解決的問題之一。

隨著農業產業化經營興起和農村勞動力轉移，農村集體土地使用權流轉速度明顯加快，規模不斷擴大。如何引導、完善、規范農村集體土地使用權的合理流轉，尤其是農村建設用地能否流轉，怎樣流轉，即規范農村建設用地合法流轉，以實現農村集體土地合理、持續利用。

2004年10月國務院28號文《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出：「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」。這一原則性規定對地方來說，還缺乏可操作性法律規范。2005年7 月《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》以「政府令」形式發布，使該省農村集體土地直接入市有地方法規依據。在現行征地制度法律框架下，打破了「非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途」的傳統，出現了征地制度與農地直接入市制並存的新時期。

一、農村集體土地使用權流轉的政策演變

從1950年開始至今，我國農村先後經歷了四次較大規模的土地產權制度變革，或者說農村集體土地使用權的流轉政策經歷了四個時期。

第一時期：50年代初期

1950年6月頒布實施的《土地改革法》，其中第30條規定， 農民對擁有的土地「有權自由經營、買賣和出租」，賦予了農民對土地自由流轉的權利，但這個時期比較短。

第二時期：1950年代中期—1970年代末期

1955年開始的農業生產資料的社會主義改造和人民公社化運動，最終確立了三級所有，隊為基礎的集體所有制，弱化了農民對土地產權的意識，造成農村土地所有權虛置。個體農民與土地不再存在法律上的產權關系，「有權自由經營、買賣和出租」的流轉方式不復存在。

第三時期：改革開放初期—21世紀初

1978年開始陸續出現的土地聯產承包責任制，標志著農村土地制度從單純集體所有向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變，農村集體土地使用權的流轉出現萌芽。

1987年國務院批復了一些沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗，使得土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制，農村土地流轉制度開始進入新的探索期。

1998年修改的《土地管理法》對農村土地使用權的自由轉讓加以規范，2003年實施的《農村土地承包法》從法律層面上對合法土地承包經營權給予了保護。該法中規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。

第四時期：2005年以來

2004年10月國務院28號文《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出：「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」。2005年7月， 廣東省政府制定了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，明確農村集體建設用地使用權可上市流轉，並通過招標、拍賣、掛牌和上網競價四種方式進行，這意味著農村建設用地使用權流轉進入了市場化的階段。其他地區也開始有了不同程度的松動。

二、農村集體土地使用權流轉的現狀及特點

1987年我國實行土地使用制度改革，國有土地使用權進入市場流轉。國有土地有償使用制度的建立，促進了經濟和社會的發展，然而集體土地使用制度改革卻相對滯後。農村集體土地使用權的流轉包括農用地和建設用地的流轉。農用地在不改變用途的情況下，按照《農村土地承包法》規定進行。但是農用地轉為建設用地目前只能通過國家徵收。

1.現實中農村集體土地使用權流轉普遍存在，尤其是建設用地的流轉

現行《土地管理法》禁止農村集體所有土地使用權流轉用於非農業建設。城鄉二元結構，國家與集體「兩種產權」形成了兩個分割的土地市場。上個世紀80年代開始，經濟發達地區隨著城市和農村城鎮化不斷發展，集體建設用地資產性質逐漸顯現出來，以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象屢有發生，在數量上和規模上有不斷擴大趨勢，集體建設用地隱形市場實際上就客觀存在。廣東、浙江、江蘇、上海等地，為了解決國有建設用地不足和農民參與工業化、城市化進程等問題，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的企業使用集體土地，使得集體建設用地進入市場成為事實。珠江三角洲地區尤為突出。據統計，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。而這些現象與現行農村集體建設用地管理制度存在一定的矛盾，反映了市場經濟條件下對集體建設用地使用權流轉的內在需求，有其深刻的合理性。

但是自發流轉引發了諸多土地糾紛。因為缺少合法性，這種流轉合同屬《合同法》規定的無效合同。一些經營業績不佳的企業鑽法律空子，在合同期滿之前，故意不交租金，訴訟時，農民集體利益得不到保障。

從現實中不難發現，在農村集體建設用地流轉過程中，工業化、城市化是農村集體土地流轉的外在推力，土地利用收益分配機制不合理是集體土地使用權流轉的內在動力。隨著社會經濟的快速發展，農村集體土地使用權的流轉一直處於比較尷尬的地位。

2.農村集體建設用地流轉的方式和特點

農用土地承包經營權流轉的形式主要有轉讓、轉包、互換、入股、「四荒」使用權拍賣(租賃)。農村集體建設用地流轉的形式主要有出租土地使用權、直接轉讓土地使用權、土地入股、合營、其他形式。

農村集體建設用地流轉的形式和特點：一是隨著企業發展的自身要求，企業間合並、兼並、重組及股份制改造改組，出現了集體建設用地使用權的轉讓;二是鄉鎮、村級集體經濟組織為發展經濟，以集體建設用地使用權作價出資或入股、聯營形式興辦內引外聯企業;三是因企業間債權債務等原因，司法裁定造成的集體建設用地使用權的轉移;四是利用閑置的集體建設用地進行出租;五是近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動，即集體土地使用權隨農民住宅轉讓、出租等。不僅鄉鎮企業用地隨著企業改制普遍流轉，農村宅基地也隨房屋買賣或出租等進行流轉。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在並且符合市場經濟的客觀需要。

三、農村集體土地使用權流轉在法律上的制約

農村集體土地使用權流轉在法律上的制約，本文主要是指農村集體建設用地的流轉。對於農村集體建設用地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關管理的法律，是1998年修訂的《土地管理法》。

《憲法》第10條規定：「城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」

現行《土地管理法》第2條規定：「國家依法實行國有土地有償使用制度。 」第43條規定：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵用的原屬於農民集體所有的土地。」

尤其是《土地管理法》第63條明確規定：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。」據此，農民集體所有的土地——無論耕地還是集體建設用地，都必須通過徵收轉為國有後才能出讓這一途徑轉變為建設用地，而且根據土地徵收補償標准，農民只能得到最高不超過農用地年產值30倍的補償。這意味著，農民並沒有對集體土地的處分權，實際上也就沒有土地財產權，所以更無法獲得土地出讓的收益。

上述法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是表示，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。然而現實中，大量農村集體建設用地突破國家法律法規的限制，集體建設用地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用。尤其是改革開放以來，地方通過流轉用於工業園區建設和城鎮建設，成為經濟發展和城市建設用地不可或缺的重要組成部分。一方面隨著經濟建設和城市發展，僅靠國家建設用地指標遠遠不能滿足需求，需要農村集體建設用地作為重要補充;另一方面現行國家征地辦法侵害農民利益，受到越來越多的抵制，農民更願意選擇土地流轉，保留所有權不變，以維護自身的利益。

受法律規定條件的限制，農村建設用地使用權流轉受到很大的限制。

四、各地在農村集體建設用地流轉方面的積極探索

我國對土地實行用途管制制度，特別是對農用地實行最嚴格的耕地保護政策，對其流轉的限制以不改變農業用途為前提，無疑是非常正確的。但是，在市場經濟條件下，對農村建設用地也給予了限制和約束，使其在一定程度上不能發揮應有作用。集體土地直接進入市場，將有助於土地資源的有效配置，最大限度地發揮土地的作用，因此各地對集體建設用地使用權流轉進行了積極探索。國土資源部曾在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽、廣東省等地開展試點。

1.試點城市的做法

2001年浙江省溫州市率先頒布新辦法，規定農民集體建設用地的使用權可以轉讓。該辦法規定，凡集體建設用地上的建築物、構築物等依法轉讓時，其土地使用權可相應轉讓。轉讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。在城市(鎮)規劃區內，集體土地使用權轉讓時，先由市、縣政府將土地征為國有，再參照國有土地轉讓辦法辦理手續。規劃區外的農民宅基地，轉讓范圍由原來的同村調劑擴大到同縣轉讓，受讓方把原來的宅基地交還給村集體後，其新受讓來的土地所有權照樣保持集體性質不變，也不需再交納土地轉讓金;非宅基地的集體建設用地轉讓，則視其不同用途採取不同轉讓辦法，應繳納的稅費也不相同。

2002年11月，崑山、海門作為江蘇省土地流轉改革先行試點地，規定集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃及城鎮規劃，嚴格限定在城市和集、村莊建設用地的規模範圍內;根據當地市場供求狀況，制訂本地區集體建設用地使用權流轉年度計劃。

2003年6月廣東省政府發出《關於試行農村集體建設用地使用流轉權的通知》，明確農村集體建設用地使用權可上市流轉，其方式可以是出讓、轉讓、出租和抵押等，並必須符合四個條件：一是經批准使用或取得的建設用地;二是符合土地利用總體規劃和城市、鎮建設規劃;三是依法辦理土地登記，領取土地權屬證書;四是界限清楚，沒有權屬糾紛。特別強調，收益應該向農民傾斜，農村集體建設用地使用權流轉的收益中50%左右應用於農民的社會保障安排;剩餘50%左右一部分留於集體發展村集體經濟，大部分仍應分配給農民。

上述各地做法不盡相同，試點中也出現了不少問題，但如何保護農民利益和保障農用地不會被基層政府變相流轉，已引起高度重視。

2.社會發展和市場經濟需要法律法規和政策制度創新

現行土地法律和政策對於農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，對市場經濟的發展產生不利影響。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。

2005年10月1日《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(下稱《辦法》)施行，這是第一個規范集體土地流轉的省級規定。廣東省范圍內的集體建設用地使用權可以通過出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，包括農村的經營性用地將全部通過市場流轉。該《辦法》主要有以下創新：

第一，集體建設用地使用權同國有土地一樣可以出讓、出租、轉讓、轉租、抵押、作價入股後，土地的價格不再取決於其「身份」，而是取決於其所處的地理位置。現在廣東除集體土地使用權不能進行房地產開發外，其他用途的土地，均有評估機構按相同方法進行評估，相同位置的集體土地和國有土地，地價完全相同。

第二，集體建設用地使用權在轉讓過程中，是採取出讓、出租、還是作價入股等形式完全是由農民自己決定，必須由三分之二以上的本集體經濟組織成員或者村民代表同意後方可實施，使農民的土地所有權真正得到了體現。

國家為了公共利益需要，依法對集體建設用地實行徵收或者徵用的，該土地集體所有者和使用者應當服從，但必須經過本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。即必須徵求村民的同意後才能報批，保障了村民的知情權和參與權。

第三，農民集體可合法地與工業企業等談判，可自主地出讓、出租集體建設用地。這是有利於形成農村集體土地使用權的市場價格，為政府制定征地補償標准提供參照系。因為農地直接入市，是有利於降低工業化的成本。農民直接與工業企業談判，價格可能比政府徵用後再出讓更低。

第四，集體建設用地使用權流轉所取得的收益將納入農村集體財產統一管理，其中50%以上應當專款專戶用於農民的社會保障安排，不得挪用，為農民利益提供了一個保護底線。

在國家沒有相關規定的情況下，浙江、江蘇、廣東等沿海發達省市根據經濟發展需要進行了試點，並出台了系列農村集體建設用地流轉管理辦法，探索農村集體建設用地流轉機制，以實現規范有序管理，取得了初步的經驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規和土地使用制度改革奠定了政策基礎。為進一步規范全國集體所有建設用地使用權的流轉管理，國土資源部2006年根據國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，研究擬訂《集體建設用地流轉管理條例》。

同時，國土資源部和國家發改委也聯合發文，以試點方式摸索「農村建設用地的減少與城鎮建設用地的增加相掛鉤」政策。

五、集體建設用地使用權流轉改革的基本原則

1.合理配置土地資源，推進集體建設用地使用制度改革，允許農村集體建設用地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源;二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。農村集體建設用地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

2.切實保障農民的土地財產權，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體建設用地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體建設用地使用權流轉並將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

3.集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體建設用地流轉必須遵循的基本原則。只有通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村建設用地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。

在允許集體建設用地進入市場的同時，還要通過集體建設用地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，並將集體建設用地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。對於農用地轉為建設用地，必須根據土地用途管制原則，依法履行征地申請和審批。

4.完善集體建設用地流轉的相關制度與法制建設，確保國家土地政策的更好銜接

農村集體建設用地流轉必然涉及相關制度和政策銜接，如土地徵收、城市總體規劃和土地利用總體規劃、土地用途管制、土地收益分配等一系列配套政策。健全和完善相關政策，保證集體土地流轉程序的公開、公平、公正，體現農民對土地的權利，保障農民合法權益，確保國家土地政策的銜接，以保證改革的順利進行和農村社會穩定。

❷ 集體建設用地使用權流轉都有什麼方式

職能部門：集體建設用地使用權流轉，必須實行有償和有限期使用制專度，必須通過屬有形市場進行。關於集體建設用地使用權流轉的方式和條件，《辦法》規定，集體建設用地使用權的流轉方式為四種： 第一種：轉讓。集體建設用地所有權人將一定年期的集體建設用地使用權讓渡給土地使用人使用，並向使用人一次性收取該年期內的土地收益。 第二種：出租。集體建設用地所有權人將建設用地使用權以出租方式提供給土地使用人使用，並定期向土地使用人收取土地租金。 第三種：作價出資或入股。集體建設用地所有權人以一定年期的集體建設用地使用權作價，以出資或入股方式投入新設立的企業。 第四種：合作或聯營。集體建設用地所有權人以一定年期的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯營，共同舉辦企業。

❸ 加強農村集體土地管理之一：規范集體建設用地流轉

為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，堅決遏制並依法糾正亂占農用地進行非農業建設，2007年12月30日，國務院辦公廳下發《關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號，以下簡稱71號文件）。

一、集體建設用地管理的現狀

關於集體建設用地的使用，在《土地管理法》、《擔保法》和《物權法》中均有規定。按照《土地管理法》第六十條、六十一條、六十二條的規定，只有在三種情形下，才能直接使用集體建設用地：一是農民集體經濟組織「興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業」；二是用於「鄉鎮村公共設施、公益事業建設」；三是「農村村民建住宅」。對於上述三種情形以外使用集體建設用地的行為，法律是禁止的。而對於集體土地的流轉，《土地管理法》第六十三條作了強制性規定：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外」。此外，《擔保法》和《物權法》中規定了集體建設用地流轉的情形：「鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建築物抵押的，其佔用范圍內的建設用地使用權一並抵押。」除法律規定的上述兩種情形外，集體建設用地不得流轉。立法機關之所以做出如此嚴格的規定，一方面是為保護我國珍貴的土地資源特別是耕地資源；另一方面，也是擔心大量的集體建設用地進入市場會擾亂正常的土地市場秩序，影響有償使用制度的推進。

然而，實踐中關於集體建設用地流轉的探索卻從未停止。國土資源部成立以來，認真貫徹十五大和中央農村工作會議精神，對農村集體建設用地流轉工作高度重視。1999～2000年，在蕪湖、蘇州和湖州等地布置了集體建設用地流轉試點。隨後，集中力量對河南、浙江、上海、江蘇、廣東五省、市的農村集體建設用地流轉進行了專題調研，2001年和2002年先後在蘇州市、安陽市、湖州市召開了以集體建設用地流轉為主題的三次土地制度創新座談會，從理論上和實踐上對集體建設用地流轉管理、制度建設等問題進行了深入的研究和總結。黨中央、國務院也對集體建設用地流轉問題有政策規定。2003年，《中共中央、國務院關於做好農業和農村工作的意見》（中發[2003]3號）明確提出：「通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本」。國務院辦公廳在《關於落實中共中央、國務院關於做好農業和農村工作的意見有關政策措施的通知》（國辦函[2003]15號）中，明確由國土資源部會同國務院法制辦等有關部門制定《集體建設用地流轉管理辦法》。2004年，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）明確規定，在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，有力地促進了各地區、各部門貫徹落實科學發展觀，堅決執行宏觀調控政策。但是，一些地方仍存在違反農村集體建設用地管理的法律和政策規定，將農用地轉為建設用地，非法批准建設用地等問題，並且有蔓延上升之勢。根據歷年衛片檢查的數據估算，每年新增建設用地95%以上屬於農村集體農用地。1997～2006年，全國村莊年均新增面積91萬畝，佔新增建設用地總量的15%。 而且，當前農村集體建設用地管理存在著一些新的問題，違法批地等土地違法違規行為的主體，已由地（市）級政府向縣、鄉鎮政府甚至基層村組織蔓延。

二、集體建設用地流轉的實踐探索

從理論上講，所有權應是平等的，但現行法律對國家所有和集體所有土地實際上作了不平等的區分：國有建設用地可以依法轉讓，而集體建設用地除特殊情況外不可流轉。這實際上是計劃經濟時代「國有高於一切」、「國家優於一切」思想在土地供應制度上的體現。隨著經濟社會的發展，嚴格限制集體建設用地流轉的法律制度已明顯不能適應形勢需要，通過國土資源部開展的集體建設用地流轉試點工作，各地在集體建設用地流轉方面積累了一定的經驗。

（一）集體建設用地流轉的特點

目前集體建設用地流轉呈現以下特點：

（1）集體建設用地流轉普遍存在，已成為社會經濟活動的重要組成部分。近年來，隨著農村社會經濟發展特別是鄉鎮企業結構的調整，集體建設用地大量發生流轉。調研的情況表明，無論是經濟發達地區還是經濟欠發達地區，集體建設用地流轉都已大量存在，在各地的社會經濟活動中佔有相當重要的地位。如浙江、上海、江蘇、廣東等省、市，鄉鎮企業在兼並、改制、改組和聯營過程中集體建設用地流轉大量發生。

（2）集體建設用地流轉形式多樣。目前集體建設用地流轉形式不一，具體可以分以下幾種方式：一是集體建設用地使用權轉讓。集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權轉讓給土地使用者，並向使用者一次性收取該年期內的土地收益，土地使用者取得轉讓性質的集體建設用地使用權，類似於國有土地使用權的出讓方式。這一方式由於可以取得長期穩定的土地使用權，便於融資，因此得到了土地使用者的一致擁護。二是集體建設用地使用權租賃。這種方式同第一種方式的區別在於，土地收益不是一次性收取，而是採用定期繳納租金的形式分批收取。這種方式在各地試點中實施較為普遍，主要是由於土地所有者希望以此保證獲取長期而穩定的土地收益，以避免一次性讓渡方式和入股方式難以解決的土地收益問題。三是集體建設用地使用權作價出資或入股。集體土地所有者把一定年期的集體建設用地使用權作價，以出資或入股方式投入企業，並按出資額或股份分紅，土地使用者取得作價出資（入股）集體建設用地的土地使用權。這一方式在鄉鎮企業改制中比較常見，一方面解決了土地使用者希望獲得長期的土地使用權用於資金的融通，另一方面也保證了土地所有者可以獲取更為穩定的土地收益。四是土地使用權置換。如江蘇省崑山市在採用上述方式的同時還探索實行土地使用權置換的方法，即「原企業建設用地復墾整治的土地可與新增量建設用地實行等面積交換」，雖然這一方法仍處在理論初探階段，但也具有一定的合理性，通過置換無疑緩解了新增建設用地對用地指標的壓力，值得提倡。

（3）流轉主體多元化，土地經濟關系錯綜復雜。與經濟發展中投資主體多元化相適應，參與集體建設用地流轉的主體也呈現出多元化發展趨勢。轉讓、出租方既有鄉（鎮）、村、組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉鎮政府和村民委員會等政府和村民自治組織，還有鄉（鎮）、村企業和個人等土地使用者。 受讓方既有本集體經濟組織內部成員，也有其他集體經濟組織及其他經濟主體。

（4）流轉地類多樣化，但生產經營性用地居多。參與集體建設用地流轉的地類包括農民住宅用地、工業生產用地，商業用地，個別還存在房地產開發用地等多種類型，但主要是生產經營性用地。

（5）流轉數量與經濟發展水平呈正比例關系。集體建設用地流轉直接受到社會經濟發展的影響，在經濟欠發達地區集體建設用地流轉是零散的、自發的，流轉規模小、流轉形式少，主要是農民出租住宅和集貿市場出租攤位等；在經濟中等發展地區，除了出租房屋外，集體建設用地大多通過鄉鎮企業改造改組，盤活、利用廠房、生產場地帶動土地流轉；在經濟發達地區，集體建設用地流轉已演變為鄉村集體經濟組織將土地作為資產有組織地開展大規模、多形式的經營，主要是將集體建設用地使用權直接轉讓和出租為主。

（二）集體建設用地流轉試點地區的主要管理模式

各試點地區根據土地利用總體規劃確定的城市建設用地規劃范圍，分別制訂了流轉和管理的政策，大體上可分為三種管理模式。

（1）「轉權讓利」模式。 「轉權讓利」模式是指在集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，並補辦國有土地出讓或租賃手續，收取的土地收益大部分返還集體經濟組織的管理模式，即實行「同種產權、統一市場」。寧波、溫州和常州市基本採用這種模式。

（2）「保權分利」模式。「保權分利」模式是指在保持集體土地所有權不變的前提下，仿照國有土地有償使用的方式，將集體土地使用權按一定年限轉讓、出租、入股、聯營，土地收益大部分留給集體經濟組織的管理模式。上海嘉定、安徽蕪湖、廣東等省市採用了這一做法。該理論認為，集體土地所有權與國家土地所有權在民事法律地位上平等，所有權的權能充分，應同等對待。因此，在不違反土地利用總體規劃及城市、鄉村建設規劃，不沖擊基本農田保護區的前提下，集體建設用地使用權可以直接進入市場，而無需轉變土地所有權。這些土地進入市場後，集體所有權的性質不變，集體所獲土地收益可在國家和集體之間分配，故稱「保權分利」。

（3）規劃區內外區別對待的模式。這種模式是指對於城市規劃區、建制鎮規劃區內的集體建設用地採用「轉權讓利」的方式進行流轉，而對規劃區外的集體建設用地，則採取「保權分利」的模式。杭州、湖州等市採用了此種模式。

三、71號文件的主要內容

71號文件重申了現有法律政策對農村集體建設用地的規定，並要求嚴格執行。

（1）嚴格執行土地用途管制制度。一些地方違法違規將農用地轉為建設用地，非法批准建設用地，主要就是因為沒有嚴格執行《土地管理法》確定的土地用途管制制度。 為此，71號文件首先重申了要嚴格執行土地用途管制制度，這是最嚴格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，土地利用規劃和管理是國家權力，違反規劃和不經批准改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。

（2）嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅，可以使用農民集體所有土地，並要依法履行審批手續。農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或「小產權房」。

（3）嚴格控制農村集體建設用地規模。嚴禁以各種名義擅自擴大集體建設用地規模，並重點對集體建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤試點作出了明確的限制。

（4）嚴格禁止和嚴肅查處「以租代征」轉用農用地的違法違規行為。「以租代征」是當前農村土地違規違法問題的主要表現形式。為了遏制這一違法勢頭， 71號文件要求嚴肅查處「以租代征」行為，明確國家機關工作人員批准「以租代征」佔地建設的，要追究其非法批地的法律責任；單位和個人擅自通過 「以租代征」佔地建設的，要追究其非法佔地的法律責任。

（5）嚴格土地執法監管。國土資源部要會同發展改革、監察、農業、建設等部門，依據土地管理的法律法規和有關規定，嚴格土地執法監管，堅決制止亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為。

此外，71號文件還對嚴格管理農村集體建設用地提出了新的舉措，即加強部門聯動。這是有效制止農村土地違法的重要措施。 為此，71號文件強調要加強部門協調配合，要求各有關部門對未取得合法用地手續的農村集體建設項目，要在項目審批核准、規劃許可、產權登記、貸款發放和企業登記等環節予以嚴格限制。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批、核准手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續佔用農用地設立企業的，工商部門不得登記。同時，各派駐地方的國家土地督察局，也要加強對地方政府耕地保護目標責任制落實情況的督察，加強對地方政府土地執法問責制落實情況的督察。

在對違法行為進行圍堵的同時，為進一步維護農民的土地合法權益，國土資源部積極研究長效機制，將會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等集體建設用地管理和流轉的政策措施。 財政部則要會同有關部門，研究土地收益城鄉統籌使用的辦法。

四、集體建設用地流轉試點工作中應注意的問題

集體建設用地與農用地相比，存在較大的比較效益，如果對集體建設用地流轉的條件和范圍不加以必要的限制，無疑會導致集體建設用地的人為擴大和農用地的減少。因此，各試點地區在流轉過程中要注意以下問題：

（1）要嚴格保護耕地。流轉的必須是存量集體建設用地，不得將農用地轉為建設用地後流轉，更不得將農用地直接流轉。

（2）要符合規劃和計劃。符合土地利用總體規劃要求、滿足年度用地計劃是農民集體所有建設用地使用權流轉的必要條件。在城市、城鎮規劃區內的，還應符合城市規劃和村鎮建設規劃。不符合規劃的，不得流轉。

（3）要嚴格限制集體建設用地流轉的用途。如不得流轉作商業性房地產開發。

（4）要注重保護農民利益。在流轉中要注重對流轉的程序和流轉收益的分配進行規范，以保護農民利益。

（5）要加強對集體建設用地流轉的管理。國土資源管理部門要加強對集體建設用地使用權流轉的指導、管理、監督與服務，嚴禁違反法律法規規定進行流轉。

❹ 在哪些情況下集體建設用地使用權不得流轉

有下列情形之一的，集體建設用地使用權不得流轉：
（1）不符合土地利用版總體規劃、城市規權劃或村莊、集鎮規劃的。
（2）土地權屬有爭議的。
（3）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權利的。
（4）村民住宅用地使用權因轉讓、出租和抵押地上建築物、其他附著物而導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房後，不得再申請新的宅基地。

❺ 集體建設用地使用權的推進集體建設用地流轉

面對1.2億畝建設用地缺抄口，民革中央呼籲——關鍵是推進集體建設用地流轉
為了要妥善解決建設用地缺口問題，除了節約集約使用現有城市建設用地，將一些低山和丘陵開辟為建設用地外，一個重要的途徑就是統籌配置城鄉建設用地，加快農村集體建設用地向城市的流轉。
數字顯示，全國城鄉建設用地總量為3.41億畝，但城鎮建成區5700萬畝，承載著5. 7億人，而農村建設用地2.84億畝，只承載著7.4億人，全部建設用地中不足17%的城市建設用地卻承載著全國多於43%的人口，農村建設用地是城市建設用地的5倍，農村人均佔用建設用地是城市人口的3.8倍。
民革中央認為，目前我國城鄉建設用地存量結構亟待調整。從理論上說，通過對農村建設用地特別是宅基地合理規劃和調整，可以節省大約三分之二的建設用地。因此，隨著農村人口流向城市的城鎮化進程和農村集體建設用地的節約和集約使用，城鄉建設用地總量不但不會增加，還有可能減少。
提案明確指出，「這里的關鍵在於，如何在城鎮化進程中促進農村集體建設用地向城市建設用地合理有序有效流轉。」

❻ 集體建設用地使用權的集體建設用地使用權的流轉

中共來十八屆三中全會審議通過的《中源共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》。《決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價 。
《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》中指出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。 在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

❼ 該集體建設用地使用權能否流轉

問：A企業是鄉鎮企業，經批准取得某集體建設用地使用權。2014年，A企業因融資想把該地轉讓給B企業，雙方簽訂了轉讓協議。B企業支付了相應款項後未實際佔用該地塊，也未實施建設。B企業能否取得該地塊的建設用地使用權？

答：（1）集體建設用地有特定的使用范圍。集體建設用地，是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資、進行各項非農業建設所使用的土地。集體建設用地主要有三種類型：鄉鎮企業用地、宅基地和公共設施、公益事業用地。此外，依照《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。這就從法律上明確了集體建設用地使用權原則上不允許出租、出讓或者轉讓，只有在企業發生破產、兼並或資產轉移的情形下才可以轉移集體建設用地使用權。此外，《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）也明確嚴格控制集體所有建設用地使用權流轉范圍。本案中，A企業並未破產、兼並，不能將建設用地使用權轉讓給B企業。B企業無法取得該地塊的建設用地使用權。

（2）本案中轉讓合同屬成立但未生效的合同。《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定，農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。第五十九條規定，建設用地應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，並依照第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規定辦理審批手續。《中華人民共和國物權法》第一百四十五條規定，建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，應當向登記機構申請變更登記。據此，集體建設用地使用權須經縣級或縣級以上人民政府審批登記、核發證書後方能取得。B企業若是在A企業破產、兼並的情形下取得該地塊，也應履行相應的審批手續才能取得建設用地使用權。本案中A企業與B企業僅簽訂了轉讓協議，並未進行審批登記，不發生集體建設用地使用權轉移的效力。

至於轉讓協議的效力問題，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第九條規定，法律、行政法規規定合同應當辦理批准手續，或者辦理批准、登記等手續才生效，在一審法庭辯論終結前當事人仍未辦理批准手續的，或者仍未辦理批准、登記手續的，人民法院應當認定該合同未生效。據此可知該協議雖經雙方達成意思表示的一致，但仍屬於成立但未生效的合同。雙方還要承擔合同可能最終無法獲得審批登記而歸於無效的風險。

（3）試點地區的集體建設用地使用權可依相關規定流轉。2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《關於授權國務院在北京大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。在試點地區暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關於集體經營性建設用地入市的有關規定。因此，該決定實施後，在試點地區進行的流轉可按照試點地區集體經營性建設用地入市的相關規定進行認定。

❽ 集體建設用地使用權流轉需滿足哪些條件

農村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉讓、出租和抵押，並享回有與城鎮國有土地使答用權同等的權益：
（1）經依法批准使用或取得的建設用地。
（2）符合土地利用總體規劃和城市、村鎮建設規劃。
（3）依法辦理土地登記，領取土地權屬證書。
（4）界址清楚，沒有權屬糾紛。
依法應當進入土地交易機構公開交易的，按照《廣東省土地使用權交易市場管理規定》辦理。通過出讓、轉讓、出租和抵押方式流轉農村集體建設用地使用權的，其地上建築物、其他附著物所有權隨之流轉。

❾ 簡述我國農村集體土地使用權流轉的現狀,存在的問題和深化改革的建議

農村土地規范流轉，既是推進農業結構調整、促進農業規模經營的基本途徑，也是提高資源配置效率,促進農民增收的重要途徑。因此，正確分析當前農村土地流轉過程中存在的主要問題，處理好其中的各種主體的利益關系，制定有效推進農村土地流轉的政策措施，是推進現代農業、統籌城鄉發展的必然要求和重要方面。
當前農村土地承包經營權流轉呈現流轉數量增長，流轉規模擴大，流轉形式多樣，流轉對象多元，管理服務加強等趨勢和特點。同時存在一些值得關注的問題，如流轉管理工作還不規范，流轉服務體系尚不健全，流轉利益糾紛仍時有發生，流轉土地使用與農業宏觀調控目標也有差異，應當引起高度重視。中央對農村土地承包經營權流轉問題一向高度重視，政策是明確的、一貫的。黨的十七屆三中全會在保持農村土地承包經營權流轉政策連續性的基礎上，總結了近年來各地土地承包經營權流轉的經驗，系統完整地提出了土地承包經營權流轉的政策。
農村土地承包經營權流轉存在的問題
一是土地流轉意識有待進一步增強。一是農民自覺流轉意識不強,一些農民對國家土地承包和流轉政策理解不夠,擔心土地流轉出去後會喪失土地經營權,失去生活依靠,寧願土地拋荒也不願流轉出,還有些業主怕政策不穩,擔心投入無回報而不敢經營流轉的土地。二是農民大局觀念和法制意識不強。個別農民對縣里的農業產業化政策不支持不理解,對涉及土地流轉的農業產業項目,惡意刁難,百般阻撓。個別農民法制意識不強,簽訂土地流轉合同後毀約,侵害業主利益。三是基層幹部工作熱情不高。鄉村幹部對土地流轉，工作不力,情況不清,工作缺乏積極性和主動性,造成土地流轉行為不規范,矛盾糾紛隱患多。
二是土地流轉行為不規范。一是流轉程序不規范。部分土地流轉項目存在由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的「反租倒包」現象,與政策相違背,也容易引起損害農民利益行為的發生。二是流轉協議訂立不規范。有相當部分的土地流轉只是口頭約定,沒有簽訂書面合同,有些雖簽訂書面合同的,條款也多不規范,內容過於簡單,對雙方權利義務及違約責任規定不具體,且大部分流轉合同沒有通過職能部門鑒證和備案,存在糾紛隱患。三是土地流轉價格存在不合理現象。
三是土地流轉機制不完善。一是土地流轉無章可循。土地流轉處在摸索和嘗試階段,配套政策措施尚未出台,流轉無具體的操作辦法,土地流轉費的確定沒有可操作的價格標准,容易出現競相壓低租金,損害農戶利益以及個別農戶漫天要價,阻礙土地流轉的行為。二是土地流轉信息不暢。土地流轉和租賃市場沒有形成,無中介組織,出租方找不到承租方,承租方又難以找到有流轉土地意向的對象。三是土地流轉管理不規范。三是土地流轉管理不規范。由於鄉鎮農經站工作人員職責不清,土地流轉管理職責不明確,土地承包流轉合同管理難到位。四是土地流轉扶持措施尚未出台。土地流轉項目激勵措施、土地流轉補償制度、土地投資補償制度等優惠政策有待進一步建立健全。
四是土地承包流轉政策不配套。一是土地流轉工作難度大。各級政府在實施農業產業項目過程中,個別農戶因思想不通，不願流轉規劃區內的承包土地，甚至惡意阻礙農業產業化經營的現象,影響項目的實施。由於土地流轉應遵循自願原則,對這些不願流轉土地的農民無計可施。二是拋荒地難處理。由於農業比較效益低、耕地毀壞嚴重、水利設施落後等原因,造成棄耕拋荒。這些拋荒耕地的流轉難度大,因為一些外出打工、經商的農民把土地看作是今後生活的退路和保障,寧願荒地也捨不得將土地流轉出去,而政府對拋荒行為制止有限,既不能強制收回或強制流轉拋荒地,又沒有進行處罰的法律依據,從而造成了拋荒的蔓延。
正確處理農村土地承包經營權流轉中的各項關系
一是正確認識和處理土地承包經營權流轉與堅持農村基本經營制度的關系。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制要求、符合農業生產特點的農村基本經營制度，必須毫不動搖地堅持。堅持農村基本經營制度是進行土地承包經營權流轉的制度基礎，要保持現有土地承包關系穩定並長久不變，完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利，搞好農村土地確權、登記、頒證工作，夯實土地承包經營權流轉的制度基礎。
二是正確認識和處理土地承包經營權流轉與發展現代農業的關系。一方面，要看到集約經營和規模經營是現代農業的重要特點，土地承包經營權流轉是發展現代農業的客觀要求和必然趨勢，隨著農村勞動力的轉移和農業物質技術裝備水平的提高，通過土地承包經營權流轉可擴大土地經營規模。另一方面，也要看到在我國發展規模經營是一個長期過程，且土地承包經營權流轉不是實現規模經營的唯一途徑，建設現代農業應當著力推進家庭經營、統一經營「兩個轉變」，不可一味追求土地集中的規模經營。
三是正確認識和處理土地承包經營權流轉中政府與市場的關系。土地承包經營權流轉是生產要素合理配置的需要，本質上是一種市場行為，要建立健全土地承包經營權流轉市場，充分發揮市場機制的基礎性作用。土地承包經營權屬於承包土地的農民，土地承包經營權流轉必須堅持依法有償自願的原則，尤其要尊重農民的意願，不得強迫或阻礙農民流轉土地承包經營權。政府是公共服務的提供者，也是市場的監管者，要依法規范市場規則和流轉行為，加強流轉管理和服務，不斷優化流轉環境，健全糾紛調處體系，確保土地承包經營權流轉健康有序進行。
四是正確認識和處理土地承包經營權流轉中國家、承包者和經營者的關系。在土地承包經營權流轉中，要正確處理這三者的關系，統籌協調國家糧食安全利益、承包者權益、經營者收益，確保土地承包經營權流轉不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，不損害農民土地承包權益，既遵循市場經濟規律，又符合國家宏觀調控取向。

❿ 勇於探索　積極推進集體建設用地使用權流轉

廣東省國土資源廳副廳長塗高坤

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》，這是中央結合當前農村發展形勢作出的重大決策，非常符合我國現實情況。對我國的土地管理事業來說，《決定》提出了更高的要求和挑戰，為我們進一步落實科學發展觀、切實保護農民土地合法權益指明了方向，也為我們開創土地管理新局面提供了重大契機。《決定》明確提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。這為我們大力開展集體建設用地使用權流轉工作提供了有力依據。

廣東省自2001年開始進行集體建設用地使用權流轉試點工作，尤其是2005年省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（廣東省人民政府令第100號），引起了海內外的高度關注，被譽為「第二次土地革命」。在這里作一簡要的介紹。

一、開展流轉工作的主要做法

（一）解放思想，勇於創新

按照《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農業建設（符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外）。這就使得集體建設用地使用權從法律上不允許自由的流動，其資產價值也不能顯現。但隨著廣東省城市和農村城鎮化的發展，集體建設用地的資產性質逐漸顯現出來，以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的行為屢有發生，已形成一定的數量和規模，集體建設用地隱形市場成為客觀存在。這種情況在經濟較為發達的珠江三角洲地區尤為突出。據初步調查，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地的超過50%，在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。這反映了在市場經濟條件下，集體建設用地使用權流轉的內在需求有其一定的合理性。

以各種形式自發流轉的集體建設用地也存在諸多問題，同時也制約農村經濟發展。國家和廣東省對此問題早已高度關注。2003年，中共中央、國務院下發了《中共中央國務院關於做好農業和農村工作的意見》（中發〔2003〕3號），明確提出：「各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本。」同時，廣東省委、省政府根據黨的十六大提出的解放思想、實事求是、與時俱進的精神，結合廣東實際，從不斷改革發展和切實維護農民利益、促進社會主義新農村建設的高度出發，決定開展集體建設用地使用權流轉工作。

（二）抓好試點，建章立制，規范管理

2001年，原順德市（現佛山市順德區）被國土資源部和國務院法制辦公室確定為全國集體建設用地使用權流轉試點。在國土資源部和國務院法制辦公室的指導和支持下，廣東省積極穩妥地開展試點工作。2002年底，順德市試點工作取得國土資源部和國務院法制辦公室的肯定和驗收通過。廣東省及時總結試點經驗，制定了有關的政策，經省委常委會和省政府常務會議討論通過，2003年6月，廣東省人民政府發出了《關於試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》（粵府〔2003〕51號，以下簡稱《通知》），作為指導全省集體建設用地使用權流轉的規范性文件。《通知》雖然為廣東省流轉工作的開展明確了方向，構建了基本制度框架，但原則性較強，流轉實踐中的許多具體操作問題沒有明確規范，而且法律層次較低。為此，從2003年下半年起，廣東省著手進行立法工作，2005年5月17日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）經省府第十屆66次常務會議一致通過，6月23日，以省政府第100號令正式頒布了該《管理辦法》，自2005年10月1日起施行，標志著廣東省集體建設用地使用權流轉工作走上規范化管理軌道。

（三）明確流轉對象，防止違法用地入市

《管理辦法》第三條明確規定了流轉的范圍：取得農民集體土地進行非農建設，應當符合國家產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃。涉及農用地轉為建設用地的，應當落實土地利用年度計劃的農用地轉用指標。同時，《管理辦法》第四條規定，有下列情形之一的，集體建設用地使用權不得流轉：不符合土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃的；土地權屬有爭議的；司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權利的；村民住宅用地使用權。第五條規定：通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用於商品房地產開發建設和住宅建設。

（四）大力宣傳，做好基礎工作

一是做好宣傳。廣東省政府第100號令頒布後，為擴大其社會影響力，使其盡快得到貫徹落實，省政府於2005年8月4日舉行新聞發布會，省直有關部門及省內外多家媒體參加，省法制辦公室及省國土資源廳負責人回答了媒體記者的提問，多家媒體對此作了專門報道。其後，省國土資源廳專門印發了問答小冊子發放到鄉（鎮）村，擴大宣傳面。同時，及時印發了《關於貫徹實施〈廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法〉的通知》（粵國土資發〔2005〕128號），要求各市、縣國土資源部門認真做好貫徹落實《管理辦法》、積極推進集體建設用地使用權流轉的組織工作。

二是制訂標准合同文本。2005年11月，廣東省國土資源廳發出了《關於印發集體建設用地使用權流轉有關合同文本的通知》（粵國土資發〔2005〕207號），為開展流轉工作提供了規範文本。

三是研究制訂農村集體建設用地基準地價。完成了佛山市順德區、江門市蓬江區的農村集體建設用地基準地價的試點工作，並經國家和省有關專家的論證通過，為在全省全面鋪開取得了經驗，奠定了基礎。

（五）總結經驗，全力推進

廣東省開展流轉工作引起多方關注，2005年11月，我們及時總結開展集體建設用地使用權流轉工作中的成功經驗和存在的問題，由廣東省委向中央作了報告。國務院政策研究室、國家發展改革委等有關部門亦到廣東省進行調研。國土資源廳還及時總結各地在工作開展中的有效做法，如將佛山市順德區龍江鎮仙塘村開展流轉情況和江門市蓬江區荷塘鎮有關村集體參照國有土地「招拍掛」方式公開出讓集體建設用地的成功做法以簡報的形式印發給各地，加以推廣。2006年下半年，根據中共中央政治局委員、時任廣東省委書記的張德江同志批示，我們組織開展了廣東省集體建設用地使用權流轉的深入研究，形成了《關於集體建設用地使用權流轉的情況報告》報省委張德江同志。2006年11月10日，省委辦公廳根據省委主要負責同志的意見，將該報告轉發省級以上領導及各市委、市政府主要同志參閱，有力地推動了廣東省的集體建設用地使用權流轉工作。2006年12月，結合全省國土資源管理工作會議召開了廣東省集體建設用地使用權流轉工作會議，印發了有關經驗典型材料，進一步推動了廣東省集體建設用地使用權流轉工作的開展。

二、開展流轉工作的主要成效

自2003年頒發《廣東省人民政府關於試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》（粵府〔2003〕51號）以來，廣東省各地普遍開展了此項工作，而且取得了一定的成效。

（一）流轉已初步形成一定規模

據統計，到2007年底，全省已有13個市開展了此項工作，流轉面積達1300公頃，宗數為1988宗，涉及價款22.35億元。流轉形式主要以租賃、抵押為主，佔80%以上。流轉主要集中在珠三角地區，如佛山、江門、東莞、中山市，這幾個市的流轉宗數達1474宗，面積1252公頃，涉及價款18.58億元，分別佔全省總量的74%,96%,83%。

（二）逐步形成了城鄉一體化的土地市場

將實際存在的農村集體建設用地流轉由隱形、自發引入規范、法制的軌道，使農村集體作為土地所有者擁有的集體建設用地享有與國有建設用地同等的出讓權、出租權、轉讓權和抵押權，有利於構建城鄉一體化的土地市場，進一步推進了廣東省統一、有序土地市場體系的建設。

（三）促進了農村產業結構調整，增加了農民收入

佛山市順德區龍江鎮仙塘村自開展流轉工作以來，共辦理了流轉（工商業用地）22宗，流轉面積1.82畝，佔全村工商業用地的23%。通過流轉，全村集體土地更多地用於第二、第三產業的發展。目前，該村從事農業生產的有45人，占總人口的1.3%，從事第二、第三產業的人員近萬人（含外來人員），實現了大部分農業人口向工商業轉移。該村土地流轉和物業出租的收益，平均每年達900多萬元，2007年該村每股分紅達1500多元，極大地增加了農民的收入。

（四）為農村經濟增添了新的生命力，提供了更多就業機會，保護了農民的土地權益

廣州市白雲區江高鎮江村養雞場使用的是集體土地。過去集體建設用地不能抵押，企業貸不了款，但現在該企業按有關規定可以拿企業的用地抵押貸款幾億元，一下子就能提供近千個就業崗位，創造出幾十億元的產值。該村黨支部書記滿懷喜悅地說：我們已經開始作村發展規劃，充分盤活土地資產，使土地增值，建設一個新農村。

（五）有效地促進農村城市化的發展，農民的生活有了更大的保障

廣州市天河區的石牌村在過去幾年的街道管理、環境建設和社會治安不好在廣州市是較為出名的。集體建設用地可以入市的政策一出台，土地的問題則進一步松綁。土地入市，帶動了土地和資本的結合。近3年來，石牌街道每年投入400多萬元，進行市政設施建設和交通環境改造，現在的石牌村已不僅沒有城中村的痕跡，而且已成為了與北京中關村齊名的電腦和IT產業集中地。除了市政建設外，該村連續幾年來從物業收入中抽出部分資金，培訓45歲以下的村民1000人，使他們達到了高中以上的文化水平，提高了他們的勞動素質和就業競爭能力，極大地減少了社會問題。廣東省《管理辦法》明確規定，集體建設用地流轉所取得的收益納入村集體財務統一管理，其中50%以上應當專款專戶用於農民的社會保障，不得挪用，這就等於為農民提供了一個社會保障底線。白雲區江高鎮江村參加集體合作醫療保險的農民每年最高限額有5萬元的醫療報銷，農民看病難的問題基本解決。這得益於集體建設用地流轉的收益。

（六）維護了社會安定，推動了和諧社會的建設

目前，由於經濟發展迅速，用地需求量比較大，同時加上體制、機制、法制和認識水平等原因，使被征地農民上訪時有發生，並伴有一些過激的言行，影響了社會穩定，影響了和諧社會建設，其矛盾主要集中在征地補償安置、征地後農民生活保障等方面。實行農村集體建設用地流轉後，村集體經濟組織以土地的市場價出讓或出租集體建設用地使用權，而不需要徵收土地，土地的所有權仍屬於村集體，就不存在征地情況，更沒有徵地補償的問題。據統計，2006年以來，國土資源廳接待信訪量呈明顯下降趨勢。2008年1～9月份，國土資源廳累計受理群眾來信來訪2149宗，與2007年同期相比，來信來訪總量減少916件，下降30%，其中，來信1434件，減少1050件，下降36%，來訪715批2543人次，批次減少123批，下降15%，電話來訪2670宗，下降49%。原因之一就是實行了集體建設用地流轉，減少了征地數量。同時，農村集體建設用地流轉給農村集體經濟組織和農民個人帶來較可觀的收入，為解決農民的社會保障提供了物質基礎，使農民老有所養，病有所醫，化解了很多深層次的矛盾，維護了社會穩定，促進了和諧社會建設。

三、存在的主要問題

雖然廣東省的集體建設用地使用權流轉工作取得了一定的成效，但發展還很不平衡，存在的問題不少。

（一）缺乏法律的支撐

集體建設用地使用權流轉現在是國家試點項目，也是土地管理深化改革的方向，但目前《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》等仍未就此作修改，因而缺乏國家法律的支撐。同時，由於沒有土地法的支持，用地單位、金融部門仍有一定的思想顧慮。一些用地單位不太敢使用集體建設用地，特別是一些大的有實力的企業，總認為使用國有土地比較保險；一些銀行對集體建設用地使用權抵押貸款不放心，尚未開展此項業務。這就使得集體建設用地作為資產的功能難以發揮，從而阻礙了流轉工作。

（二）農村土地管理基礎工作薄弱

由於長期以來我們土地管理工作存在重城市、輕農村，重國有、輕集體的傾向，農村土地登記的基礎工作比較薄弱，尤其是受到經費等因素的影響，農村集體建設用地登記發證工作比較緩慢，廣東省僅完成約59%。這樣，給以產權交易為核心的集體建設用地市場帶來困難。

（三）相關配套政策不完善

一是稅費政策不完善。國有土地出讓時需繳納契稅，轉讓時需繳納營業稅、契稅、增值稅等，但按照原來的有關規定，這些稅的徵收都是針對國有土地而言，集體土地流轉要參照國有土地繳納同等的稅費仍缺乏國家的依據，這就使得集體土地交易和集體土地交易難以處在同一平台上。二是集體土地流轉收益管理辦法、農民社會保障措施等配套政策尚未完善。這些都在一定程度上影響了這項工作的開展。

（四）思想認識不到位

根據《管理辦法》的有關規定，除了房地產開發建設和住宅建設外，其他用地均可使用集體建設用地，而且土地收益全部為農民集體所有，因此，有的地方擔心對國有土地市場造成沖擊，而且對政府的土地收益造成很大的影響。這些顧慮造成一些地方沒有積極開展此項工作。

同時，由於實行流轉後，集體經濟組織可以從土地上獲得更大的收益，因此一般不願自己的土地被徵收，有的地方擔心推進這項工作後會出現「征地難」的局面，不利於城市規劃的實施。還有，對集體建設用地使用權流轉時是否收取國家土地收益存在著不同的認識，等等，這些都阻礙了這項工作的順利開展。

四、完善流轉制度的對策和建議

農村集體建設用地流轉工作是一項復雜的系統工程，政策性強，涉及面廣，不可能一步到位，必須在工作中不斷探索和完善。集體建設用地使用權流轉制度是我國土地市場制度的重要組成部分。我們要抓住黨的十七屆三中全會的重大契機，把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地市場制度改革的總體框架中統籌考慮。要按照建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，改革和完善我國的土地市場制度體系。根據構建新型土地市場模式的目標要求，提出以下對策和建議：

（1）深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍。《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）明確提出：「加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。」《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》亦明確提出：「改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。」《中華人民共和國憲法》第十三條第三款和《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款均規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。因此，必須進一步明確界定公共利益的范圍，對不屬於公共利益的用地盡量不實施徵收，以縮小征地范圍，從源頭上保護農民利益。對不屬於公共利益的用地需求可以考慮通過集體土地市場予以解決。

（2）修改完善有關法律法規的規定。首先是修改完善《中華人民共和國土地管理法》的有關規定。《中華人民共和國土地管理法》第一章總則第二條第三款明確規定，土地使用權可以依法轉讓。與此相對應，對《中華人民共和國土地管理法》的第四十三條、第六十三條規定進行適當修改完善，以便使集體建設用地使用權流轉工作做到有法可依、有章可循。修改完善《中華人民共和國土地管理法》第十條的有關規定，明確集體土地的產權主體屬於哪一級村集體經濟組織。其次是修改完善《中華人民共和國擔保法》第三十四條的有關規定，明確集體建設用地使用權可以依法進行抵押。再者就是修改完善有關稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉需繳納相同的稅種、稅額，為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平台，為實現集體土地和國有土地的「同地、同權、同價」的最終目標奠定基礎。

（3）加大宣傳工作力度，切實提高認識。當前，集體建設用地流轉的阻力是社會認識不夠，投資企業、土地所有者（農村集體）、經濟領域相關部門等社會各界對這項工作不太了解，總認為只有國有土地才可以出讓、轉讓和抵押，思想上存在一些疑慮；地方政府由於涉及土地收益問題，也存在一些顧慮。因此，我們應加大宣傳力度，把《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》、《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》和《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》等有關政策規章深入宣傳貫徹，努力提高社會各界和地方政府對此項工作的認識，消除思想顧慮，積極促進流轉工作的開展。集體建設用地使用權流轉工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創新，各地應大膽實踐和創新，探索與實際相適應的管理方式和操作程序，應從建立和完善統一的城鄉土地市場體系的高度，從有利於市場經濟體制建設，加快農業發展和保護農民土地合法權益的角度來看待這項工作。

（4）相關部門應加強配合協調，確保流轉工作有序進行。此項工作涉及國土資源、建設、規劃、勞動和社會保障、物價、金融、農業、財政、審計、民政等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協調，系統科學地制訂相關配套政策，確保此項工作健康有序地開展。

（5）做好相關基礎工作，保障流轉工作順利進行。符合土地利用總體規劃和擁有合法集體土地產權是集體建設用地使用權流轉的前提和基礎。各地要借新一輪土地利用總體規劃修編的契機，科學合理地編制好鄉（鎮）、村土地利用總體規劃，並銜接好城市和村莊、集鎮規劃，給村集體預留一定的用地發展空間，並配備合理的用地指標。結合土地利用更新調查，做好集體土地所有權確權工作，盡快完成集體土地登記發證工作，保護土地所有者和使用者的合法權益。同時，應盡快合理建立集體建設用地的地價體系，制定集體建設用地基準地價，促進集體土地市場的規范發展。

（6）加強土地利用總體規劃和土地收益的管理，確保流轉工作健康發展。集體建設用地流轉必須符合土地利用總體規劃和擁有合法的產權，防止隨意修編和突破土地利用總體規劃的現象發生，更不得出現不符合土地利用總體規劃而發生流轉的情況，堅決防止隨意將集體農用地轉為集體建設用地，特別是佔用耕地或基本農田轉為建設用地的行為發生。對於集體土地流轉的收益，相關部門應盡快制定使用管理辦法，加強集體土地收益的監督管理，堅決防止鄉（鎮）、村幹部利用漏洞，趁機侵吞集體土地資產或導致集體土地資產流失的現象發生。